犯罪化论题内间谍行为的刑法规制

（江南社会学院，江苏 苏州 215124）

间谍是一种古老的职业，间谍所实施的危害特定国家的国家安全的行为即为间谍行为，绝大多数国家的刑法典均设有专门罪名（比如“间谍罪”“叛国和外患罪”等）对其予以规制。因此，“间谍和间谍罪的准确含义多取决于法律的规定”。[1]2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过并公布了我国在反间谍工作领域的专门性立法即《反间谍法》，其中，以专门条款的形式规定了何为“间谍行为”①关于《反间谍法》对“间谍行为”的规定，可见《反间谍法》第38条，即“本法所称间谍行为，是指下列行为：（一）间谍组织及其代理人实施或者指使、资助他人实施，或者境内外机构、组织、个人与其相勾结实施的危害中华人民共和国国家安全的活动；（二）参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的；（三）间谍组织及其代理人以外的其他境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施，或者境内机构、组织、个人与其相勾结实施的窃取、刺探、收买或者非法提供国家秘密或者情报，或者策动、引诱、收买国家工作人员叛变的活动；（四）为敌人指示攻击目标的；（五）进行其他间谍活动的。”。虽然在此之前，我国《刑法》也明确规定了间谍罪，但其只将间谍罪的客观行为方式限定为“参加间谍组织”“接受间谍组织及其代理人的任务”和“为敌人指示轰击目标”。略经比较，可知“《反间谍法》所规定的间谍行为和《刑法》所规定的间谍罪中的客观行为并不一致”，[2]59《反间谍法》第38条所规定的间谍行为要宽泛得多，在间谍罪与《反间谍法》所规定的间谍行为对应之其他危害国家安全罪罪名并存的前提下，《反间谍法》的此种立法新动向无疑会令传统间谍罪的司法认定徒生困境。甚至可以认为，《反间谍法》对间谍行为的扩大化界定在客观上已然给刑事立法带来了不小的冲击，其在逆向倒逼间谍罪自主探寻与其他危害国家安全犯罪间的契合性的同时，或许将拉开现行《刑法》之“危害国家安全罪”罪名体系重构的序幕。②《反间谍法》第38条对“间谍行为”的泛化规定，给间谍罪司法认定所带来的困境，主要表现在两个方面：一是出于非专业背景的朴素法感情，部分人员会盲目地以为“间谍行为”即应当单纯地由间谍罪进行规制，而根据罪刑法定原则，当其无法在《刑法》第110条所规定的间谍罪中找到对应的客观行为方式时，他会机械且当然地认为《刑法》和《反间谍法》在立法衔接方面出现了问题，从而责难间谍罪的适用；二是尽管《反间谍法》第38条规定的“间谍行为”除间谍罪所规制的典型间谍行为以外，通过目的解释，也能在《刑法》中寻找到相应的罪名对其进行评价，如资助危害国家安全活动罪，等。但不容否认地是，它不仅仍然存在着因行为主体对应困难而使部分“间谍行为”不能被现行《刑法》罪名体系所接纳，而且《反间谍法》这种试图以“间谍行为”之名对《刑法》分则第一章中相关的危害国家安全犯罪进行“行政违法”即“前提法”层面的“口袋式”规定的立法导向，其本身即与《刑法》罪名精细化认定的趋势是相悖的，由此，也给包括间谍罪在内的“危害国家安全罪”这一类罪的认定带来了一定程度上的困扰。

一、二元制立法模式下间谍行为的刑法规制空间

《反间谍法》颁行后，《刑法》第110条规定的间谍罪的客观行为是否应当与《反间谍法》第38条规定的间谍行为保持一致，“如果间谍罪的客观行为与《反间谍法》所规定的间谍行为不一致，是否会致使有些间谍行为游离于刑法之外”？[2]59-60如何回答这个问题，直接关系到本文论说的逻辑起点是否正当。对此，有论者从《反间谍法》的立法沿革和惩罚要求等角度出发，主张该种“不完全一致”的合理性，认为《反间谍法》承继于1993年颁行的《国家安全法》（以下简称“原《国家安全法》”），体现了对国家安全的维护，不会造成刑法对间谍犯罪规制上的遗漏。[2]60但笔者认为，这只是一种经验性推断，对其论证的关键尚须回归到我国“行政违法-刑事犯罪”二元制立法模式的本质。

