协同治理视角下邻避冲突的破解路径

2018-01-31南开大学周恩来政府管理学院天津300350

沈阳大学学报(社会科学版) 2018年3期

裴新伟(南开大学周恩来政府管理学院, 天津 300350)

一、问题的提出

随着经济的快速发展,民众的消费水平大幅提升,人们对各种产品和设施的需求也随之激增,政府也相应规划了更多的公共设施来满足民众的需求和地区发展的需要。其中,对整个地区大有裨益、但对设施周边民众却有负外部性的公共设施被称为邻避设施,因反对邻避设施的修建而发生的不同主体间的冲突被称为邻避冲突。作为具有负面影响的群体性事件,邻避冲突多表现为“激烈式”对抗,容易造成社会失稳。有些地方政府对此采用“非邻避化”的处置手段,否认邻避设施的负外部性影响,将民众的抗议视作一般的群体性事件予以处置,当事件发展到难以控制的时候就将项目叫停。这不仅造成资源浪费,而且某些涉及国计民生的设施也难以建设,从而影响地区的和谐和民生的改善。

作为具有负面影响的群体性事件的邻避冲突容易造成社会失稳和资源浪费。因此,国内学者较早就对邻避冲突进行研究并提出了许多应对措施,比较典型的有廖秋子以国家基础性权力为视角,认为邻避冲突是国家基础性权力弱化,从而无法对利益矛盾进行有效协调的结果,并从增强政府权力的“嵌入性”和“证成性”两个维度提出了应对措施[1];彭皓玥认为生态信任的流失是导致邻避冲突的较深层原因,提出了重塑生态信任以解决邻避冲突的措施[2];何艳玲通过对一次垃圾焚烧站引起的集体抗争事件的分析,提出政府要保持中立角色、建立协商对话渠道和能够吸纳城市边缘群体的政治机制等原则性建议[3]。这些研究成果对于理解邻避冲突具有一定积极意义,但是难以从中认识到邻避冲突是多元主体在利己主义驱动和整合机制缺乏的情况下导致利益矛盾难以协调的结果,所提出的对策仍存在治理主体单一和整合机制不足等缺点,从而无法有效协调利己主义驱动下多元主体间的利益矛盾。

协同治理强调政府、企业、社会组织和公众等多元治理主体以既有的法律法规为共同的行为规范,通过交流与协作实现各方资源和目标的有效整合,以最终实现公共利益最大化[4]15。协同治理可以借助各种协同机制,通过各方的利益表达和利益整合,最终形成一个各方普遍认可的目标和方案,避免邻避情结的产生,为分析邻避冲突的生成原因和破解路径提供了有益视角和分析框架。有鉴于此,本文基于协同治理的视角,以协同治理所具备的治理主体的多元性、治理手段的科学性、治理机制的协同性和治理目标的整合性等内涵为框架,尝试探析邻避冲突的生成原因,重点分析了能够有效破解邻避冲突的路径,对于推动经济发展和维护社会稳定具有一定积极意义。

二、协同治理的缺位:邻避冲突的生成原因

当前,我国处于全面建设小康社会的决胜阶段,需要稳定的社会环境以保障经济发展和民生改善,需要预防各种危机事件,尤其是具有潜在风险的邻避冲突,而厘清邻避冲突的生成原因又是进行有效防治的前提。因此,本文以协同治理的内涵为框架,试图从法律法规、治理主体、治理手段、治理机制和治理目标几个层面梳理邻避冲突的生成原因,为分析协同治理指向下破解邻避冲突的路径提供规制导向。

