天津市土地供需矛盾及规划调控研究

秦张瑶

【摘 要】土地资源的有限性决定了各城市未来的土地利用必须采取以供给制约和引导需求相结合的模式，承担起耕地保护的责任。本文以天津市为例研究其土地供需矛盾和规划调控，土地规划确定了天津市土地利用的规模及结构，引导未来城市空间发展总体格局的形成，必须进行充分的统筹和协调。规划的实施和管控有赖于制度的保障，通过严格的管理和执行才能收到成效，才能促进天津市土地的合理利用和高效配置。

【关键词】土地供需；土地规划；规划调控

随着经济社会的不断发展，土地日益成为各项经济活动的载体和不可或缺的生产要素。1998年《土地管理法》修订以来，基于用途管制制度的土地管理，不断得到加强和严格管理，并将其作为参与宏观调控的重要手段。科学编制并严格管理土地利用规划，成为当前土地管理管制的一项重要任务。本文结合天津市的实际情况，系统分析土地利用现状并预测趋势，确定土地利用规划战略与目标，为天津市严格规范土地规划管理，实施耕地保护制度和节约集约用地制度提出建设性的意见。

一、天津市土地供需矛盾

天津市是中国北方最大的沿海开放城市，随着滨海新区开发开放纳入国家发展战略，城市综合实力和辐射带动能力明显增强。但天津市的城乡二元性特征明显，耕地后备资源匮乏，导致土地供需矛盾突出。

（一）天津市基本情况

天津市总面积11917.3平方公里，位于地处华北平原东北部，环渤海经济区的中心。区位条件优越，对内辐射华北、东北、西北13个省市自治区，对外面向东北亚。目前天津市城市化水平较高，但与其他沿海地区相比发展相对滞后，城乡人口普遍呈增长趋势。

（二）天津市土地利用现状

耕地比重高，总体质量差。天津市耕地面积占农用地面积的62.98%，占土地总面积的37.38%，高于全国平均水平，但是耕地总体质量不高，中低产田数量比较多，占耕地面积的62.1%，主要分布在土地盐碱地区及远离村镇地区。导致耕地生产力低下的因素既有土壤污染、土壤盐渍化及沙化，也有质地偏沙或粘重、瘩薄、犁底层过浅等，土地改良的任务十分艰巨。

耕地后备资源匮乏。天津市现状未利用地如果扣除未利用地中的河流水面和苇地、滩涂等需要加以保护的土地，天津市可开发的未利用地很少。根据土地适宜性评价，在现有技术条件和经济条件下，能够作为耕地后备资源的很有限，可开发利用的后备资源极为缺乏。

城乡用地比例较低，工矿和农村居民点分布分散。天津市建设用地占土地总面积的比例较高，高于北京市、上海市以及全國的平均水平，但是城乡用地占建设用地的比例却较低；建设用地中工矿用地和农村居民点用地分布比较分散，不利于土地集约利用效益的发挥。

二、天津市主要指标预测

对天津市土地规划进行分析需要对相关指标进行预测，其中最主要的是经济发展与人口指标以及土地利用主要指标。经济发展与人口指标主要对区域发展阶段、经济发展水平、人口进行预测；土地利用主要指标主要是耕地保有量、基本农田保护目标、城镇用地进行预测。

（一）经济发展与人口预测

区域发展阶段判断。目前天津市第二产业增速较快，居于核心地位，因此天津市处于工业化快速发展阶段，由工业化中期正逐步向后期过渡。在此发展阶段，除了要保持经济持续快速增长，还需要注意统筹城乡及区域协调发展。

经济发展水平判断。天津市生产总值不断增加，增速也越来越快。地区生产总值预测要立足于天津市所处的特定发展阶段；将分时段发展目标与天津市国民经济和社会发展规划衔接起来；在落实经济又好又快发展的同时，防止片面强调经济过快增长。产业规模及结构的变化预测要立足国家区域发展战略对天津市的定位，落实产业发展政策。

人口预测。由于天津市重工业化的影响，使得劳动力没有大幅增加，因此天津市常住人口增长较为缓慢。但是随着轻重工业结构的调整和第三产业的发展，对劳动力的需求相对会增加，因此总人口的增加速度也会上升。

（二）土地利用主要指标预测

耕地保有量预测。随着经济社会的快速发展，外来人口逐步增加，2005年天津市常住人口达到1043万人，而粮食总产量仅为140万吨，无法满足全市人口的粮食需求，须多渠道维持天津市的粮食供给。因此，规划期内天津市耕地生产功能应定位为：在保证农村人口自给的前提下，有适度余粮供应市区。

