社会资本视角下的地方政府执行力建设研究

杨书文 ，刘太润 ，2

（1.天津财经大学经济学院，天津300222；2.中国农业发展银行贵州省分行营业部，贵阳550000）

自2006年3月5日第十届全国人大四次会议第一次将政府执行力概念写进《政府工作报告》以来，政府执行力一直都是政界和学界关注的热点和焦点。2017年10月18日，党的“十九大”报告也强调：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。[1]”但我国目前还面临着地方政府执行力弱化的现实，存在“上有政策、下有对策”的执行怪圈，“有令不行、有禁不止”的实例也比比皆是。因此，深入剖析导致地方政府执行力弱化的原因并提出新的改进策略尤为必要。

纵观地方政府执行力的研究，刘媛、周国雄认为组织层级和幅度、人员的素质、组织文化是影响执行力的重要原因[2-3]。魏静认为政策的有效执行取决于政策的正确性、明晰性与充足的资源[4]。许菲、周柏春分别认为人财物和信息资源的缺失导致政府执行力低下[5-6]。胡象明、孙楚明认为正式和非正式制度的缺陷是导致地方政府执行力弱化的原因[7]。宁国良、陈伟等认为政府执行力弱化根源在于功利主义盛行[8-9]。基于此可以判断出，当前我国存在的“信任”社会资本缺失、“规则”社会资本不足、“参与”社会资本不够、社会资本关系网络结构缺陷等问题制约着地方政府执行力的提升。本文将借助社会资本理论，在对政府社会资本的信任、规则、参与和关系网络四个维度分析的基础上，通过构建社会资本影响地方政府执行力的分析框架，理顺政府内外部社会资本构成，进而提出地方政府执行力的提升路径。

1 社会资本理论及其价值

1.1 作为一种分析范式的社会资本理论

1980年法国社会学家皮尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）首次提出“社会资本”的慨念，后经詹姆斯·科尔曼（James Coleman）、罗伯特 D.普特南（Robert D.Putnam）、林南（Lin Nan）等学者的进一步发展完善，社会资本理论逐步形成。目前关于社会资本内涵的解释，具有代表意义的有四种观点：第一，皮尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）的“关系资源说”认为：“社会资本是实际的或潜在的资源的集合体。[10]”第二，詹姆斯·科尔曼（James Coleman）的“结构要素说”认为：“如同其他形式的资本一样，社会资本也是生产性的，它使得某些目标的实现成为可能。社会资本主要存在于人际关系和结构之中，并为结构内部的个人提供便利。[11]”同时他认为社会资本主要是建立在“水平横向”上的联系。第三，罗伯特D.普特南（Robert D.Putnam）等的“组织特征说”认为，社会资本是“社会组织的某种特征，例如，信任、规则和关系网络。[12]”他们对社会资本范畴的解释趋于扩大，认为社会资本既包括水平横向的联系，也包括纵向的层级联系；在关系结构的基础上，还有正式与非正式的规则，如政治制度、法律、道德规范、习惯等。第四，亚历山德罗·波茨（Alejandro Portes）等“能力说”观点认为，社会资本是“个人通过他们的成员资格在网络中或者在更宽泛的社会结构中获取短缺资源的能力。[13]”他们首次把社会资本进行了积极和消极的区分，并认为群体结构的封闭性引发了消极社会资本。帕特南不仅把社会资本的概念引向了宏观的范畴，同时也将原先社会资本在个体层次的研究提升到了集体层次上来，个体层次的研究把社会资本看作私人可以获取和利用的资源，强调行动者在社会关系网中为个体带来的利益[14]；而集体层次的研究则把社会资本看作成功社会结构及其表现出来的某些特点，如信任、互惠规则、合作参与等，强调行动者在互动过程中的归属感[15]。

由此可见，社会资本是指个体或群体在信任和互惠规范基础上通过相互参与建立起社会关系网络，并可以在关系网络中获取的一种资源集合体。信任、参与、互惠规则、关系网络构成了社会资本的基本要素，其中社会关系网络是社会资本存在的基础,信任是社会资本必不可少的组成部分，参与和规则的构筑使社会产生良好的信任，同时高度的信任反过来也提升整个社会的积极参与度，四者合力构成了良好的社会资本[16]。社会资本能为组织和个人汲取资源，它犹如黏合剂，发挥着资源集聚的功能[17]。同时社会资本在整个社会经济发展中一直发挥着重要的功能。一方面，社会资本通过促进社会组织网络之间的良好共生关系，提高社会运转效率，激发社会发展活力[18]。另一方面，社会资本通过提升人力资本水平和政府综合治理绩效，进而对经济增长产生促进作用[19]。

