价值与行动：资源下乡背景下农村干群内部的三重实践逻辑探析——基于河南X县低保政策实践的田野调查

邱婷

(上海大学 社会学院，上海 200444)

一、问题的提出

惠农政策的实施表明，国家不再是向农村汲取资源，而是进行大量的资源输入，它使得各种资源不断涌入农村。有学者将国家向农村输入的资源大体上区分为两种，即一般性转移支付资金和专项资金；前者是直接发给农民的普惠性资源，如粮食补贴、农村养老金等；后者主要是为农民提供公共服务和扶持农村发展的，是可以转化为农民能够普遍分享的公共品和公共利益[1]。2007年，农村最低生活保障制度在全国范围内建立，农村低保随即成为资源下乡中的重要构成部分。农村低保政策实施以来，学者在不同视角下对低保实践展开了讨论。一是制度视角下的低保政策研究。刘养卉[2]全方位讨论低保制度实施过程中存在的问题，如经费缺乏、水平低、覆盖面窄、界定标准困难、缺乏法律保障及下级执行不力等，并提出从提高标准、加强甄选、完善体系、强化法治等方面进行应对；张昊[3]指出低保评选标准的操作性问题，由于农户家庭收入难以精准衡量，按国家收入水平线进行计算难以操作化，因而，实际上低保户的进入大多采用民主评议的方式进行，但是，这种民主评议过程往往裹挟着村庄治理、伦理道德、村组意志等多方面的复杂因素，极有可能导致“应保未保”的情形发生；邓大松等[4]着重提出了一套新的低保群体识别的指标体系，以弥补按收入进行识别的方法的不足。二是治理视角下的低保实践分析。耿羽[5]从遴选标准、基层治理资源以及小私逻辑三个维度分析了当前农村低保实践中的错位分配现象，指出低保遴选标准的模糊给低保分配错位制造了空间，基层治理资源的匮乏使得低保资源成为村干部治理的手段，而充斥在村干部以及农民之中的小私逻辑所表明的“公”的规范的缺失是低保分配错位的深层原因；提出低保资源下乡，需要的是基层组织作为中介来承接，而不是直接对接农民。邢成举[6]则指出低保异化以及低保指标分配错位受到治理过程中村庄的精英俘获、村民与村干部的自保逻辑以及村庄的民主悖论等多重因素影响；王辉[7]揭示了低保政策执行中村干部与低保户的“合谋”行为，即村干部暗示村民上缴部分低保金来获得低保资格，村民则在理性衡量中最终与村干部达成一致，但随着低保公示制度的完善，这种“合谋”行为亦得到消解。三是文化视角下的低保治理研究。李迎生等[8]探讨了乡土社会的福利治理实践，指出以人情、关系为本的乡土理念牵制了低保目标定位的客观公正，乡土社会的福利治理理念，其本质是“情与理”的融合。此外，魏程琳[9]揭示了低保在地方社会的权力与社会关系网络运作中异化的过程。低保资源下乡，表明国家投入到农村的资源体量增大，其分配的过程，实际上是政策、治理以及文化多方实践的过程，它给农民生活带来了显著变化，也给村庄带来了利益格局的变动，正是这种利益格局的变动影响了干群关系的和谐[10]。

已有研究对笔者颇有启发，构成了笔者继续探讨农村低保问题的起点。事实上，在低保的诸多研究中，关注低保资源进村后不同互动主体的研究相对较少。但在实践中，低保资源分配过程中往往存在着干群之间的密切互动，这甚至勾连且激发着多个体系间的互动，如：组织与制度，表现为低保资源在科层组织内部的信息控制与权力分配；制度与文化，表现为低保指标分配与乡土因素渗透；文化与治理，表现为不同价值基础上主体的行动选择等，充分体现了低保政策实践的复杂性及在这个过程中干群互动的重要性。

二、由河南X县低保实践经验分析农村干群内部的三重实践逻辑

笔者于2017年8月在河南省X县H镇S村进行了为期20余天的驻村调查。S村位于X县H镇西部，下辖9个村民小组，共有4000多人，村内支柱产业是种植业，集体经济薄弱，是该镇的贫困村之一。低保资源进入村庄后，引起了人们的普遍关注，甚至是不满。在低保评选上，农民往往将资源分配不公的矛头和不满的情绪指向村干部。这不禁引发笔者思考，所谓村干部“不公”的事实如何，是如何发生的？农民的不公平感是怎么触发的，有何表现？怎样理解村干部及农民各自的立场与行为选择，以下结合河南新县低保实践的调查经验进行分析。

