建国以来我国扶贫政策：回顾、反思与展望——基于1949—2017年的政策文本分析

冉连

(中国民航飞行学院 空中乘务学院，四川 广汉 618307)

当前中国的精准扶贫已经进入了攻坚期，为有效实现全面建成小康社会目标，有必要对中国历年的扶贫政策进行系统梳理与反思以推动扶贫政策持续发力，助力全面建成小康社会宏伟目标的实现。中国历年扶贫政策文本不仅是国家扶贫信息的重要载体，更是党和国家扶贫价值观的集中彰显。新中国成立以来中国扶贫政策经历了一系列重大逻辑演变，对新中国成立60多年以来的重要时间节点的扶贫政策文本进行系统梳理与分析，在此基础上进行反思，并提出政策建议，对于实现全面建成小康社会目标具有重要参考价值。

一、问题的提出：扶贫政策文本分析的必要性

贫困是当今世界各国政府与社会组织关注的重要议题，无论是发达国家还是发展中国家都无法回避这一重要的经济社会现象。自1949年中华人民共和国成立以来，中国作为最大的发展中国家一直都在和贫困作斗争，中国党和政府一直致力于在经济与社会发展过程中通过有效的政策措施来解决贫困问题。尤其是改革开放以来，中国在党和政府以及社会各界的努力下，在反贫困方面取得了十分巨大的成就，已经有超过7亿人口摆脱了贫困，对世界减贫率贡献超过70%[1]。但是，我国仍然有许多人口还未完全脱贫，很多人口还处于“脱贫”与“返贫”的边缘。截止2015年底，中国农村贫困人口仍有5575万，贫困村仍有12.8万个，扶贫任务仍然十分艰巨[2]。

贫困问题不仅仅是一个简单的经济或社会现象，也是一个关乎国家政权、社会稳定的重大政治问题。我国的贫困人口绝大部分在农村，同时农村人口又是中国人口中的绝大多数。因此，从现实层面上来讲，我国农村的贫困问题不仅仅关系到国家贫困地区的经济增长以及整个国家经济社会的协调发展，更是关乎国家长治久安与社会和谐稳定的重大政治问题。当前我国正在努力实现全面建成小康社会的宏伟目标，而解决贫困问题则是全面建成小康社会首当其冲需要解决的问题。正如习近平主席所言：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”[3]。目前，精准扶贫、精准脱贫工作已经上升到国家战略发展高度，并成为国家“十三五”工作的重中之重，以确保2020年如期实现全面建成小康社会的目标。可见，扶贫工作对于我国全面建成小康社会，推动现代化国家建设，乃至实现中华民族伟大复兴的“中国梦”都具有十分重要的现实意义。

因此，对中国扶贫政策文本的内容进行系统分析与把握，并在此基础上评价我国扶贫政策的现状与绩效，不仅是当前进一步推动脱贫攻坚工作的重要抓手，也是实现全面建成小康社会目标的重要动力。当前学界关于扶贫政策的研究缺乏系统性与全面性，许多研究还处于碎片化的状态，相关研究还没有运用文本分析方法来系统把握中国扶贫政策的脉络与走向。本研究以内容分析法为基础，系统分析了建国以来我国关键时间节点的扶贫政策文本，总结我国扶贫政策的价值变迁、阶段特征与重点领域，并在政策反思的基础上提出了优化我国扶贫工作与政策的对策建议。

二、政策回顾：从“广泛救济性扶贫”到“区域开发性扶贫”再到“精准性扶贫”

要对建国以来60多年为扶贫政策文本进行分析，需要合理的文本选择以及适当研究方法的运用。在文本选取方面，本文主要选取了建国60多年以来关键时间节点的政策文本，主要包括党的报告(12篇)、五年规划(12篇)、政府工作报告(63篇)等三种主要政策文本类型，同时基于样本的完整性，本文还将扶贫工作各领域的相关重要会议内容及具有重要影响的法律文件纳入文本分析范畴。在研究方法方面，基于文本分析的需要，本文主要采用时间序列分析法、内容分析法以及批评话语分析法。