1.2 社会资本应用到地方政府执行力的价值

地方政府执行力是具有不同价值目标的行动主体在地方政府执行过程中交往互动的结果，是各执行主体相互作用而催生的一种合力。其中政府执行主体包括各级政府组织内部负责执行公务和外部配合政府公务执行，具有行为目的、行为意识和行为能力的个体和组织。组织层面包括政府内部的各级职能部门以及与政府联系密切的社会组织和私人部门；个体层面包括组织中的个人和作为独立个体的公众。本文仅从地方政府执行力的狭义范围即地方政府的政策执行能力方面研究。

传统的地方政府执行模式是政府直控式的政府加市场的二元模式，而现代地方政府政策执行则是谋求政府、市场、社会、公众等多元整合的模式。社会资本理论强调地方政府的执行活动是嵌入在社会关系网络中运行的，地方政府并非孤立的执行主体，而是多方参与主体建立起的关系网络上的组成部分，对于地方政府执行力来说，如何使各政策利益相关者都成为政策执行的参与者，通过彼此互信和规则构建一个多元主体协同共治的地方政府执行模式，这就需要发挥“社会资本”的作用。

第一，良好的信任和参与网络的构建，将减少强制执行的成本。缺乏政府公信力和民众积极参与的政府执行过程往往会采取强制执行手段，从而增加执行成本。政府通过内外部的良性互动，建立持久而广泛的参与关系网络，会提升利益相关者对政策的信任度，使他们变消极为积极，以提升执行力并降低执行成本。

第二，高水平的互助与合作，将催生中介机构与互助组织，形成协同效应。政府间良性有效的竞争合作机制不仅能通过有效对话与沟通化解政府间的矛盾；还能催生中介组织和互助组织，促使政府过程模式由自上而下的单向度运行转变为由政府内外部多方参与主体共同参与、权力多向度运作的运行体系，最终形成协同效应。

第三，丰厚的非正式规则基础，可以弥补正式规则在政策执行中应力不足的问题。当正式的硬制度缺乏约束力时，良好的软制度基础却能很好地实现补充纠正，规范执行主体的行为，保证执行的一贯性。

2 政府社会资本的维度分析

要深入分析社会资本对地方政府执行力的影响关系，首先需要对政府社会资本的参与、规则、信任、关系网络四个维度进行剖析。

2.1 信任维度

信任是地方政府执行力合法性的来源。地方政府政策执行过程中多元的执行主体之间不一定都是直属领导或管辖关系，但他们可以相互配合，其中合作的基础源于信任。地方政府执行过程不仅要在政府内部建立上下级、同级和斜向交叉的不同职能部门之间的信任关系，同时还要建立公众、社会组织和企业对地方政府的信任，而且这些信任关系的建立越持久、范围越广越好。政府组织内部基于相互信任而建立起稳定的政府合作关系保证了政策在政府内顺利上传下达，政府向外表现出来的政府公信力的提升则是彻底贯彻落实的关键，因为一个公信力高的政府，将取得更多的社会理解、支持和信任，中间层的社团会变得多元化，民间自治组织也会取得更大的发展，这将打破传统行政边界对政策执行的阻碍，实现地方资源的共享，降低政府内外部合作的制度成本，减少执行阻力。

2.2 规则维度

社会资本的规则维度不仅包括正式的制度、法律法规、政策，还包括非正式不成文的道德信念、价值观和习惯等[20]。政府将高度集中后的政策决策推向社会后，并没有通过制定相应的配套规则来化解执行背后诸多的矛盾纠纷[21]；加上具有代理人和自利者双重角色的地方政府组织及其工作人员由于角色定位和利益选择的不同，最终在政策执行的途径、方式及结果上形成难以统一的情况[22]。说到底，还是因为正式和非正式规则的缺失，无法规制人性本源中“恶”的部分。

政策执行主体的执行意愿和内在动力根源于他们的道德信念以及内在价值观的培育，而外在正式规则的约束机制起到的是保障作用。在道德信念和价值观的指引下，人的行为就会有高度的自觉性，组织的行动也会高度统一并具有持续的动力。地方政府执行过程，一方面，要通过制度规则上的设计来规范执行过程，并根据制度规则及时纠正政府组织内部及其成员在执行中出现的偏差；另一方面，还要通过正向的价值观、道德信念和习惯的培养来为政府执行力的提升助力。良好的社会资本规则维度的存储量有助于降低政府执行成本，提高政府执行力。