所谓“二元制立法模式”，是指“根据行为的反社会性程度的不同，将反社会行为划分为违法与犯罪，并分别建立不同性质的制裁体系”的立法模式。[3]在这种立法模式下，情节轻微的失范行为，在性质上被界定为行政违法，适用《治安管理处罚法》；只有当行为具备了严重的社会危害性，才被认定为犯罪，适用刑法典。此即意味着“行政违法”和“刑事犯罪”之间的区别仅在于“社会危害性”这一定量因素的不同。具体至《反间谍法》和《刑法》关于间谍行为的不一致规定是否为二元制立法模式的产物？应当讲，答案是肯定的。核心理由有两点：

一是《反间谍法》为行政类法律，具备“前提法”的性质。《反间谍法》是针对反间谍工作制定的专门性法律，不但适用事项的范围有限，而且基本上也仅由国家安全机关这一特定的国务院组成部门适用。因此，特定的适用范围和适用主体赋予了《反间谍法》显著的行政法属性。根据二元制立法模式，行政法位于刑事法的前端，发挥着一种罪刑定量的“过滤”作用，只有无法为行政法所规制的社会失范行为，才会最终进入到刑事法的调整范畴。所以，《反间谍法》规定的间谍行为与《刑法》规定的间谍罪之客观行为的不一致是可以理解的。

二是根基性的立法理论决定了《反间谍法》不具有规定犯罪与刑罚的法律品格。一方面，“犯罪与刑罚”系法律绝对保留事项，且该种情形下的法律绝对保留原则之“法律”仅限于刑法。虽然“现行各种行政法中大多有‘构成犯罪的，依法追究刑事责任’的规定”，但“至于能否追究行为人的刑事责任，还是要以刑法的规定为基础”[4]。因此，不能将《反间谍法》规定的间谍行为与《刑法》规定的间谍罪等罪名的客观行为相等同。另一方面，《刑法》是经全国人大审议通过的基本法律，而《反间谍法》的立法主体却仅为全国人大常委会，即便根据《宪法》第58条的规定，二者均是行使国家立法权的主体，然而，在法律效力的位阶上，笔者认为，《反间谍法》应低于《刑法》。据此，很难想象《反间谍法》能够做出与《刑法》既定条款相抵触的规定。

综上所述，仅单纯地从立法技术而言，我们所能够达成的共识是行政法属性的《反间谍法》对间谍行为的扩张性规定并无不妥，毕竟间谍行为从“违法”到“犯罪”仍需要《刑法》再次予以严格评价。但现在亟需解决的理论难题是：假设《反间谍法》规定的间谍行为在定量因素上达到了入刑标准，有犯罪化的必要，《反间谍法》中规定的行政处罚措施已不足以对其展开规制，需被《刑法》论之以罪，需要《刑法》发挥其“在所有违法与犯罪防控的‘堤坝’群中”作为“最后一道‘堤坝’”即“后盾法”的最后手段性的保障功能，那么，现行《刑法》分则第一章的罪名体系应如何对这些间谍行为进行适当的罪名安置？[5]

根据罪刑法定原则，《刑法》第110条规定的间谍罪只能包涵评价《反间谍法》第38条第（二）项和第（四）项中的部分间谍行为，除此之外，《反间谍法》第38条规定的其他类型的间谍行为则似更为该当刑法所规定的危害国家安全法益的其他个罪，例如，投敌叛变罪和为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪等。特别需要指出的是《反间谍法》第38条第（一）项所规定的间谍行为范围之广，一旦被认定为犯罪，则几乎足以概括性地为《刑法》分则第一章中的所有罪名所评价。如此，就会存在一种以间谍行为之名构成间谍罪以外的其他危害国家安全犯罪之实的奇特现象。因而，当二元制立法模式下的社会失范行为由行政违法向刑事犯罪转化成为犯罪化的必然路径，《反间谍法》所规定的间谍行为终究将会进入到刑法规制的范畴，如何使其不囿于间谍罪因客观行为方式有限而无法逐一评价所有间谍行为的认定困境，从而立足于现有罪名体系尽可能地对间谍行为进行罪名涵盖就成了探讨间谍罪与其他危害国家安全犯罪之间的契合性的关键。