通过政策文本分析可以看出我国的扶贫政策在党的执政理念、经济社会发展转型的共同作用下，经历了一个较为曲折的变迁历程。从价值取向来看，扶贫政策经历了“公平优先—效率优先—兼顾效率与公平—以人为本”的转换；从时间序列来看，我国扶贫政策经历了1949—1977年、1978—1985年、1986—1993年、1994—2000年、2001—2010年、2011—2017年六个阶段；从政策内容来看，我国扶贫政策经历了“救济扶贫-改革扶贫-开发扶贫-攻坚扶贫-综合扶贫-精准扶贫”方面的政策内容转变。

(一)1949—1977年的扶贫政策

该阶段政策文本主要包括了党的八大、九大、十大、十一大4个党代会报告；一五计划(1953—1957)、二五计划(1958—1962)、三五计划(1966—1970)、四五计划(1971—1975、4个五年规划文本；1954—1977年9个国务院政府工作报告。这一阶段的扶贫政策制定主要是考虑发挥社会主义制度的优越性，实行以平均分配制度与城乡分割体制为显著特征的广泛性制度救济式扶贫。这一时期政策话语中“公平”一词一直保持在2%以上的增长率，表现公平的关键词如“平均”、“计划”、“分配”、“人民公社”等词出现的频率较高，这些信息传递出我国扶贫政策的时代特征与运作逻辑。主要表现为：

第一，“平均导向，全面覆盖”的扶贫价值观。新中国成立初期，我国经济社会百废待兴，人民的生活水平十分低下，国家一半以上的人口处于贫困状态，社会贫困现象十分普遍。为了推动国家经济社会快速发展，我国建立了以行政手段为基础的资源配置体制——计划经济体制，开始实行计划平均分配的扶贫政策。并在此基础上建立起了全国统一的基本医疗保险政策，“五保”供养政策、救灾救济、优抚安置的农村社会保障扶贫的政策体系。如1956年全国人民代表大会第一次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定：“合作社对于因公负伤或者因公致病的社员要负责医疗，并酌情给以补助。”《1956—1967全国农业发展纲要》规定，“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划，指定生产队或者生产小组在生产上给以适当的安排，使他们能够参加力能胜任的劳动；在生活上给以适当的照顾，做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬，使他们的生养死葬都有指靠。”这一时期我国虽然建立起了全国统一的扶贫政策保障体系，但是限于当时经济社会发展水平，仍然有大量的贫困人口存在。截止1977年全国28个省、市、区，穷县数量为515个，占全国总县数的22.5%，其中人均分配收入40元以下的县为182个，占全国总县数的7.9%。穷队数180万个，占全国总队数的39%[4]。可以看出，这一时期我国仍然处于绝对贫困与普遍性贫困时期。

第二，“城乡分割，有效兼顾”的制度救济式扶贫模式。建国初期，由于我国经济水平低，工业基础薄弱，为了全面推进工业化，我国建立了以户籍制为代表的城市壁垒。如1953年政务院发布的《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，规定：“未经劳动部门的许可和介绍，不得在农村招收工人，禁止农村剩余劳动力向城市转移。”1962年公安部三局发出《关于加强户籍管理工作的意见》，指出：“对农村迁往城市的予以严格控制，对城市迁往农村的应一律准予落户。”在城乡二元分割的背景下我国开启了制度扶贫模式，国家采取了城乡有差别的福利分配原则，逐步建立了与计划经济相适应的扶贫保障制度。在城市采取以单位制为主要特征的全方位福利供给，在农村则建立了以人民公社为基础、以社会救济为典型特征的集体农村社会保障体系。可见，这一时期我国农村扶贫政策主要是在城乡二元体制下，建立起了以人民公社体制为核心的救济式集体扶贫模式。