1. 法律法规的缺位

法律法规的缺位主要表现在两方面:①多元主体在重大项目决策中拥有何种权利的法律法规不够健全。邻避项目涉及多元主体的不同利益,它的决策与实施理应建立在综合考量各方利益诉求的基础上,但是由于相关的法律法规不够健全,民众等主体参与邻避项目的决策与实施以表达利益诉求的权利不能得到充分保障,因而容易产生不满情绪;②多元主体在重大项目决策中承担何种责任的法律法规不够完善。在邻避项目中,不同主体有不同的利益诉求,在追求自身利益时容易损害到他人利益,尤其是在明确责任归属的法律法规不完善的情况下,多元主体的违法违规行为没能得到应有的处罚,这种行为所付出的成本会小于其所带来的收益,因此很难避免出现邻避情结。

2. 多元治理主体的缺位

随着依法治国的全面推进,民众的权利意识和参与意识不断提高,要求参与到邻避项目的决策和执行中以实现自身利益的欲望越来越强,邻避冲突中多元治理主体的缺位体现在邻避项目的决策和执行中。在邻避项目的决策中,个别政府官员出于短期政绩的考虑和对民众参与动机和能力的怀疑,以及对第三部门参与能力和后果的顾虑,最终选择封闭式决策模式,致使民众对决策结果产生不满情绪;在邻避项目的执行中,邻避项目涉及多个复杂领域,任何一个领域出现问题都会影响全局的稳定与发展,而单一主体的能力、精力和自制力毕竟有限。因此,在邻避设施建设和运营的各个阶段都需要多元治理主体的通力合作,需要不同主体的出谋划策和共同行动,但是封闭式决策模式使多元治理主体参与困难,从而导致邻避项目在推进中问题不断,邻避冲突频出。

3. 科学治理手段的缺位

决策过程的民主化程度不足,可能直接损害政策相关者的合法权益。当民众发现问题而要行使权利时,项目往往已经开工,此时民众在不满情绪推动下会先通过上访等合法渠道表达自己的利益诉求,而个别政府官员则对民众的上访行为消极应对,借助回避和“辟谣”等方式进行处置;当民众采取偏激的利益表达方式并发生冲突后,有些政府官员便会运用行政强制力予以处置,当事件发展到难以控制的时候叫停邻避项目,以达到暂时稳定的目的。叫停邻避项目的治理手段不仅导致邻避项目前期建设投入的沉没、造成资源浪费,而且原有的经济发展瓶颈或社会隐患依然存在,为了满足经济发展和社会稳定的需要,只能重新选址或将原有项目低调实施,为邻避冲突的再次爆发埋下隐患。因此,回避和“辟谣”等治理手段会加剧矛盾,叫停项目的治理手段对于邻避冲突也是治标不治本。

4. 协同治理机制的缺位

协同治理要求在邻避设施的决策和建设中,要协同考虑各方利益的损益程度,建立必要的补偿机制[5],平衡各方的成本与收益;要协同考虑不同行为的利弊程度,建立必要的奖惩机制,规制各方的邻避行为;要协同决策、执行和运营等不同阶段多元主体的邻避行为,建立全面的监督机制等。但是现实中,对经济利益的过度追逐、受益民众“搭便车”心理的存在和个别新闻媒体不负责任的宣传等,导致旨在缩小成本与收益差距的利益补偿机制无法体现;奖惩机制的缺位致使处于弱势地位的邻避受众难以就其受损利益得到补偿;封闭化的决策模式导致监督机制不健全,呈现监督主体少、渠道窄和短期性等特点。以上协同治理机制的缺位致使邻避项目缺乏配套制度做保障,在项目推进中问题层出,影响社会稳定。

5. 整合性治理目标的缺位

协同治理理论要求,多元治理主体在协商合作基础上,通过对各方利益诉求和拥有资源的考量与整合,最终形成一个能够实现公共利益最大化的目标。邻避冲突的发生即源于整合性治理目标的缺位。在邻避事项中,企业、民众和新闻媒体等多元主体的利益诉求各不相同,在进行行为选择时都仅从自身利益出发,缺乏必要的协商与妥协,设施周边民众因邻避设施的负外部性而付出的成本没能在协同的整体中得到补偿[6],从而对邻避项目产生不满情绪,不利于社会和谐。