二、共犯与共犯正犯化：一种解释方式的非完全否定

（一）间谍行为犯罪化及现有罪名体系评价的具体展开

根据《反间谍法》第38条关于间谍行为的规定，可以将间谍行为进一步具化为12类，即：（1）间谍组织及其代理人实施的危害中华人民共和国国家安全的活动；（2）间谍组织及其代理人指使、资助他人实施的危害中华人民共和国国家安全的活动；（3）境内外机构、组织、个人与间谍组织及其代理人相勾结实施的危害中华人民共和国国家安全的活动；（4）参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的；（5）间谍组织及其代理人以外的其他境外机构、组织、个人实施的窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或者情报的活动；（6）间谍组织及其代理人以外的其他境外机构、组织、个人实施的策动、引诱、收买国家工作人员叛变的活动；（7）间谍组织及其代理人以外的其他境外机构、组织、个人指使、资助他人实施的窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或者情报的活动；（8）间谍组织及其代理人以外的其他境外机构、组织、个人指使、资助他人实施的策动、引诱、收买国家工作人员叛变的活动；（9）境内机构、组织、个人与间谍组织及其代理人以外的其他境外机构、组织、个人相勾结实施的窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或者情报的活动；（10）境内机构、组织、个人与间谍组织及其代理人以外的其他境外机构、组织、个人相勾结实施的策动、引诱、收买国家工作人员叛变的活动；（11）为敌人指示攻击目标；（12）进行其他间谍活动的。

由于间谍行为危害国家安全的行为属性，其社会危害性极大，如果《反间谍法》规定的这12类间谍行为具备了危害国家安全罪所要求的情节和结果，那么，《刑法》规定的危害国家安全罪是否足以评价这所有的间谍行为？对此，有论者依据《反间谍法》的前身即原《国家安全法》的规定持否定观点。因为在他看来，这两部法律对于国家安全罪的界定本身就是不一致的：一方面，《刑法》规定的危害国家安全行为比《反间谍法》规定的间谍行为多，例如，《刑法》中规定的背叛国家行为、分裂国家行为、煽动分裂国家行为、武装叛乱、暴乱行为、颠覆国家政权行为、煽动颠覆国家政权行为、叛逃行为和资敌行为等均难以在《反间谍法》中得以体现；另一方面，也存在《反间谍法》规定为间谍行为而《刑法》没有将其直接规定为危害国家安全罪的情况。典型的例子即为“间谍组织及其代理人以外的其他境外机构、组织、个人实施的窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或者情报的活动”及“间谍组织及其代理人以外的其他境外机构、组织、个人实施的策动、引诱、收买国家工作人员叛变的活动”等。[6]然而，《刑法》的现有罪名体系真的不足以评定《反间谍法》所规定的间谍行为？笔者认为，有必要将目光不断地往返于《反间谍法》第38条与《刑法》分则的具体条文之间，做出符合立法目的的合理解释。[7]

首先，若《反间谍法》第38条规定的间谍行为能直接对应《刑法》分则规定的某个危害国家安全犯罪的客观行为方式，那么即应以相关罪名论处。包括：1.实施第（4）项间谍行为，危害国家安全的，构成《刑法》第110条第（一）项规定的间谍罪；2.实施第（9）项间谍行为的，构成《刑法》第111条规定的为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密情报罪；3.实施第（5）项间谍行为的，可按照《刑法》第282条第1款规定的非法获取国家秘密罪论处。