第三，“政府包揽，最低保障标准”的扶贫保障观。由于这一时期我国农村主要实行的是人民公社的集体运作体制，农村主要以集体经济力量来提供群众基本生活保障。而这一时期，农村扶贫的主要责任落在人民公社这个集体组织的肩上，但是人民公社又具有“政社合一”的特性，这表明了政府有效包揽了农村扶贫工作。如1958年北戴河会议通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》明确规定：“人民公社实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会。”因此，兼具行政与生产双重功能的人民公社作为政府最为基层行政组织成为了农村扶贫工作的唯一主体，从而形成了“高度集中、统一计划、政府包揽”的扶贫保障模式，但是由于当时我国经济社会发展水平低下，社会资源较为匮乏，这种政府包揽的扶贫保障体系仅仅限于最低生活保障标准，有时甚至是最低保障标准都难以满足。

(二)1978—1985年的扶贫政策

该阶段政策文本主要包括了党的十一届三中全会、十二大2个党代会报告；五五计划(1976—1980)、六五计划(1981—1985)2个五年规划文本；1978—1985年7个国务院政府工作报告。这一时期在经济体制改革的大背景下，农村经济体制进行了重大变革，人民公社的集体经营制度被废除，建立了以家庭联产承包责任制、统分结合的新型双层经营制度，我国进入了经营制度变革推动的大规模缓贫阶段。这一时期政策话语中“发展”、“改革”、“责任制”、“经济”、“生产”、“农民”、“农村”等词出现频率较高，尤其是改革、发展、经济这三个关键词一直保持在5%以上的增长率，表明我国这一时期扶贫政策主要以经济体制改革与经济发展来推动农村扶贫的运作逻辑与时代特征。

这一时期的政策运作逻辑与特征主要表现为：第一，在经济发展政策方面以家庭联产承包责任体制改革来缓解贫困问题。如党的十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展报告的若干问题决定(草案)》，提出了25项农业发展的措施，5个农村基本核算的自主权。1981年的《全国农村工作会议纪要》规定：“包产到户、包干到户和其他形式农业生产责任制一样，都是社会主义集体经济的生产责任制。”1983年中央发布了《当前农村经济的若干问题》《中共中央关于一九八四年农村工作的投资》，要求抓紧建立农村联产承包责任制，延长土地承包期。以家庭联产承包责任制的改革，极大解放了农村生产力，使得长期处于贫困中的农民温饱问题得到了解决。第二，以专项扶贫政策方针为指南，以扶贫对象确定为重点。1982年国务院决定对甘肃省定西为代表的中部干旱地区、河西地区以及宁夏海固地区实施“三西”农业建设，开启了区域扶贫的先河；1984年原国家计划委员会制定了“以工代赈”的扶贫计划，通过基础设施建设来改善贫困地区落后的面貌。同时国家还确定了“18个集中连片的贫困地区”，为后续扶贫指明了方向；1984年国务院颁布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，该通知确定了我国扶贫工作的基本原则，并提出了针对贫困地区的优惠政策，成为我国今后很长一段时间的指导性文件。截止1985年，我国农民人均年收入增长到397元，年增长率高达16.5%；绝对贫困人口减少到1.25亿人，贫困发生率下降到14.8%，社会普遍性的绝对贫困状况基本解决[5]。这表明我国以制度变革为依托，明确、有效扶贫政策方针开始发挥了重要作用。

(三)1986—1993年的扶贫政策

该阶段政策文本主要包括了党的十三大、十四大2个党代会报告；七五计划(1986—1990)、八五计划(1991—1995)2个五年规划文本；1986—1993年7个国务院政府工作报告。这一时期我国进一步深化改革开放，实施效率优先的发展战略，救济式扶贫已经很难发挥作用，我国开始制定了以经济发展带动的区域开发式扶贫政策。这一时期“经济”、“发展”、“改革”等词继续保持5%以上的增长率，“乡镇企业”、“贫困地区”等词保持在2%以上的增长率，表明我国已经开始在经济发展的大背景下大规模的区域开发式扶贫工作。

