立法权下放后市级地方人大立法权限问题研究

2018-01-31任正东

山西大同大学学报(社会科学版) 2018年6期

任正东

（山西大同大学政法学院，山西大同 037009）

立法权是国家权力中最重要的法律问题，在德、日、英、美等很多发达资本主义国家，即便是一个县也有立法权。我国在建国初期，重视国家统一，全国人大是我国唯一的立法机关。随着社会经济的不断发展，依法治国理念的提出，立法权下放就逐步成为重要法律问题。2015年全国人大会议提出第三次下放立法权，以避免立法机关出现权责不清的情况。笔者通过对我国法律体系的研究，认为应明确市级地方人大的立法权限，并就当前立法权存在的问题提出对策。

一、我国立法权下放的历史进程

新中国成立后曾三次下放立法权，2015年我国第三次下放立法权，使立法权下放到284个设区的市、30多个自治州以及3个地级市，

（一）1982年第一次下放立法权 1954年全国人大通过了我国第一部宪法，并在宪法里明确规定全国人大及其常委会是我国的立法机关，在此后很长的时间里也是我国唯一的立法机关。直到1982年全国人大修订宪法，下放立法权。全国人大及其常委会、国务院和国务院部委、省和直辖市人大及其常委会、自治区、自治州、自治县人大及其常委会都取得了立法资格。同时规定，各省、直辖市人大及其常委会制定地方性法规时，以及自治区、自治州、自治县制定自治条例和单行条例时，应报全国人大常委会备案。此次立法权下放，使我国省级人大及其常委会，以及部分市级人大及其常委会获得了地方立法权。

（二）2003年第二次下放立法权 1982年宪法修定后，我国开始在实践中将立法权下放到地方，2000年3月全国人大通过了《中华人民共和国立法法》的修改，通过修改《立法法》和地方组织法的方式，把立法权下放到较大市的人大及其常委会，市级地方人大开始正式有了地方立法权。但国家承认的较大的市前后只有49个，数量有限。

（三）2015年第三次下放立法权 2015年全国人大再次通过《立法法》修正案，进一步下放立法权，使设区的市的人大及其常委会，拥有制定地方性法规的权力。同时，设区的市的人民政府拥有制定地方政府规章的权力。通过对《立法法》的修改，使我国拥有地方立法权的城市从49个增加到284个，这一次立法权的下放是建国以来最大规模的一次，也是引起反响最强烈一次。

（四）立法权下放的意义在《宪法》和《立法法》有关规定的指导下，我国市级地方人大能够结合当地实际情况，积极行使地方立法权。立法权下放到市级地方人大有很多优越性。

1.市级地方人大立法比较符合当地的实际情况。全国人大在制定宪法、法律和行政法规时主要针对全国层面的法律问题，我国有13亿人口和960万平方公里的土地，人口多面积大，制定全国性法律时要保留足够的法律空间，要有容纳性。而市级地方人大对当地情况比较了解，能够制定出比较符合实际情况并体现出地方特色的法律规范，更符合当地的实际需要，同时也能为全国人大立法提供新的内容和思路。

2.市级地方人大立法灵活性较强。全国人大在制定法律时，必须履行严格的程序，所以制定法律往往周期比较长，在应对多变的社会问题时表现得有心无力。而立法权下放后，市级地方人大相对来说就灵活了很多，可以应对当地民众比较关心的问题，尽快制定出相关的法律规定，减少法律漏洞。

3.市级地方人大拥有立法权能够优化当地法治。目前我国存在大量的政府规章和部门规章，政府部门制定规章过程中可能会夹带地方和部门利益，具体而言就是把地方和部门的权利制定的多一点大一点，把义务制定的少一点小一点。政府和部门利益的法制化导致地方行政部门在执行这些法律时，可能会出现侵犯公民权利的情况。而市级地方人大享有立法权后，做为国家的权力机关并不具体执行公务，制定出的地方性法规客观上会更加公正，并能够监督和制衡地方政府规章和部门规章，优化当地法治。

我国立法权的三次下放，每次都引起社会各界的广泛讨论，其中也有不少批评意见，这里不加以讨论。

二、市级地方人大的立法权限

下放立法权是社会经济不断向前发展的客观需要，是社会治理的必经阶段，是对依法治国理念的深入发展。立法权的下放，能够限制和监督行政单位的授权立法；能够强化市级地方人大的工作职能，限制行政单位和司法单位通过司法解释架空人大立法的局面；能够规范当地法律体系，加强对地方行政单位和司法单位的监督管理，维护地方法律和社会环境。所以立法权的下放，对我国社会的发展，具有重要意义。