2.3 参与维度

政策的执行其实是各个利益相关者共同参与，多元主体共治的活动过程。政府社会资本的参与维度不仅包括政府内部各组织间的参与网络，同时也包含政府组织外部利益相关者的积极参与。例如公众的参与，一方面，公众通过参加志愿组织、官办组织和社会组织可以促进公众政治参与意识，从而提升社会资本[23]；另一方面，公众以执行主体和客体的双重身份直接或间接参与和影响政策的执行过程，不仅有利于公民认同政策内容，调适矛盾，增强互适性，提升执行的绩效，而且通过民众的监督和评估，可以消减政策执行的偏差[24]。社会资本参与维度的引入，可以增进各利益相关者的信任与合作，解决资源利用中的利益冲突，弥补单边政府自身执行能力的不足，使执行过程更高效灵活，更人性化。

2.4 关系网络维度

从地方政府的执行网络结构来看，垂直上有层级政府间的府际关系运作，水平上则由政府部门、社会组织和个体的伙伴关系构成[25]。各主体之间通过政府内部的纵向隶属关系、横向合作关系、交叉协作关系和政府与企业、社会组织及公众的外部关系构成了一个层次化的关系网络结构。地方政府可以通过关系网络的凝聚，建立起人与人、人与组织、组织与组织之间的信任，将社会各种分散的利益诉求、政策权益凝聚在一起，进而通过合作、沟通及矛盾化解机制的建立来化解摩擦，实现整个政策执行网络的稳定有序。没有任何国家或社会一方的行动者能够单方面决定公共政策过程和治理过程，各行动者需要通过关系网络的构建来促成合作，实现资源的整合优化，最终达到社会善治[26]。

3 社会资本视角下地方政府执行力：框架构建及分析

本文将政府社会资本划分为内部社会资本和外部社会资本两个方面：内部社会资本主要指政府内部纵向、横向和斜向交叉的职能部门在信任、互惠规则、合作参与基础上构建的关系网络；外部社会资本主要指企业、社会组织和公众参与政府过程，信任政府、遵守规则、持有一致的价值观进而构建起的关系网络。本部分在上文对政府社会资本的参与、互惠规则、信任和关系网络维度分析的基础上构建地方政府内外部社会资本影响地方政府执行力的分析框架（见图1），通过分析框架描述社会资本视角下地方政府执行力的作用机理。

3.1 政府内部社会资本与地方政府执行力

政府内部社会资本在地方政府执行过程中扮演着关键性角色，一级地方政府执行力往往会随着政府间信任、合作、参与及互守规则程度的高低而频繁上下波动，难以稳定。

3.1.1 纵向政府间关系与地方政府执行力

纵向的政府间关系强度将对地方政府执行力产生直接的影响。我国五级的政府层级结构，省级政府负责对中央制定出台的政策进行细化分解给市、县、乡三级地方政府来贯彻执行，这就使得执行层级变多、链条变长。同时中国政府集中式的政策执行过程，一方面，上级通过“层级加压+重点主抓型”的体制架构在不同层级中进行执行动员、目标分解和任务认领来保证政策向下贯彻落实[27]；另一方面，上级政府通过干部的考评机制、人事任免机制以及相应的监督检查制度来保证下级政府在执行政策上保持一贯性。由于上级目标考核体系的单一性，下级政府往往会根据自身执行环境和成本收益分析来对政策目标重新进行排序，进而采取最优行动，使得政策执行的弹性空间变大[28]。由此不同层级政府之间通过正式规则的制定和非正式规则的培育来减少执行偏差，在积极参与、相互配合的基础上建立政府层级互信来确保政策执行在纵向上的一贯性就变得极其重要，其中积极的参与配合是基础，制度规则的制定是保障，信任则起到了催化剂的作用。

图1 社会资本视角下的地方政府执行力分析框架

3.1.2 横向政府间关系与地方政府执行力

同级政府不同职能部门间互相分工，分管不同的职能部门，同时又相互依赖，他们之间互动的频率、协作的程度及其结构的稳定性将影响地方政府执行整体性效果。政策的执行关系到同一层级不同政府职能部门的利益，如何让政策执行相关的政府部门积极参与执行过程，去除部门保护主义和各自为政思想，相互配合，协同应对政策执行中出现的利益矛盾将是全面执行的关键。但是由于分权让利改革导致地方政府之间的恶性竞争、地区封锁等现象层出不穷，一些职能部门总是寄希望于“搭便车”，不采取行动而坐享其成[29]，在政策执行中主要表现为：一方面，由于部门权限划分不合理，导致了多头管理，出现“有利则争，无利则废”的现象；另一方面，矛盾化解机制和平台无法构建，各部门间缺乏持续、高效的沟通，使得协作互助的全面性不足，政策执行整体性也难以实现。