这一时期政策运作逻辑与特征主要表现为：第一，以确定开发式扶贫方针为重点。党的十四大指出，“要加强对老、少、边、穷地区的政策扶持力度，鼓励经济发达地区以多种形式推动老、少、边、穷地区的发展。”国民经济与社会发展的第七个五年计划指出：“积极扶持老革命根据地、边疆地区和其他贫困地区改变落后面貌。”这表明我国在这一时期已经开始了以重点区域为对象的区域开发式扶贫。第二，以专门的扶贫机构设置为支撑。1986年国务院成立了“贫困地区经济开发领导小组”与“国务院扶贫办公室”，这标志着我国由“道义性救济式扶贫”开始转向“制度性开发式扶贫”。第三，以针对贫困地区的专项政策制定为关键。国家专门制定了针对贫困地区的资金投入与财税补助政策，包括国家财政转移支付政策、财税优惠政策、扶贫贴息政策，等等。第四，确定了贫困县的扶持标准。1986年中央政府第一次确定了国定贫困县标准，年均纯收入低于150元的县以及年均纯收入低于200元的少数民族自治县为贫困县，对民族革命做过重大贡献、在海内外有较大影响的区县，予以重点照顾，放宽到年均纯收入300元。第五，以扶贫工作瞄准特定地区与人群为核心。这一时期国家扶贫政策主要关注18个集中连片的贫困地区，尤其是“老、少、边、穷”地区的开发式扶贫。综上而言，我国在这一时期的扶贫工作逐渐进入正轨，各项扶贫政策陆续制定并开始落实，在改革开放经济快速发展初期我国扶贫工作开始迈上了新台阶。

(四)1994—2000年的扶贫政策

该阶段政策文本主要包括了党的十五大1个党代会报告；九五计划(1996—2000)1个五年规划文本；1994—2000年6个国务院政府工作报告。在我国经济继续快速发展的背景下，农村改革进一步深入，针对贫困长期性与复杂性，我国开始了针对贫困地区的以开发式为背景的攻坚性扶贫。在这一阶段政策文本中关于“经济”、“发展”、“建设”、“改革”等词仍然保持在5%以上的出现频率，另外关于“扶贫攻坚计划”、“贫困地区”、“脱贫”等这一时期政策文本中的特征词出现频率较高，反映了这一阶段我国扶贫运作的基本逻辑与特征。

这时期我国扶贫政策主要运作逻辑与特征有：第一，农村反贫行动政策体系进一步完善。这一时期我国在1994年公布实施了《八七扶贫攻坚计划》和1996年公布实施《关于尽快解决农村贫困人口的温饱问题》，这两个扶贫纲领性文件的实施，标志着我国农村扶贫行动的政策体系进一步明晰和完善。第二，攻坚扶贫政策对象进一步拓展，尤其是加强了对中西部地区的攻坚扶贫。《国民经济与社会发展第九个五年计划》指出：“国家要采取有力措施，支持中西部不发达地区的开发，支持民族地区、贫困地区脱贫致富和经济发展。”第三，攻坚扶贫政策进一步调整。首先，重新调整了贫困县政策标准，将人均收入低于400元的县纳入贫困县扶持范围。其次，强化了扶贫资金管理政策。1997年国家出台了《国家扶贫资金管理办法》，明确地规定了国家扶贫资金的地区投向与项目投向，并规定贫困县中的乡、村、户作为受益对象。再次，明确了攻坚扶贫的责任制。《八七攻坚计划》强调实施扶贫攻坚的省级负责制，扶贫开发实行分级负责、以省为主的首长扶贫工作责任制。最后，推动多元力量参与扶贫工作。这一时期国际多边与双边机构以及非政府组织加入了我国的扶贫攻坚工作。1995—2000期间，国际组织在中国扶贫领域投入额度超过55亿元人民币，对我国攻坚扶贫起到了很好的补充作用[6]。