2015年全国政协委员施杰向媒体表示，“我很期待这次立法法的修改，但我很担心一旦更多的地方拥有立法权后，在制定法律上会任性”。这位政协委员表达了民众对立法权下放后被地方滥用的担忧。

2015年在为《立法法》修正案举行的记者会上，我国立法工作者们对此做出了回答，提出了用“五道防线”防止立法权被市级地方人大滥用：第一道防线是稳步推进，要求各省人大常委会根据设区的市的具体情况，做好制定地方性法规的计划；第二道防线，将地方立法权内容限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项；第三道防线是不抵触原则，地方性法规不得与上位法相抵触；第四道防线，要求地方性法规报上级人大常委会批准；第五道防线是备案审查制度。这五道防线的表述阐明了全国人大对市级地方人大立法的一些限制，这些包括实体性和程序性的限制，结合《中华人民共和国宪法》和《立法法》的其他条文，可以看出市级地方人大立法的权限边际。

1.属于法律保留事项，市级地方性法规不能规定。法律保留是指某些特定事项只能由法律来规定，《立法法》对这些事项做了具体说明，行政法规在取得全国人大及其常委会授权的情况下，可以在授权范围内做出规定。

2.全国性事项属于全国人大和国务院的职权范围，应当由法律和行政法规来予以规定，市级地方性法规不能做出规定。全国人大制定法律在我国立法体系中效力最高，市级地方性法规不能违背。我国宪法规定了 18项职权由国务院来行使。有学者认为这18项职权中有某些必须由国务院来行使，这些职权专属于国务院。但是我国宪法和《立法法》从来没有说过这18项职权中哪些职权专属于国务院，而且国务院在具体行使职权时，有时会颁布行政法规，有时会颁布部门规章，而在我国法律体系中，部门规章的法律地位并不比市级地方性法规更高。这样带来了一个法律问题，即当部门规章（甚至有时行政法规）与地方性法规规定不一致时应当以谁为准，《立法法》规定了如何解决次类纠纷，但这个规定只是说明了二者发生冲突时如何解决，并没有直接说明如何鉴定发生争议的事项应当属于谁的职权。

3.法律、行政法规以及上级人大制定的地方性法规明确规定的，市级地方性法规不能再做出抵触规定。市级地方性法规与上位法直接冲突，这种情况是立法工作中应当避免的。但是我国有立法权的城市那么多，情况又各不相同，难免出现市级地方性法规同上位法冲突的情况，发生这种情况如何处理，《立法法》没有做出明确的规定，一般是认为市级地方人大不能够违反上位法的规定。

4.法律、行政法规以及上级人大制定的地方性法规明确规定的，市级地方性法规应当尽量避免做出同样的规定。现在我国地方立法（包括不仅限于市级地方人大）存在一个立法抄袭的问题，地方人大的法律条文于上位法和其他地方人大的法律类似甚至完全一致。这样的法律不严密也不严肃，无法体现出地方立法的特色以及立法的必要性，是一种不作为的行为。其实以我国的立法经验来看，如果上级立法部门制定的法律很完备，到市级立法时往往不需要制定新的法律，即使有制定的需要，内容也不会很多。所以对市级地方人大制定的法律没有必要求全责备，应当结合当地的实际情况，把重心放在法律条文的社会实效上。

三、立法权下放后，市级地方人大立法工作中存在的一些问题及对策

立法权下放向我国市级地方人大提供了新的权力，也提出了新的挑战和要求。“立法权下放，地方接得住吗？ ”很多人提出了这样一个问题。

（一）我国市级地方人大立法工作中存在的问题

1.《中华人民共和国宪法》和《立法法》对市级地方人大立法权限的规定不明确，而且分散，应当一步明确市级地方人大立法权限。笔者认为完整的市级地方人大立法权限规定应当包括：（1）市级地方人大自身建设以及法律职责；（2）为执行全国人大制定的法律，根据本地区实际情况而制定的法律；（3）为执行全国人大常委会制定的法律以及国务院制定的行政法规，根据本地区实际情况而制定的法律；（4）受上级人大授权而制定的法律；（5）对本地区经济社会发展有重大影响的事项；（6）其他本地区重要事项。这些事项基本涵盖了市级地方人大的工作事项范围。

2.市级地方人大立法主要由常委会完成，人大立法的情况比较少。这个问题在我国各级人大立法的过程中长期存在，我国各级人大由于人数多、工作日程有限等原因，在立法工作中表现并不如各级人大常委会那样活跃。但与人大常委会立法相比，人大立法可以吸纳更广泛的群众意见，法律权威性更强等，这是人大常委会立法难以比拟的优势，如何充分发挥人大在立法工作中的作用，是一个值得深入探讨的问题。