基本农田保护目标预测。上一轮土地利用总体规划确定天津市2010年基本农田为425959公顷，主要分布在中北部平原和南部平原地区，即天津市蓟县南部、宝抵区、武清区、宁河县、静海县等地区，其他几个郊区、县也有少量分布。考虑到天津市耕地整体质量较差和经济发展形势，规划期内基本农田保护目标按照现状耕地面积4455平方公里的80%划定，确定基本农田保有量为3567平方公里。

城镇用地预测。2005年天津市域城镇建设用地总规模为1087.7平方公里（包括《2005年天津市土地利用变更调查》中城市用地、建制镇用地和独立工矿中属于各类开发区用地、城镇周边的独立工矿用地），人均138.91平方米。预测到2020年常住人口1500万人，城镇人口1335万人，城镇化水平89%。若近期人均城镇用地按135平方米，远期人均城镇用地发120平方米左右，则2020年城镇用地的总规模为1602平方公里。

三、天津市土地利用规划方案

天津市是环渤海地区的经济中心，要逐步建设成为国际港口城市、北方经济中心和生态城市。对天津市土地利用应充分体现城市功能，发挥好区域经济发展载体的作用。

合理拓展城镇建设用地新空间。天津市作为我国四大直辖市之一，近几年的城镇化进程却相对落后。预测到2020年，天津市常住人口将达1500万人，城镇化水平达到89%。这意味着天津市城镇将再接纳420万城镇居民，城镇用地的扩张在所难免。为了避免城镇无序扩张，必须合理确定城镇用地扩张的规模和布局。

重点满足滨海新区用地需求。天津市作为一个传统的工业城市，第二产业一直以来都是天津市发展的重点，在天津市未来经济发展中，制造、物流及现代服务业仍然是城市经济发展的支撑产业。加快实现滨海新区跨越式发展，也是实现天津市城市发展目标的重要步骤，需要在土地利用方面重点支持。

积极推进农村居民点整理。城镇人口的增加需要配套城镇用地的扩展，同样乡村人口的降低必然需要压缩农村居民点的用地规模。规划到2020年天津市农村人口165万人，在促进农业人口城市化的进程中，积极推进天津市农村居民点的整理复垦，无论对土地的节约集约利用还是促进城乡统筹发展，都具有十分重要的意义。

优先保障必要基础设施用地。对于天津市来说，没有交通基础设施的完善，难以实现“建设成我国北方国际航运中心和国际物流中心，区域性综合交通枢纽”的发展定位；没有水利、能源、信息、环卫等基础设施的完善，更不可能实现“北方经济中心”的战略前景。为了保证天津市经济社会的持续稳定发展，必须首先保障对基础设施用地供应，加大建设基础设施的力度。

严格保护生态用地。根据“生态城市”的定位要求，天津市生态建设总体目标是坚持生态优先的原则，妥善处理好城乡建设与生态环境保护的关系，提高生态环境质量，把天津市建设成为山、水、城、田、海协调共生，城乡协调、人与自然和谐的生态城市。

四、天津市土地利用规划调控对策

土地利用规划管理工作主要包括土地规划管理主要包括三方面工作：一是组织制定土地利用规划；二是按照批准的土地利用規划控制和引导城乡各项土地利用；三是土地利用规划实施情况进行监督检查。规划管理本质上就是确定目标并围绕目标制定措施付诸实施的过程。规划方案与实施政策机制密切结合，才能确保规划的有效实施。

规划实施控制制度构建。《天津市土地利用总体规划条例》作为基本的土地经济法律，确保土地利用总体规划修编的科学性和实施的权威性，提高土地规划的法律地位。天津市可以在《天津市土地利用总体规划条例》的基础上出台更为细化的实施办法，由市国土资源与房屋管理局负责起草《天津市土地利用总体规划实施办法》，《天津市土地整理、复垦和开发管理办法》等配套管理规章，建立健全规划实施制度，使本规划的实施纳入法制轨道。严格土地用途管理，加大执法力度，规范政府行为，坚持依法行政，强化违反规划用地强制惩治措施

保障规划实施控制的措施。以土地利用变化监控技术系统为基础，结合天津市功能定位和土地利用分区要求，制定各类建设项目用地控制指标，分类设立区县土地节约集约利用与保护考核体系和标准，明确土地承载的就业、投资和产出等准入门槛，建立土地节约集约评价制度，促进土地利用效率不断提高。

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