(五)2001—2010年的扶贫政策

该阶段政策文本包括了党的十六大、十七大2个党代会报告；十五计划(2001—2005)、十一五规划(2006—2010)2个五年规划文本；2001—2010年9个国务院政府工作报告。进入21世纪，在经济快速增长的情况下我国开发式扶贫攻坚基本上解决了农村的温饱问题。但是我国的贫困问题不再仅仅是简单的收入性贫困，而是在全面建成小康社会背景下的城乡差距、收入差距、工农差距以及农村内部分化问题。这一时期最为显著的政策背景就是全面建设小康社会，因此这一时期政策话语中“小康社会”一词出现频率较高，在党的十七大报告中小康社会一词重复出现了27次，同时“全面”、“贫困人口”、“贫困地区”、“公平”等词也保持在2.3%以上的出现频率。这表明了我国这一时期扶贫政策在全面建设小康社会背景下，不仅仅注重经济发展的开发式扶贫，而且更加注重多方面公平考量的综合式扶贫的政策逻辑。

这时期政策运作逻辑与特征有：第一，依照全面建设小康社会要求完善扶贫政策体系。这一时期我国总结了十年扶贫开发工作的成果，颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》，重新调整了建设小康社会背景下的扶贫工作重点。第二，更加注重造血型的参与式扶贫。《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》明确提出了，“要把种养业作为扶贫开发的重点，积极推进农业产业化经营。”这表明中国开始在扶贫方面从以往的“输血式扶贫”向该阶段的“造血式扶贫”方向转变。第三，从单一收入贫困到多维贫困的关注。这一时期，我国扶贫重点不仅仅是收入扶贫，而且是包括教育、卫生、文化、生态、生活水平的多维综合式协调扶贫。《国民经济与社会发展第十个五年计划》强调：“加强贫困地区基础设施建设，加快发展教育、文化、卫生事业。”《国民经济与社会发展第十一个五年规划》提出了从农业生产能力、农村基础实施建设、农村环境保护、农村卫生事业、农村社会保障、农村义务教育、农村文化事业等方面建设“社会主义新农村”。第四，着力实施以村为单位的综合开发以及整村推进的模式。《国民经济与社会发展第十一个五年计划》强调：“加大对集中连片贫困地区扶持力度，因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式。”表明以“村”为基本单位的扶贫模式开始推行，着力将政府的扶贫资源下沉到具体的村庄。综上而言，这一期中国扶贫政策注重公平优先、综合扶贫，整村推进，为全面建成小康社会创造了条件。

(六)2011—2017年的扶贫政策

该阶段政策文本主要包括了党的十八大、十八届三中、五中全会3个党代会报告；十二五规划(2011—2015)、十三五规划(2016—2020)2个五年规划文本；2011—2017年7个国务院政府工作报告。该阶段中国已经经历了30多年的改革开放，扶贫工作取得了巨大的成就，大部分地区贫困问题得以解决，只剩下几千万最难脱贫的人口。同时，中国这一时期提出了2020年全面建成小康社会的目标，这表明我国扶贫工作进入了最后的攻坚阶段。这一阶段政策话语中“精准脱贫”、“精准扶贫”、“扶贫对象”、“脱贫攻坚”、“贫困户”等词出现频率较高，同时，“公平”、“人”等政策话语也保持在1.5%增长率，这表明我国在全面建成小康社会的背景下开启了“以人为本”针对贫困地区贫困户的精准扶贫政策模式。