(一)表象与内核：谋私化现象下的秩序生成逻辑

大量资源下乡，相对于过去农民向国家输出资源，对于农民来说，这种转移支付的资金实际上构成了一种资源“福利”。尽管这类资源的分配有着明晰的标准和条件，但是，在相当一段时间内，由于分配监管程序的宽松，在资源实际分配过程中，存在着部分干部将资源优先给予某些人的情形，且这些人一般与干部有私人关系。村庄中广泛存在着“关系保”“人情保”的话语，而这些话语本身又显得极其模糊；它存在于农民群体的话语中，又极少被个别农民挑明。不可否认，某些村干部在资源分配过程中“假公济私”，通过照顾“关系”和“人情”而造成的“不公”的事实，同时，这一表象化的事实也从侧面反映了低保制度在基层执行过程中本身存在的问题内核。换句话说，表现为“不公”的基于私人“关系”的低保运作逻辑，必然有着深层次的生长土壤，表现为权力空间及公共制度执行的问题。

S村是河南省X县H镇的一个村庄。2016年，河南省进行了一次全省范围的低保整顿，但X县仅传达了文件，并没有真正进行整改；直到2017年4月，X县才开始对农村低保进行全面整改。2017年4月之前，X县低保指标根据人口比例逐级分解，但在从县到村的分解过程中，县、乡两级往往截留指标，并将其给予关系户或用于维稳等方面；到村一级，低保指标的分配则主要是由村干部，尤其是村书记决定。一般情况下，每个村干部都有各自所包的自然村，村干部将指标进一步分解给各个自然村，由自然村村干部决定人选；在此过程中，村内不召开民主评议会，也不进行公示。实际上，上至县乡，干部把控了低保的分配指标，下至村庄，村干部掌握着低保指标的最终分配。2017年4月，X县低保整顿之后，S村全村原有的154户低保户，减少到76户，整改剔除了一半，其中也存在大量 所谓“人情保”、“关系保”等不合制度规定的情形。据乡镇负责人史书记讲，尽管省、县、乡都设置了低保指标，但只有同级主要领导才知道指标数量；并且，在当地，上级未向下级机关或全社会公开全部的低保指标数量，只根据统计信息向下级机关所辖地区派发指标。在这种权力空间与低保制度的执行程序中，一些干部便利用这种层级间的信息不对称，基于“关系”和“人情”，将低保指标给予明显不符合低保评选标准的人，这在新县低保整改之前，十分普遍，正是如此，这类现象便被贴上了“人情保”和“关系保”的话语标签。这类话语的产生并不一定与农民有直接关系，最初仅表现为一种客观性事实陈述；但在资源累积效应与话语传播的影响下，此类现象俨然成了人们表达感受与发泄情绪的媒介之一。

如果从持有社会资源和社会交换论学者的观点来看低保中的这些话语现象，那么“人情保”、“关系保”等现象的频频发生，不仅源于官僚系统内的信息不对称和干部特权提供的机会空间，更源于干部与其亲朋之间的利益交换平衡的需要。在这一解释立场下，传统社会中的人情观念，被操作化为具像化的实践内容，被卷入进资源的分配秩序中；“人情”就被看做成为了一种实在、长效的利益交换，即便难以为人明说甚至是察觉，以交往为目的的“人情”关系双方也始终遵照着交换规则，从而相互输送和接受利益。固然，在资源分配与利益交换的过程中，卷入了人情运作的因素，或者换句话说，人情中存在着利益交换，这是许多学者认同的。但是，把人情只当作人们在交往中的资源互惠，这在一些学者看来，是有失偏颇的[15]；在情理合一中国社会，人情的运作，虽然放弃了规则、理性和制度，但却得到了不可估量的社会资源、非制度性的社会支持和庇护及以势压人的日常权威[15]；低保资源在转化为治理手段的同时，又生产出了新的治理资源。在现今中部地区农村村干部治理资源普遍匮乏的背景下，这种理论立场，对于低保评选过程中一些村干部的行为逻辑以及形成的分配秩序现实则提供了一种更为贴切的解释。但是，无论动机或结果如何，低保评定过程激发了组织和制度、制度和文化的互动，组织中的权力关系网络运作与制度变通，熟人社会中人情与关系参与影响低保实施，造成资源私人关系化的流向事实，由此造成了不公平感的产生。