三、协同治理的归位:破解邻避冲突的路径选择

由上可知,破解邻避冲突层出不穷的难题需要实现协同治理的归位,建立明确权责划分的法律法规、开放型决策模式、全面的培训体系、完善的配套制度和有效的监督机制等。通过多元主体的利益表达和利益整合,最终形成一个符合各方诉求的目标和方案,避免民众产生邻避情结,从而实现社会稳定、经济发展和民生改善。

1. 建立协同治理的法律法规,明确各方的权利与责任

法律是国家意志和人民意志的体现,是系统运行及各方主体相互交往所须遵循的规则,它规定着各方的行为方式和关联方式,规制着各方无规则的独立行动,使得他们能够协同运行,从而形成有序的治理格局[7]。破解邻避冲突层出不穷的难题,需要建立协同治理的法律法规,明确各方的权利与责任,为民众的行为提供判断标准和法律依据,为政府的行为提供程序规范和合法依据,并为违法行为提供处罚依据。

理念层面。“没有一种新的观念, 新的理念指导行动,中国的公共行政要取得进展是不可能的”[8],法律恰好是国家意志和人民意志的体现,是社会各方行为的合法依据和法律保障,所以社会多元主体需要树立法治理念,真正做到知法、懂法、守法和用法。政府需要树立法治理念,自觉按照法定程序办事,做到有法必依;民众要树立法治理念,自觉通过合法渠道表达利益诉求,并能通过法律渠道实现权利救济;新闻媒体等要树立法治理念,依法进行宣传等活动,为社会发展做出建设性贡献。

操作层面。①要制定邻避项目中的权力清单,并增强清单的法律效力。通过有效的权力清单明确行政权力的边界,防止政府相关部门的越权行为,切实保障民众、企业和第三部门的合法权利;②要建立健全政府采购和招投标方面的规章制度。通过规章制度确定政府相关部门的办事程序,规范政府行政行为,并增强相关流程的公开透明度,保障每一个企业公平享有参与邻避项目投标的权利;③要明确民众参与邻避项目决策和实施的权利,上升到法律层面,并予以保障。邻避项目涉及多元主体的利益,它的平稳运行也要得到多方的理解与支持,而只有参与才能产生认同,所以要保障民众参与邻避项目的合法权利并确保参与的实效性和可持续性,使邻避项目从审议、选址、环评到建设、完工和运营都能实现充分的信息公开和民众参与;④要建立并完善关于邻避项目的责任归属和奖惩的法律法规。例如,制定新闻媒体恶意造谣传谣的惩罚条例等,通过法律法规打击各种损害多方协同治理的违法行为,并加大处罚力度,使其因违法行为付出的成本远远高于收益。

2. 建立以政府为主导的开放型决策模式

协同治理具有治理主体的多元性,即强调多元主体的共同参与和平等协商。政府不再是社会事务治理中的单一权力中心,企业、第三部门和公众等其他社会主体都应该分享一定的公共权力,在不同层面上参与到社会公共事务的治理中[4]16。但是,我国长期的“大政府、小社会”导致公民社会的发展不够成熟,第三部门的数量和质量都有待提升,私人企业的自律性和社会责任感也有待增强。因此,要建立以政府为主导的开放型决策模式,在多元主体平等协商的基础上发挥政府的发起者、领导者和组织者作用[9],以有效应对邻避冲突。

(1) 要建立有效的信息公开机制。当代社会,民众不再像以前那样完全接受政府的议程设置[10],而是要求参与其中。信息是决策的基础,是人们进行判断并采取行动的依据。公开邻避项目的信息,民众、企业和第三部门等能够对项目有一个全面的认知,以便科学理性地参与到项目的决策和执行中,并可以通过多元主体的协商合作以增强项目的科学性,推进项目的顺利实施。同时,信息公开可以提升民众对政府的信任度,增强政府的公信力,使政府易于在邻避冲突中掌握主动权,从而避免部分媒体和少数民众以讹传讹。