3.1.3 斜向交叉政府间关系与地方政府执行力

斜向交叉不同层级政府间的协作关系虽然在政策执行过程中处于一种“弱关系”，但受行政区划和部门利益的影响，仅依靠上级计划、命令和横向上协调互助的手段很难实现政策执行过程的最优化。因为政策执行过程往往具有跨界性特点，这种不同辖区交界、交叉地带的政策执行问题需要跨部门、跨地区、跨领域的非直属不同层级的政府部门通过持续的互动，逐步建立信任，并在此基础上构建跨界政府间合作平台，以确保政策执行的全面性。这种斜向交叉的政府部门不配合、不合作的困境会极大地影响地方政府执行力的提升。

3.2 政府外部社会资本与地方政府执行力

地方政府内部积极贯彻执行是一方面，另一方面，与政府部门联系密切的企业、社会组织和公众积极参与政府执行过程，信任政府、接受并遵守政策规则，构成强大的政府外部社会资本也影响着地方政府执行力的提升。

3.2.1 政府、公众关系与地方政府执行力

政府与公众在地方政府执行过程中是一种相互信任的契约关系，公众通过自下而上的意见表达来反映自身诉求，而代表多数人利益的政府部门在综合意见的基础上来制定政策，同时又通过自上而下政策执行来贯彻政策内容，解决公众最关心的现实问题，其中公众的行动逻辑是通过参与政策过程、了解政策内容，进而在信任的基础上表达意见并彻底贯彻政策的过程。但当前我国还存在公众参与能力、制度化渠道、信息不对称导致的互动机制不畅以及受传统文化的影响导致我国政策执行过程公众参与的程度较低的问题，制约地方政府执行力的提升[24]。特别是传统的政府直控式执行模式导致了权利格局的一元化和单向性，同时一些地方政府消极对待公众参与，忽视公众诉求，作为执行主体的公众会认为政府掌握着话语权，参与其中并没有得到真实的好处，采取被动、消极地接受的态度。而缺乏公众参与为主导的民意基础和参与文化，政策的执行也将难以深化。

3.2.2 政府、社会组织关系与地方政府执行力

由于政府垄断的一元公共性不断解体，政策执行主体也逐渐向外扩散，伴随着社会组织公共性与政府公共性的协同共进，政府对社会组织的管理也开始从“控制型管理”走向“发展型管理”，政府对社会组织的支持也从“偏向性支持”走向了“协调性支持”[30]。社会组织作为政策执行中政府与社会链条上的一个枢纽，上可联系政府，下可集聚民众，起到了桥梁纽带的作用，通过相互信任、平等沟通，实现真正合作，最终集聚社会资源、增进了社会资本，在执行过程中为地方政府分忧补遗。同时社会组织可以通过平衡政府权力，来保护个体合法利益免受侵犯，最终实现政府、社会组织和公众参与政府执行过程的良性循环。例如各种行业协会、商会、NGO等社会组织在政策执行中通过分担政府压力，凝聚社会力量在贯彻政策方面发挥着重要作用。

3.2.3 政府、企业关系与地方政府执行力

我国的政府与企业之间是一种以法律为基础、制度为规范、政策为导向的政企关系：一方面，企业依附于政府，并受政府保护，他们希望政策稳定，担心政策多变不利于发展；另一方面，政府通过规则对企业进行检查和监督来规范企业的经营行为，维护市场秩序，保护公民的合法权益。正确处理好政府和企业的关系，政府要做好掌舵人，首先要权衡好政府和市场、效率和公平的关系，并通过互惠规则的制定来建立企业对政府的信任，防止企业垄断，促进公平竞争，规范企业作为，同时作为企业也要相互配合，积极参与贯彻执行政府政策。

综上所述，地方政府执行主体基于信任和互惠规则共同参与政策执行过程，由此构建了一个主体间强有力的社会关系网络，同时各主体在这一社会关系网络中相互汲取资源，协同应对政策执行过程，从而保证了政策的有效执行。

4 社会资本视角下的地方政府执行力提升路径

要提升地方政府执行力，必须要把社会资本的培育作为关键的一环来抓，通过一种渐进式的社会资本增量方式，实现社会资本与提升地方政府执行力之间的双重收获：一方面要注重政府内部社会资本的构建，实现内部理顺；另一方面要注重政府外部社会资本的重塑，拓展主体结构外延，从而实现政策执行过程中的多元主体协同治理。