(二)平均与特殊：个体诉求之上的整体公平问题

村干部通过人情的运作可以实现利益的交换，甚至可以获得大量资源、支持和权威；与此同时，村干部也倾向于将某些资源转化为形塑私人之间人情、面子的媒介，进而利用这种人情、面子来展开行动[16]。这样一来，便在村庄的治理者与治理对象之间形成一个人情亏欠，而这正是一些地区村干部摆平特定人员，比如大社员、钉子户的重要工作方法，是村干部必须掌握的做群众工作的非正式规则[16]，这是村干部从村庄全局及整体出发、基于人的特殊性而采取的一种特殊主义的行为方式。事实上，在村庄熟人社会之中，除了特殊主义的行为方式外，普遍存在着一种平均主义的观念，二者是农村社会中两种共存的价值取向。于农民而言，每个农民都既追求平均主义，又希冀获得特殊主义的照顾。于村干部而言，既要实现普遍的客观的平均主义，又须采用特殊主义的的方式开展治理工作。

X县低保整改之后，该县范围内，低保保障人数大幅压缩，减少了30%左右。笔者调研的H镇，低保人由整改前的2121人，减少到1364人，压缩了36%。在这之中，包括66户扶贫兜底户，共174人，且除兜底户全家吃低保外，其余绝大多数是一户一人吃低保，少数是一户多人吃低保。低保入选者严格符合新的政策标准，实现了应保尽保的目标。经过低保整改，X县基本剔除了过去大量存在的“关系保”“人情保”，解决了诸如残疾证人证不符的历史遗留问题；与此同时，新的低保政策实行动态管理，村干部存在一定的调整空间，可以针对村庄的特殊情况，灵活处理，以保证整体公平。比如，家庭中不存在不纳入低保的几类情形，又不在低保对象行列，但慢性病的影响巨大，不属于大病救助范围，而生活极为困难的群众，村干部可考虑将其纳入低保。同以往自上而下分配指标的方式不同，现在的低保评选是根据政策，通过自下而上的方式评选的；此外，动态管理模式与弹性空间的存在，给了村干部一定的治理空间；这一治理空间的存在，既是对低保制度的补充，也是对基层治理的辅助，但是，这在客观上又促成了农民与村干部新的紧张关系形成，体现在村干部的治理行动与农民新的诉求之间不可避免的摩擦，而新的问题也随即产生。

在资源分配过程中，农民认为干部“不公”“有私心”，的确不能否认部分村干部“以公济私”的行为事实；但是，在当前村庄资源分配监管、政策执行越来越严格、干部，尤其是基层干部权力空间逐渐收缩的情况下，干部想要违规操作已经越来越难；在大多数情况下，村庄资源的分配是相对公平的。尽管如此，农民仍然生发出了强烈的不公平感。据笔者在X县调研中的经验来看，这主要有两类原因：一种是部分农民自身没有获得资源；另一种且更多是源于农民抽象的平均主义，即农民普遍认为“你有我也要有”，否则就是不公平的。由此来看，虽然平均主义强调了一种普遍主义和客观主义的心态，但农民所谓的平均主义，实际上是一种抽象的、绝对的平均主义观念，这从根本上反映了农民心态及其行为明显的个人主义特征[17]。在村庄社会中，基层干部的治理工作是系统性的，众多治理事务、治理主体之间具有相互连带性，村干部不可能在每一件事情上都做到绝对客观的平均与公平；甚至基于整体治理的需要，村干部还必须运用某些传统方式应对特定的工作。从这个层面上讲，基层治理中的平均主义或是公平观念实质上是整体的、动态的和长期性的，而不是针对每一个具体问题的。换句话说，基层干部在治理中为实现整体性的平均主义，从某种程度上正需要一定的特殊主义来调试，正是这种从整体的相对公平出发而采取的特殊主义行为与从个体出发的农民所秉持的平均主义观念及其理解并要求的特殊主义照顾形成了截然不同的差异，这种差异甚至难以弥合。这也就是说，即便是在严格的资源分配环境中，农民的不公平感一触即发且对于干部的低度信任与不满依然强烈的根源所在。这一差异的产生反映了下乡资源在村庄内部分配过程中引发的治理问题，这一问题的产生是与村庄的社会基础，尤其农民群体秉持的观念相互交织的，治理和文化的互动中产生的问题，既是村庄治理的能力问题，更与农村文化样态的深层基础有关。