其次，虽然《刑法》规定的危害国家安全罪并非无碍地与《反间谍法》第38条规定的间谍行为相衔接，但经实质解释后不仅对接障碍能够得以消除且不违背罪刑认定的基本原则即亦为可行。例如，1.实施第（11）项间谍行为的，与《刑法》第110条第（二）项规定的“为敌人指示轰击目标”相比，只有“攻击”和“轰击”之别，而就语词的内涵来说，显然“攻击”要宽于“轰击”，“轰击”更多地倾向于武装战争中物质性的火力打击，但“攻击”不仅包括“轰击”应有之义，其还适用于网络等虚拟空间，所以，为敌人指示“轰击”层面的“攻击”目标，依然能够构成《刑法》第110条规定的间谍罪；2.实施第（2）项和第（3）项间谍行为的，对其行为进行定性便显得不太容易。“危害中华人民共和国国家安全”是一个十分笼统的表述，《刑法》分则第一章规定的危害国家安全罪似乎均符合其规定。基于此，与其他论者不同的是，笔者主张，凡是具有境外主体因素的危害国家安全行为，除不能为单独罪名所评价，均可以归为《反间谍法》第38条规定的第（2）项和第（3）项的间谍行为，至少从一般人对危害国家安全的认知来讲，这并不超越其预测可能性。

最后，即便我们为《反间谍法》第38条规定的间谍行为在《刑法》现行罪名体系中的恰当安置尽了十足之努力，但不得不承认的是，尚有三类间谍行为是《刑法》既有罪刑规定所无法评价的。一是行为主体明确但行为方式过于宽泛，没有特定的罪名与之相对。如实施第（1）项间谍行为的，虽然“间谍组织及其代理人”是一定的，但在现行《刑法》规定的危害国家安全罪中并无以其为行为主体的罪名。二是行为方式明确但行为主体有异于现有规定。包括实施第（7）项间谍行为的，纵然《刑法》规定有为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪和非法获取国家秘密罪，但将主体限定为“间谍组织及其代理人以外的其他境外机构、组织、个人”并经由其“指使、资助”者，显然不能该当相关犯罪。与此相似的还有实施第（6）项间谍行为的、实施第（8）项间谍行为的和实施第（10）项间谍行为的，等等。三是兜底性条款，即第（12）项间谍行为更是无限放大了《刑法》和《反间谍法》在衔接上的“鸿沟”，因为“其他间谍活动”极有可能是超越现行《刑法》条文规定的客观行为方式的范围的。

（二）另辟解释路径：共犯与共犯正犯化

关于不能为《刑法》既定罪刑体系所明确评价的部分间谍行为，难道只能放任其游离于刑法之外？当然不是。对于因《刑法》未明确规定主体类型或行为方式过于宽泛而无法归为特定罪名的间谍行为，仍可依赖共犯理论对其罪刑评价予以尝试。

根据“行为共同说”，共同犯罪是一种违法形态，只要数人共同实施了刑法上的违法行为即构成共同犯罪，适用“部分实行，全体责任”的归责原则。[8]针对间谍组织及其代理人以外的其他境外机构、组织、个人实施的第（5）项和第（8）项间谍行为的，可分别将其“指使、资助”等行为视作为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪和投敌叛变罪的教唆和帮助，从而与实行犯即正犯构成共同犯罪，以为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪和投敌叛变罪论处。同理，对于间谍组织及其代理人实施的第（1）项间谍行为亦不难评价。一方面，间谍组织及其代理人的危害国家安全的犯意多是通过第三者而间接达成的，在这种情况下即可将“间谍组织及其代理人”视为正犯即“第三者”的共犯定罪；另一方面，即便间谍组织及其代理人实施的危害国家安全的活动由其直接实施，也可直接依据其所实施的具体行为对应的非身份犯罪名认定。从严格意义上说，间谍组织及其代理人可能构成包括间谍罪在内的所有的危害国家安全罪。①《刑法》分则第一章规定的危害国家安全罪不存在单位犯罪的情形，“间谍组织”及“其他境外机构、组织”涉嫌触犯相关罪名时，应当参照自然人犯罪论处，追究其直接责任人员的刑事责任。