4.1 内部理顺：纵向放权、横向重组、斜向构造

4.1.1 纵向放权

一级地方政府是否信守承诺、愿意真诚地接受上级的意旨一贯地传达和执行，并能为共同的目标采取一致行动是政府执行力提升的关键因素。一方面，上级政府要通过分权改革，权力下放，让地方政府拥有更多处置权；另一方面，上级政府要通过严格的政党制度、多元的考评制度、公正的人事任免制度等引导地方政府官员按中央的利益要求执行政策，防止地方政府为追求自身利益最大化而背离中央利益的行为。同时政府要向社会放权，主动培育和发展社会组织，把政府部分职能向社会组织委托和转移，通过政府与社会组织的分工和协作机制、沟通和交流机制来建立互信，最终提高地方政府政策执行效率。

4.1.2 横向重组

在横向的同级政府职能部门间，通过合理合法的对话协商机制、利益分享机制、矛盾化解机制的建立来实现政府部门间长远的合作和沟通，消除部门保护和行政壁垒，减少恶性竞争，促进政府内部要素的流动，实现各利益相关部门的积极配合，确保政策在各职能部门间通畅执行，有必要时可以通过“党委领导”这种压力式执行手段来保证同级部门的合作行为。同时也要防止地方政府“结盟”，防止在政策执行过程中通过力量的联合来抵制政策的执行。

4.1.3 斜向构造

斜向交叉不同层级的政府间关系虽然在政策执行过程中处于一种“弱关系”，但在一些跨区域治理政策执行问题时，就需要通过长久的跨界政府间合作机制的构建，设立全国性的政府协调机构和地方性政府间区域合作机构，必要时可以设置临时性的派出机构来强化地方政府斜向交叉的领导，通过这种高层的领导来扩大地方政府内部的多方参与，推促地方政府部门积极响应上级指示，配合政策执行。

4.2 外部重塑：扩大公众参与、培育社会组织、正确处理政企关系

4.2.1 扩大公众参与

地方政府执行力的提升需要建立制度化的参与机制，欢迎并重视各利益相关者的参与，监督和评估执行的效果，而不是盲目地依附、被动地顺从政府决策。地方政府组织及其工作人员应身体力行，自觉树立善治的观念，端正行政伦理意识，取“信”于民，通过政府信息公开和有效的公民参与渠道来鼓励和引导公民有序的政治参与。作为公众，要坚持贯彻执行政策，积极参与地方政府政策执行的监督和评估，拓宽参与渠道，强化参与意识，提升公众参与的质和量。

4.2.2 培育社会组织

地方政府应当对社会组织加以引导和扶持，化消极为积极，通过建立社会组织与政府部门双向互动的伙伴关系，构建互动式的社会资本网络，进一步拓展社会组织发展的空间。一方面，政府要在立法上确立社会组织的合法性地位；另一方面，政府要通过必要的运作基金投入，来帮助其解决资金匮乏问题。如果公众信任政府，通过社会组织协调，社会资本则很容易被政府所调动和利用。因此，要依靠政府能力的提升来为社会组织提供支持，同时社会组织的发展壮大也将为政府执行力提升提供支持，从而实现政府的善治，达到政府与社会的良性互动。

4.2.3 正确处理政府与企业关系

地方政府要通过各种政策引导、扶持和促进企业的发展。作为政府，一方面，要正确处理好政府和市场、效率和公平的关系，通过互惠规则的制定来建立企业对政府的信任，使其更加积极地贯彻落实政府政策；另一方面，要实现由管理者向服务者的观念转变，更加优化市场竞争环境，制裁和纠正对企业的违规活动，维护市场秩序，确保相关企业和公众利益免受损害。作为企业，要积极配合政府执行过程，接受政府的政策和服务，确保政策执行的力度。

5 结 语

提升地方政府执行力的价值目标在于实现善治，推进国家和社会的和谐发展，最终实现国家治理体系和治理能力现代化。而要达到这个目标，离不开对政府与社会、政府与市场、政府与公民等关系的梳理。良好的社会资本可以补充地方政府执行力不足，解决其所带来的支持性不足问题，从而避免由于某些政策执行难而引起的政府信任危机，为提升地方政府执行力提供强大的保障力。所以很有必要通过政府内部理顺和外部重塑来寻找一条既能推动政府发展又能同时培育社会资本的路径。

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