这一时期政策运作逻辑与特征有：第一，扶贫政策总目标确定。这一阶段我国明确提出了要在2020年保障全部贫困人口脱贫，实现全面建成小康社会的最终目标。《2011—2020中国农村扶贫开发纲要》明确提出：“到2020年，要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗与住房。”“十三五”脱贫攻坚的总体目标是：实现“两不愁三保障”，做到“一高与一接近”，兑现“两个确保”[注]“两不愁”就是稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，“三保障”就是保障义务教育、基本医疗、住房安全，“两个确保”就是确保农村贫困人口全部脱贫，确保贫困县全部脱贫摘帽。。第二，以“精准性”创新扶贫开发方式。这一时期我国扶贫工作强调根据致贫原因和脱贫需求，对贫困人口实行分类精准扶持。党的十八届五中全会强调：“提高扶贫的实效需要实施因人因地的精准扶贫与精准脱贫政策。”2014年政府工作报告指出：“要在整合与优化分配扶贫资源的基础上实行扶贫到村到户的精准扶贫政策。”2015年政府工作报告指出：“要持续、深入推动集中连片特困地区的精准扶贫、精准脱贫。”第三，健全了精准扶贫工作机制。这一时期我国针对贫困户的精准扶贫建立了一系列工作机制。《国民经济与社会发展第十三个五年规划》指出：“建立贫困户建档立卡机制、脱贫认定机制、扶贫工作绩效社会监督机制、扶贫成效第三方评估机制。”综上而言，这一时期我国在“以人为本”价值指引下，在全面建成小康社会的背景下，实行了扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的扶贫政策，从而确保全面建成小康社会目标的实现。

三、扶贫政策反思：价值理性与技术理性亟待提升

通过对不同时期的扶贫政策文本分析，发现我国扶贫政策在价值理性与技术理性方面存在“双重不足”的问题。在价值理性层面我国扶贫政策呈现“民主性”与“法治性”不足，具体表现为：扶贫政策制定主体呈现“强精英拍板，弱公众参与”，扶贫政策文本成果呈现“多理念与机制因素，少法治与制度因素”；在技术理性方面呈现出“科学性”不足，具体表现为：扶贫政策内容呈现“强经济性扶贫，弱治理性扶贫”、“强碎片化管理，弱整体性协调”。

(一)扶贫政策制定主体呈现“强精英拍板，弱公众参与”的特征

我国扶贫在政策经历了“救济扶贫-改革扶贫-开发扶贫-攻坚扶贫-综合扶贫-精准扶贫”六方面的内容转变。从每个阶段的政策文本内容分析来看，我国扶贫政策制定呈现“民主性”不足的特征。我国扶贫政策制定长期遵循一种“政府主导，精英决策”的模式，这种模式对公众等社会主体的利益诉求与需求把脉不足，反映了扶贫政策制定的民主性不足。新公共服务理论认为：“政府在政策制定中面临的复杂社会环境与社会价值冲突的挑战，决定了政府不能够单独地进行决策，需要将公民参与纳入到行政决策中来，从而提升公共决策的民主性[7]。”而在我国扶贫政策制定过程中，政府始终处于绝对主导地位，扶贫政策制定更多地被认为是政府与国家的事情，而公众仅仅是扶贫政策的接受者，这就使得我国形成了自上而下的行政主导的扶贫政策制定模式。一旦公众仅仅成为扶贫政策的知情者与接收者，而非参与者，那么扶贫政策就不可能真正解决“谁是贫困者”、“贫困者的贫困表现是什么”、“贫困者在哪”、“贫困者的贫困原因是什么”、“贫困者通过扶贫得到了什么”、“贫困者通过扶贫有什么变化”等问题。扶贫政策的制定如若缺乏公众等社会主体的参与，扶贫工作中不可避免地产生寻租行为与短视化行为，从而影响全面建成小康社会目标的实现。

(二)扶贫政策文本成果呈现“多理念与机制因素，少法治与制度因素”的特征

我国扶贫政策更多呈现出明显的宏观理念化与多变的机制化特征，法治化与制度化的政策成果并不多见。如在扶贫政策文本中提到的“攻坚扶贫”、“开发扶贫”、“精准扶贫”更多是从宏观的理念与微观的机制方面进行阐释，较少地从中观制度建设与法治化保障的角度来推动我国扶贫工作。我国扶贫政策是引导各级地方政府扶贫政策与行为的重要指南，而当前各级地方政府“运动式扶贫”表明我国扶贫政策还没有推动建立长效化的扶贫制度。我国当前的精准扶贫政策如若仅仅依赖一系列理念与机制推动，而不去构建和完善长效化的制度保障，很难确保扶贫工作与扶贫成果持续有效发挥作用。同时，我国扶贫政策还缺少对扶贫工作法治化保障的内容成果。当前基层扶贫工作存在诸多政策执行层面的问题，尤其是基层出现的“关系扶贫”、“人情扶贫”等不公平与腐败现象使得扶贫政策执行效果大打折扣，究其原因还是扶贫政策内容缺乏对扶贫工作规范化的法治保障。从长远的视角来看，理念与机制因素更多具有非稳定性与变化性，缺乏法治与制度化保障的扶贫工作很容易陷入不可持续的困境，这就使得中央的政策很难在基层得以有效贯彻执行。