(2) 要建立以政府为主导的多元主体参与机制。邻避项目涉及多元主体的不同利益,如果在决策时某个主体被排除在外,他们的利益诉求就很难得到保障,容易产生邻避情结。因此,需要建立多元主体参与机制,政府要广开座谈会、听证会和公民会议等多元主体参与渠道, 并增强对多元主体的回应性, 无论是否采用他们的意见都要给出充足的理由和解释, 通过各方的充分表达与协商, 实现公共利益最大化。

(3) 要建立协商沟通机制。邻避项目涉及的多元主体间利益各有差异,差异会产生矛盾, 为了实现公共利益最大化的目标,需要建立协商沟通机制。例如,可以召集各方代表进行公平、公开的协商,通过“换位思考”、折中方案和利益补偿等方法协调各方的不同利益, 鼓励不同主体进行必要的妥协, 以便形成普惠性方案。

3. 建立全面的培训体系,提高各方的能力和素养

协同治理的最终主体是人,人的能力、素养和情绪等都会影响治理效果的发挥。为了实现公共利益最大化的治理目标,需要构建全面的培训体系,提高各方的能力和素养,为利益的表达、协商的推进、政策的制定、监督的执行和项目的实施提供智力和能力支持。

(1) 要加强对政府人员的教育和培训。通过教育使其认识到当前政府职能转变的方向是建设服务型政府,服务型政府的建设是一个“多元主体”共同参与、双向互动的过程[11],在此过程中,政府应搭建多元主体参与平台,同时通过培训提升政府人员的治理能力。例如,可以通过案例教学和情景模拟等途径增加政府人员的治理知识储备,培养处理问题的应有智慧并掌握相关业务的必需技巧,改变单纯叫停邻避项目的处置措施,培养实现地区长治久安的智慧与能力。

(2) 要增强民众的文化素养。邻避项目涉及特定的专业知识,民众的恐慌也多源于对风险的未知,政府和第三部门可以通过新闻媒体等渠道宣传与邻避项目相关的知识,使民众能够准确把握邻避设施的现实危害与潜在风险,进而作出科学理性的判断。同时还要加强民众的法律教育,使其具备通过合法渠道表达利益诉求与实现权利救济的意识和能力,避免非理性的对抗行为。

(3) 要通过教育提升与邻避项目相关的企业的行业素质。邻避项目规模大、资金多,封闭式决策模式又导致多元主体的监督缺位,此时以盈利为目的的企业便会行贿寻租。因此,要通过教育使企业能够严格遵守行业规则,不能为了追逐利益而破坏公平的行业秩序。同时还要通过培训增强企业的执行能力,使其具备安全、高效地建设与运营邻避设施的能力与素质,并能够严格执行生产运行标准,时刻保持高度的安全意识,以消除设施周边民众的担忧与顾虑。

(4) 要通过教育提升第三部门的社会责任感和能力。例如,可以利用社会捐赠资金成立由专业人员组成的咨询委员会,并对其成员加强选拔和培训,提升机构建言献策和调节纠纷的能力,以便增强决策的科学性,促进各方的协商合作与利益整合,发挥第三部门在邻避冲突防治中的建设性作用。

4. 建立完善的配套制度,构建协同治理机制

邻避项目涉及多元主体的不同利益和多个领域的不同问题,任何一个主体产生不满或任何一个领域出现问题都会影响邻避项目的正常运行,甚至会影响社会稳定。因此,需要建立完善的配套制度,构建协同治理机制,调节不同主体间的利益差距,规制各方的行为,促进多元主体间协调沟通,以避免邻避情结的产生和冲突的发生。

(1) 要建立合理的补偿机制。对受邻避设施影响的民众给予合理的补偿,并根据他们的不同需求和损害的不同类型采取适当的物质或精神补偿方式,使民众因邻避设施的负外部性而付出的成本能在协同的整体中得到补偿,从而消除他们的邻避情结。