至此，论述的逻辑便重新回到先前的问题上即“以间谍罪之外的危害国家安全罪来评价‘间谍行为’是否妥当”？笔者认为这种方法是可行的。从《刑法》的修改历程来看，部分危害国家安全罪与间谍罪之间本身即存在着一种共犯正犯化的剥离关系，其中，以为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪表现得最为明显。1979年《刑法》将间谍罪和资敌罪一并规定在第97条，除“供给敌人武器军火或者其他军用物资”属于资敌罪的客观行为外，“为敌人窃取、刺探、提供情报”和“参加特务、间谍组织或者接受敌人派遣任务”的均构成间谍罪。[9]但1997年修订《刑法》时，根据1988年全国人大常委会通过的《关于惩治泄露国家秘密犯罪的补充规定》，为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报的行为被《刑法》第101条单独规定成为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪。[10]这种将表象上属于间谍组织及其代理人犯罪行为的帮助犯扩张解释为实行犯即“不再依靠共同犯罪理论对其实现评价和制裁，而是将其直接视为‘正犯’”，“通过刑法分则中的基本犯罪构成对其进行评价和制裁”的立法模式就是所谓的“共犯正犯化”。[11]

应当说，根据共同犯罪和共犯正犯化的理论，很好地清除了《反间谍法》第38条规定的部分间谍行为不能为《刑法》所评价的理论“盲区”，特别是共犯正犯化为《反间谍法》所规定的间谍行为为何会包含“窃取、刺探、收买或者非法提供国家秘密或情报”等提供了极有力的理论支撑。不过，虽然《反间谍法》与《刑法》基本实现了“违法”在“犯罪”面向上的自洽性对接，但由《反间谍法》立法所引起的争论还远未平息，起码论争的源头及其对刑事立法的影响尚有待于进一步厘清和检视。

三、完善筑建破除间谍罪认定难题之路

（一）部门利益本位主导下的立法极简化是致生难题的根源

比较《反间谍法》和原《国家安全法》及原《国家安全法实施细则》（以下简称“原《实施细则》”）的相关规定，不难发现，《反间谍法》第38条规定的“间谍行为”大体上属于对原《国家安全法》和原《实施细则》中规定的“危害国家安全行为”的重述，只是就法律术语进行了简单地替换并对行为方式作了一定的具体化。①关于该种认识，在全国人大常委会法制工作委员会刑法室编著的《〈中华人民共和国反间谍法〉释义及实用指南》的相关表述中也有所体现，即其认为“在实际执行（《反间谍法》第38条的）过程中应注意立法时的主要考虑：本条是参考原国家安全法关于危害国家安全行为的定义，对间谍行为作出的定义性规定”，明确理清了《反间谍法》与原《国家安全法》之间的承续性关系，同时，也间接的印证了《反间谍法》第38条规定的“间谍行为”与原《国家安全法》第4条第2款规定的“危害国家安全行为”之间的渊源。参见全国人大常委会法制工作委员会刑法室：《〈中华人民共和国反间谍法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社2015年版，111页。例如，原《国家安全法》第4条第2款的规定②1993年《国家安全法》第4条第2款规定，“本法所称危害国家安全的行为，是指境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的下列危害中华人民共和国国家安全的行为：……（三）窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的；（四）策动、勾引、收买国家工作人员叛变的……”经比较，可见该款规定的“危害国家安全的行为”和《反间谍法》第38条规定的“间谍行为”有着极大的相似性。，等等。因而，可以肯定，《反间谍法》第38条规定的间谍行为的立法原型就是原《国家安全法》及原《实施细则》中规定的危害国家安全的行为，所以，无怪乎在讨论间谍行为与《刑法》分则第一章规定的危害国家安全罪的具体罪名间的对应关系时，总是令人顿生间谍行为实际上包含了所有危害国家安全罪的客观行为方式的“错觉”。正是由于这种“名词替换”式的简单立法，最终导致了《反间谍法》与《刑法》在对“间谍”这一具有特定语义的术语的理解上发生了严重混乱，进而影响到对整个危害国家安全罪罪名体系的理解。