(三)扶贫政策内容呈现“强经济性扶贫，弱治理性扶贫”的特征

当前我国扶贫政策内容更多是从经济性的角度来推动扶贫，而很少将扶贫与基层治理结合起来。在我国已有的扶贫政策文本中扶贫工作更多地强调从经济层面开展，无论是区域开发式扶贫还是精准扶贫都强调以农业或者产业经济的发展来带动贫困地区民众脱贫。而我国基层的扶贫工作不仅仅是一个经济性问题，还是一个十分复杂的治理性问题。我国当前扶贫工作既要考虑扶贫对基层治理的影响，也要考察基层治理对精准扶贫的制约[8]。当前我国扶贫表现并不好，尤其是在基层存在大量的“政策寻租”行为，这表明仅仅从经济的角度来推动扶贫工作是很难实现全面建成小康社会目标，需要将我国的扶贫工作与基层治理相结合起来。从基层治理来看待我国的贫困问题，我们会发现一旦政府减少了投入，贫困又会重新出现。扶贫只是一种缓解作用，不是在根本解决问题。尤其是农村的基层干部扶贫腐败、基层黑化势力在严重削弱我国当前扶贫工作。这表明我国基层治理问题对扶贫具有十分重要的制约影响。因此，我国扶贫政策如果不将扶贫工作与基层治理制度建设相结合，很难保障扶贫工作的可持续推动。

(四)扶贫政策内容呈现“强碎片化管理，弱整体性协调”的特征

从政策文本分析来看，我国扶贫政策内容呈现明显的“碎片化”特征，主要体现为扶贫政策制定与执行的“条条块块主义”，这种各自为政的扶贫格局缺乏整体推进的协调合力效应，影响了扶贫工作的公平性与效率性。如我国扶贫政策明确规定“资金跟着项目走”，而项目又归属于不同地方的不同部门负责，从而形成了扶贫工作条块分割管理体制。具体表现为：一是支持与规范各资金、投入、分配、使用和管理政策存在相互冲突；二是扶贫政策缺乏对条条块块之间在扶贫工作中的分工与配合机制建设内容。这就使得我国扶贫政策内容呈现“强碎片化管理，弱整体性协调”特征，致使在实际扶贫过程中各个部门之间的扶贫工作通常是各自为阵，缺少必要的沟通与合作，扶贫的效率性与公平性大打折扣。

四、 未来展望：民主化、法治化与科学化

在当今民主法治时代，推动公共政策的民主化、法治化、科学化既是大势所趋，也是建设法治中国、法治政府、法治社会的时代要求[9]。近年来我国扶贫工作虽然取得了较大的进展，但仍面临全面建成小康社会的艰巨而又迫切的重任，未来我国扶贫政策要进一步实现民主化、法治化与科学化目标，以更好地指导我国当前的精准扶贫工作，从而推动全面建成小康社会目标的实现。