从资源分配问题引发的农民对于村干部“不公”的感知切入，由此来理解农民与村干部的关系，考察在资源分配过程中村干部的行动逻辑，进而思考农民平均主义的伦理预期和特殊主义的行为逻辑实现平衡的可能性。在笔者看来，这种可能性的实现需要两种共识的达成。一种是要认识到特殊主义不等于策略主义。作为熟人社会的一员，村干部也不能完全摆脱特殊主义，否则会被认为不近人情，将难以开展工作；同时，村干部特殊主义的行为实践绝对不能是为自己谋私利的。换句话说，特殊主义的实践不是基于村干部的个人利益，也不是基于与村干部关系的好坏，而是应从村庄治理的整体角度出发的，它对个体利益的特殊考量和尊重，是为了实现更切实的平均主义。另一种是要意识到治理过程中特殊主义的行为实践不是村干部的个人行为，而是建立在村民共同参与和讨论的基础之上的。也即，要通过村庄动员的过程把特殊主义凝聚和整合起来，从而防止这种绝对的平均主义观念及其产生的不平衡心态撕裂村庄。这种村干部在村庄开展治理工作所进行平均主义与特殊主义结合而实现弥合的实践，从某种程度上讲，与学者提出“土政策”的概念极为契合，这是一种地方或组织根据上级的方针性政策或根据自己的需要，结合本地区和组织的实际状况和利益而制定的一套灵活、可变、可操作的社会资源的再控制与再分配准则[18]。土政策中所体现的特殊主义和普遍主义不是在它的切合性和社会排斥上，而是它们在揉合之后所表现的不同作用上，表现为从参照上级政策的普遍主义到基于本位主义考虑的特殊主义再到表面公正的普遍主义的一个完整过程[18]。

(三)道德与理性：“面子”话语中的个体行为解释

在低保评选过程中，笔者发现，“面子”与经济收益预期的比率，决定了农民是否积极争夺下乡的资源。当资源单薄、体量少，即农民能够从中获得的经济利益极少时，农民普遍觉得“为了少量的经济利益而发生争斗将会损害自己的‘面子’”。在这种具体情境下，“面子”的内涵是视金钱如粪土的心态和行为隐隐约约给人们带来的自豪感和优越感，它暗示着争夺少量经济利益将会降低此人在村庄社会中的道德评价。然而，当资源足够丰富、体量足够大，也就是说农民能够从中获得的经济利益很多时，农民就会积极争夺资源福利。一是大额经济利益确实对村民产生了巨大的乃至不可抗拒的诱惑，至少，这些福利能在一定程度上减轻家庭经济负担、改善经济条件；二是在农民看来，如果资源福利能够争夺到手，即说明这家人“有本事(有后台)”、有“面子”，值得炫耀，这里的“面子”的内涵则变成了有过硬的人际关系且有赚大钱的能力。

2007年建立低保制度之初，低保的申报和评选并不激烈，村干部表示，过去低保指标分配没有难度；但近年来随着低保指标逐年增加、补助金额不断增长，农民凭借低保身份享受的医疗优惠增多，收益预期的改变，使得低保俨然成为农民竞相争夺的资源。部分吃不上低保的人要么在村庄中被边缘化后难以发声，要么指责村干部的不公平，形成村民与干部间紧张的关系；部分吃上低保的人向其他人炫耀吃了低保，以致在村庄形成一种“只有有关系的人才能吃低保”的氛围，造成村庄中人与人间情感的疏离。

当然，要想确定“面子”与收益预期之间的比率是困难的，甚至是不可能的；但农民是否看重进入村庄的资源这一事实，仍能说明，农民对经济收益之多少的理性预期及他们对争利行为所持的道德评价——有没有“面子”与他们是否采取争利行为间是有关联的。如果可能获得的经济收益少，人们倾向于轻视这些利益，且尽量避免争夺这些利益；反之，人们倾向于重视这些利益，且积极地采取争利行动，无论轻视还是重视，避开还是争取的行为，都显示了农民以面子为评判话语的道德评价观念以及对于利益理性计算的心理。可见，在低保实施的末端环节里，农民作为争取低保资源主体，其行动中糅合了经济理性与道德判断的深厚文化价值基础。