3.可能出现地方保护主义合法化的趋势。以往的地方保护主义主要表现为地方政府利用不正当的行政权力，限制竞争。立法权的下放，使市级地方人大有了利用立法使地方保护主义合法化的机会。一旦地方保护大规模合法化，保护力度比以往模式更加巨大，修改这种地方保护政策的难度也会更大。这对我国经济发展不利。

4.立法权下放后，有一个问题需要我们注意，原来国务院批准的“较大的市”，根据2000年的《立法法》，这些城市市级地方人大及其常委会是有地方立法权的，而且根据2000年的《立法法》规定，这些城市的立法权没有具体事项上的限制。2015年《立法法》修改后，立法权下放到“设区的市”，拥有地方立法权的城市数量增加了，但是职权范围与原来“较大的市”相比被限定了。这样对于以往属于“较大的市”，现在属于“设区的市”的人大，其权力范围是缩小了。如果以往已经颁布的地方性法规与限定范围一致的话，原有法规毫无疑问可以继续保留。但如果发生超范围的情况，就比较麻烦了，根据最新的《立法法》规定这些超范围的地方性法规“仍然有效”，但这些地方性法规已经不属于市级地方人大权限范围内的问题，所以这些法律出现的漏洞，需要及时废止和变更，废止只能由上级人大来进行，但由于上级人大不是制定机关，所以只能废止不能变更。此类地方性法规如何处理，我们应当注意。

（二）针对存在的问题，我国市级地方人大在今后工作中的对策

1.改进市级地方人大及其常委会被动的工作作风。以往我国市级地方人大立法主要采用先授权地方政府制定规章，实行一段时间后再由人大进行立法，这种立法模式的优点在于当人大立法的时候已经有成熟的经验可以借鉴。但这种模式立法的缺陷在于制定法律的周期很长，不符合现代快节奏的社会环境。立法权的下放，毫无疑问加强了人大及其常委会在立法工作中的地位和作用，并且监督行政机关和司法机关的工作，必然会是市级地方人大下阶段工作的重点之一，市级地方人大及其常委会应改进工作作风，化被动为主动，积极主动立法，以加强监督职能，净化当地法治环境。

2.强化人大在立法工作中的作用。以往立法主要由人大常委会进行，人大立法的情况少，经常引发“合宪性”争议。在今后工作中，市级地方人大应当加强人大的作用，听取当地各界人士的意见，吸引公众参与到立法工作中来，使立法工作更加民主，更加具有广泛的群众基础。

3.加强同国务院及其下设部门的沟通，防止地方保护主义合法化。地方保护主义不利于当地经济发展，也不利于国家经济的运行。可以预见，立法权下放后如何防止地方保护主义合法化，成为今后市级地方人大工作的一个难题。加强同国务院及其下设部门的沟通，一方面可以更好地区分立法权与行政权的权限，减少法律冲突；另一方面可以使市级地方人大的立法工作更好地配合全国大局，减少地方保护主义的干扰。

4.加强与上级人大的沟通，建立完善授权性立法机制。市级地方性法规是不能与上位法抵触的，但在实际工作中可能出现这种情况，各地区有时候要解决某些涉及本地特殊情况的问题，就可能与上位法抵触。能否扩大经济特区立法的模式，推广授权性立法？市级地方性法规不能与上位法冲突，但可以向上位法的制定机构申请授权，在申请中说明理由，上级人大认可该申请就以上级人大名义发布该地方性法规，该地方性法规实行范围局限于本地区。这样既尊重了上位法的权威，也使市级地方人大更能够结合自己的情况制定相关的法律。

5.提升立法质量。立法质量的高低直接关系到法律实施的效果，市级地方人大在今后的立法工作中应当加强地方性法规的特色性、针对性和可操作性，完善立法工作机制，减少立法抄袭，提高地方性法规的立法质量。

6.加强滞后法律的清理工作。随着社会经济的飞速发展，需要加强立法工作，不断出台新的法律，也需要加强对滞后法律的清理工作。现在很多地区市级地方人大工作重心放在立法上，对滞后法律清理工作重视不够，往往采用“运动式”清理模式，即看到上级要求和别的地方大力推行才对已经颁布的法律进行评价清理。事实上一部不合理的地方性法规对地方法治环境的破坏，可能比没有法更大。所以市级地方人大应当建立对当地实行的法律、行政法规以及地方性法规的定期评价机制，主动定期评价清理不合理的地方性法规，并对不适合当地情况的法律和行政法规向上级部门反馈，改善当地的法治环境。