(一)推动扶贫政策的民主化

当前我国扶贫政策的民主性不足，这就要求在今后的扶贫政策制定、执行过程中推进扶贫政策民主化进程。扶贫政策制定与执行的民主化强调公众等社会主体的参与性，公众的参与是扶贫政策制定与执行的关键环节与着力点，能够有效提升扶贫工作的“精准性”，实现供给与需求有效对接，从而提升扶贫工作的公平性与效率性。公民参与公共政策是有效表达其诉求的重要途径之一，也是保证政策科学化、民主化、法治化核心抓手，是公共政策的重要基石[10]。扶贫政策民主化要求打破传统“行政主导、精英决策”的扶贫政策制定、执行模式，推动公民与社会组织参与扶贫政策制定与执行，尤其是要在政策制定与执行中倾听贫困群众的声音，推动贫困群众参与到政策制定与执行中来，充分赋予贫困群众政策制定的参与权、知情权、监督权，从而使公众参与扶贫政策制定、执行、评估过程，在参与过程中理解精准扶贫的价值与意义，同时获得扶贫的参与感、获得感与归属感，进而认同扶贫政策，支持扶贫政策。

(二)推动扶贫政策的法治化

党的十八届四中全会明确指出：“必须更好发挥法治的引领和规范作用，尤其要依法加强扶贫等民生保障的法律法规建设。”这表明推进我国当前扶贫政策法治化具有十分重要的意义，将扶贫开发纳入法治化轨道，是全面依法治国的内在要求，是保障扶贫工作持续健康发展的重要举措[11]。当前我国扶贫政策多以宏观性的理念与政策居多，缺少具有稳定制度性的法治化保障。我国扶贫政策法治化需要以政策的形式推动扶贫工作的相关法律法规的完善，从而保障我国扶贫工作有法可依。具体而言，在扶贫政策制定与实施过程中要进一步明确扶贫机构的权责、扶贫产业开发、扶贫资金分配与监督、扶贫考核等关键问题，通过政策引导推动梯度立法，从而把扶贫纳入到法治化的轨道上来。因此，扶贫政策的法治化能够为扶贫工作的法治化提供明确的“规范化”导向，在扶贫工作中以法治机制与体制构建与完善为重点推动实现扶贫工作“法治思维引导、法治过程贯穿、法治绩效评估”的法治保障目标，从而有效保障精准扶贫工作的质量。

(三)推动扶贫政策的科学化

在全面建成小康社会中，我国的脱贫攻坚工作作为融合政治、经济、社会发展理想的政策目标，承载着广泛而深厚的价值诉求。价值理性固然重要，但是技术理性也不能忽视，二者不能偏废其一，需要均衡。正如德国社会学家马克思·韦伯(Max Weber)所言：“价值理性与工具理性失衡往往会产生诸多现代性问题[12]。”我国扶贫政策中的每一项具体内容都涉及较为复杂的技术性问题，这表明我国扶贫工作不仅仅要有明确的价值理念指引，更要有科学可行的技术化逻辑来有效推动扶贫实践。当前，我国扶贫工作的核心价值导向定位于“精准化”，这就要求扶贫政策的制定要更加科学合理，尤其是在互联网推动形成的数字时代与智能时代的大背景下，需要运用大数据来推动扶贫工作的科学性与精准性，包括实行大数据精准化贫困识别、大数据精准化的贫困分析、大数据精准化的贫困动态监控、大数据精准化的扶贫信息共享等项目，从而提升新时期扶贫工作的整体效率与质量，进而有效推动我国扶贫工作的规范化与科学化。

五、结语

通过对中国60多年扶贫政策进行系统梳理，明确了我国扶贫政策的变迁逻辑、重点领域与阶段特征。我国扶贫政策经历了不同时间节点与内容的转变，每一时间节点与阶段的扶贫政策彰显了我国在不同的时代背景下不同的扶贫价值导向、政策理念、政策措施的演变特征逻辑。但是我国扶贫政策还存在价值理性与技术理性的不足。未来我国扶贫政策需要注重以下几方面：首先，需要在扶贫工作顶层政策设计方面更加注重多元主体的有效参与，充分体现扶贫工作的“共建共治共享”的价值理念；其次，要加强对扶贫政策从理念向制度转化的力度，从而以制度长效推动和保障扶贫工作；最后，要注重扶贫政策制定的整体性与系统性，破除“条块分割”、“各自为政”政策执行困局。只有不断推动我国扶贫政策的民主化、法治化与科学化，才能有效保障全面建成小康社会目标的实现。