(四)小结

由新县低保整改之前的低保实践来看，低保资源确实出现了各级干部“以公化私”的情形，亦有“以公为公”的治理资源转化行为，而正是在这种转化中，关系与权力的运作产生了低保的异化。随着低保指标增多、金额增多、附着福利增多，村民对低保的依赖和需求表达更强，表现为有干部关系的人成为低保福利的长期使用者，无能耐的人逐渐被村庄边缘化，需求而不可得者则将内在情绪转化为现实中的消极态度。低保整改后，低保实施透明化、规范化，消除了各级干部的“转化”空间，但依然保留着村庄中纳入低保的一定弹性调整空间。同时，放开指标、进行低保福利减绑、明确低保对象进与不进的范围等一系列整改措施的实施，旨在保障低保评选工作的规范性，提高低保制度的瞄准率，保证低保资源合理有效分配。对于X县而言，农村低保制度从确立到近期全面整改，历经十年。低保资源在当地农村持续投入，保障力度不断加大，整体上保证了农民的最低生活，维持了村庄社会的基本稳定；但在这个过程中，尤其是低保整改前凸显出来的问题，比如，国家资源的投入对接方式、各级组织及人员的低保指标管理、农户对低保相关事件的认识与观念的形成，皆值得深思。

资源下乡，从X县的实践经验来看，低保资源的体量、附带性福利在不断发生变化，由少至多，不断影响着村庄内部的利益格局。就低保资源下沉到村庄进行分配的过程而言，村干部、农民以及资源本身的角色相互交织着发挥作用。在某种程度上，日益增多的“下乡”资源，村庄中分配秩序格局以及农民的心态与诉求，三方要素在持续互动中维持着乡村社会秩序的平衡；一旦这种互动不能良性发展，平衡便会出现问题，农民不断增多的个人诉求、负面情绪及话语指向等问题也就凸显了出来，比如，农民经常指责村干部的“不公”，甚至形成了干群紧张关系。因此，客观上讲，低保实施过程的全面整改，低保资源的重新调整配置，事实上成为了村干部基层治理过程中平衡村庄整体格局的手段。实际上，合理化的资源配置也是分配体系中各个主体良性互动的结果，这在村庄之中，即体现为村干部、农民以及资源自身的相互交织关系及其形塑的乡村社会秩序。当然，在低保整改实施规范化的情况下，村庄中依然充斥着农民表露的“不公”话语、“面子”话语等，这从侧面表明，农村低保政策实施，不仅仅是一个资源分配的互动问题，还是一个基层治理的互动问题，更是一个行动逻辑的生成问题。

三、对资源下乡过程中干群角色及关系的思考

资源分配中的偏私逻辑，制度与人情的互动过程，特殊与平均之中的公平，“面子”话语中的争利行动，反映了资源下乡过程中，组织、制度、文化以及治理多个体系的互动，也从根本上反映了农村干群之间价值与行动逻辑的差异。一方面是作为资源分配者的村干部，这一群体既有行政结构位置带来的合法权威，也有传统熟人社会连带的人情关系，既是农村社会的治理主体，也是其中的构成部分，这种二重性的身份与关系决定了村干部的价值立场，也形塑了其行动的逻辑；另一方面是作为资源汲取者的农民，尽管逐渐增强的现代性的个人主义观念极大地刺激了农民的心态转变，传统的观念与秩序依然深刻地影响着农民的行事逻辑。在以低保实践经验为基础，且以资源为切入点的分析框架中，农民与村干部显然有着两种不同，甚至在某种程度上矛盾的价值与行动逻辑，这种差异和矛盾直接影响着二者之间的关系与互动。正如学者所指出的，资源下乡带来了农村社会利益格局的变动，构建和谐的农村干群关系，不能靠国家单向的资源输入，应该理顺各种利益关系，将农村的基层组织建设和村民自治结合起来，使得村民从心理和行动等层面实现对干部的认同，发挥各种资源下乡的积极效应，进而提高乡村治理成效，形成良好的农村社会秩序[14]。除此之外，笔者认为，还要看到农民与村干部关系中的深层力量，二者皆受到共同的，即源自于情与理、个体与整体、道德与理性良性互动产生的整合力量牵引，实现矛盾的弥合与关系的相对平衡。当然，一旦这种牵引力量由于各要素间互动不利而整合失败，村干部与农民间的矛盾关系，尤其是资源角色加入后，便会凸显出来，或出现一方的行为失当，或产生另一方的信任危机。