当然，能够以条文形式体现出来的立法沿革仅仅只是表象，权力博弈背后出于部门利益维护需要而对原《国家安全法》之规定的坚守才是问题的实质。虽然由原《国家安全法》这样一部国家安全事务方面的顶层式立法（至少在名称上是这样的）降格为“反间谍工作”的专门性法律，但《反间谍法》的适用主体仍旧希冀通过不改变或少改变原来的法律规定而固化其存在于法律条文背后的权力，为其行使职权提供尽可能多的法律依据。然而，殊不知这种以部门利益为主导的立法模式极易使《反间谍法》跌入名实不符的尴尬境地。非但如此，一旦其在立法中所创设的新的间谍行为不再局限于“前提法”的评价而进入到刑法评价范畴，但却又没有相应的罪名与其对应，那么，随之而来的便是对《刑法》不可避免的修正。

（二）对间谍罪立法的微调是破除其认定难题的完善之路

依据《反间谍法》中规定的间谍行为，间谍罪的认定难题集中体现为两点：一是对于“间谍组织及其代理人实施的危害中华人民共和国国家安全的活动”，如何在将其归结于间谍罪的同时，使其与其他危害国家安全罪之间保持协调。即便通过共犯理论能够基本解决间谍组织及其代理人实施的危害国家安全活动的罪刑评价，但毕竟由于没有《刑法》的明文规定而缺乏法律依据。二是“为敌人指示攻击目标”和“为敌人指示轰击目标”应怎样取舍才符合实际。对此，笔者认为：（1）在我国以往的司法实践中，“习惯将参加外国对他国进行颠覆、破坏而成立的组织，或者为其提供情报的行为，构成犯罪的，称为间谍罪”[12]，由此，性质明确的间谍组织及其代理人实施的危害国家安全行为则更应当以间谍罪论处。若其行为又该当其他危害国家安全犯罪的，当依照法条竞合理论，择一重罪论处。（2）对于“攻击”和“轰击”，采用前者较为妥当。这不仅是由于“攻击”的意涵包括“轰击”，而且更是因为在大数据时代，一国对另一国在网络空间展开的攻击行为亦日益被提升至国家安全的高度，对于数字间谍的规制和网络主权的捍卫，亦将成为间谍罪的演进趋势之一。故而，从《刑法》对《反间谍法》第38条规定的间谍行为进行规制的立场出发，本文建议对《刑法》第110条规定的间谍罪做如下两处前瞻性修改，以期使其能够适应具有更多内涵的间谍行为的犯罪化：一方面，将“为敌人指示轰击目标”改为“为敌人指示攻击目标”；另一方面，增加一条作为“第一百一十条之一”即“间谍组织及其代理人实施危害中华人民共和国国家安全活动的，依照前款规定追究相关直接责任人员的刑事责任；间谍组织及其代理人实施危害国家安全活动，同时构成其他犯罪的，对相关直接责任人员依照处罚较重的规定定罪处罚。”

四、国家安全工作的法治化与立法的正当性

经论证，因间谍行为规定的泛化给相关犯罪特别是间谍罪的认定与适用所造成的困扰基本得以解决，但由于立法技术的简单乃至“粗暴”而导致有关新立之法与既有法律在衔接上的不协调性则应引起立法者的关注。当下，一方面，为了贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，拟抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。[13]而另一方面，追求“短平快”的立法实践，往往会让仓促间制定的法律要么因与其他既有法律甚至是上位法的格格不入而在理解适用时，难题频现；要么自觉或不自觉地采行大规模超前性立法，极易点燃多米诺骨牌式的法律修订效应的“导火索”。然而，这两种效果均非国家安全工作法治化的应有之义。法律的制定非但要遵守无矛盾原则即“法律科学表现法律的具体方式不允许表现法律之间的冲突”[14]，而且法律演进的本身就应该是“缓慢而又渐进发生的”，必须具备稳定性，“一个完全不具稳定性的法律制度”是“缺乏逻辑上的自洽性和连续性”的，注定会令它“只能是一系列仅为了对付一时性变故而制定的特定措施”。[15]换句话说，法治化的进程不应仅单纯地追求法律文本在数量上的增长，关键还要使得法律能够在兼顾法律体系融洽性的前提下充分且稳定地发挥其应有之作用而具备生命，但无论在国家安全事务方面，还是在其他的工作领域，要实现这样的法治化，无疑任重而道远。