(2) 要建立必要的奖惩机制。奖励和惩罚作为激励和制约的重要形式,可以激发、引导、保持和规范多元主体的不同行为。如在邻避项目中将邻避设施的民众评价同政府绩效挂钩,将邻避设施的建设效果同施工单位的信誉积分和施工报酬挂钩,建立邻避设施终身负责制,并对遵守或违反规定的行为实施奖惩等,既能保证各方在邻避项目的推进中发挥建设性作用,又能提高不同主体的履职积极性和谨慎性,从而有效避免邻避情结。

(3) 要建构统合型的信息传输模式[12]。信息是决策的基础和行为选择的依据,在邻避项目中,传统的单通道信息传输模式使民众、企业和第三部门等了解信息无门,政府决策所需要的信息量也不足,在各方缺乏信息沟通的情况下,“小道消息”就会泛滥,民众对邻避设施的负面印象便会放大,从而产生邻避情结。因此,需要构建以官方为主导,以新闻媒体和民间信息机构等为辅助的统合型信息传输模式,实现信息的双向、多渠道流动,促进多元主体的协商合作与利益整合,为邻避冲突的有效防治提供信息保障。

5. 建立多主体、全方位、全过程的监督机制

协同治理在主张主体多元和权力分散的同时,也强调责任的承担,即各方主体必须对自己的行为负责并接受监督。阳光是最好的防腐剂,监督是最好的净化机[13],在邻避项目的选址和运行中,需要建立起多主体、全方位、全过程的监督机制。

(1) 要建立包括政府、企业和民众等多元主体在内的监督委员会。邻避项目是一个涉及多元主体的复杂工程,任何一个主体都可能在追求利益的过程中损害其他主体的利益。因此,要建立监督委员会,通过多元主体的互相监督,使不同主体的行为得以相互牵制,从而维护动态的平衡与稳定。在建立监督委员会时,应给予多元主体充分的自主性,并保证委员的代表性,同时在委员会内部要坚持平等协商的原则,有效发挥委员会的监督功能。

(2) 要对涉及邻避项目的政治、经济、社会和生态各个领域进行全方位的监督。邻避项目非常复杂,涉及政治、经济、社会和生态等不同领域,它的选址与运营也会对各个领域造成不同的影响。例如,邻避设施的修建会因制约投资而影响地方经济发展,会因利益错位而引起社会冲突,会因污染环境而引起生态破坏。因此,要建立囊括各个领域的全方位的监督机制,例如,可以针对不同领域成立专门的监督小组,及时发现邻避设施对此领域的现实危害与潜在风险,并采取必要的防治措施,保护共同的利益。

(3) 要建立贯穿邻避设施决策期、建设期、运行期和拆除期等全过程的监督机制。在邻避项目的推进中,任何一个阶段的疏忽大意都会使民众产生不满情绪,从而爆发邻避冲突,例如,厦门PX事件引起的邻避冲突发生在邻避设施的决策期,漳州PX项目爆炸事件引起的邻避冲突发生在邻避设施运行期。因此,需要依靠全过程的监督机制使各方树立并保持长期的安全意识和责任意识,从而实现长治久安。

四、结语

当代社会, 经济的快速发展与社会的急剧变革使各种事务的复杂性逐渐增强, 涉及多元主体和多个领域的邻避项目会更加复杂, 协同治理的重要性也会更加凸显。但是,协同治理对多元主体的能力和素质有一定的要求, 而中国长期的“大政府、小社会”传统导致民众和第三部门等难以与政府进行有效地协商与合作, 协同治理缺乏必要的社会基础。可以预见,随着转变政府职能和服务型政府建设的推进, 社会多元主体的能力和素质会得到质的提升, 协同治理发挥自身功能的社会基础会更加完善、空间会更加广阔, 邻避冲突也会因协同治理的归位而逐渐得以有效地防治。

参考文献:

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