浅谈营改增对乡镇财政的影响及对策

常德波

【摘 要】营业税改增值税是新时期我国财税体制改革的重要内容，对于促进经济结构转换，进一步完善社会主义财税制度具有重要的意义。营改增的改革在短期内对于地方财政尤其是乡镇财政可能产生不利的影响。在厘清营改增的背景的基础上，本文分析了营改增对于乡镇财政的积极和消极影响，并未应对消极影响提出了一些政策建议。

【关键词】营改增；乡镇财政；影响；对策

一、引言

营改增是新时期我国财税体制改革的重要内容，对深化供给侧结构性改革，培育经济发展的新动能具有重要意义。营改增能够有效的消除重复征税的问题，降低企业负担，扩大企业在技术和设备上的投资，同时还能够更好的促进新型服务业和小微企业的发展。但是营改增也给地方财政尤其是乡镇财政带来了新的挑战。营业税是地方税收中的第一大税种，是地方政府收入的重要来源，营改增后地方财政收入减少，可能会对地方政府履行职能造成困难，因而如何有效的应对挑战，履行好职能是地方政府应该考虑的重要问题。本文在厘清营改增的背景和脉络之后，深入分析营改增对乡镇财政可能带来的积极和消极的影响，并为应对挑战提供一定的政策建议。

二、营改增的背景

营业税在我国有悠久的历史，早期的营业税的例子包括明代的“课铁”，“铺间房税”等。新中国成立后，我国在1950年正式设立了营业税。营业税征收简便易行，只要有营业收入就需要按章纳税。营业税的缺陷也同样明显，最大的弊端在于商品在流通环节会被重复征税。

增值税最初由法国政府在1954开始征收，是一种对纳税人在生产经营活动中的增值额征收的一种流转税。我国自1979年开始征收增值税，最初只是在机器机械和农机两个行业进行试点。1994年的分税制改革正式确定了增值税和营业税作为我国流转税的两个主要税种。增值税对所有的货物销售和加工修理修配劳务征收，所得按中央财政75%，地方财政25%共享。营业税对其他劳务，不动产和无形资产征收，所得全部归地方财政。从最初的设计来看，两者互不兼容相互补充，理想状态下能够涵盖所有的货物和劳务。

但是随着我国社会主义市场经济的发展，劳动分工日益精细和复杂，两大流转税并存的弊端越发明显。一是重复征税情况越发凸显，营业税只按照营业收入征税，忽视了企业的原材料和中间产品可能已经缴税。重复征税增加了企业的负担，降低了企业的竞争力。二是营业税主要针对服务业，限制了现代服务业的发展。目前我国第三产业增加值已经占据GDP总额的半壁江山，更是稳就业的重要支撑。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，要“大力发展金融、保险、物流、信息和法律服务等现代服务业。”营业税成为制约现代服务业发展的痛点。

从国际比较的角度来看，目前有170多个国家征收增值税，大部分国家不再另行征收营业税。我国从2011年拉开了营业税改征增值税的试点。从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。从2012年8月1日起，试点扩大至北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东和厦门、深圳等10个省和计划单列市。从2016年5月1日起，在全国范围内实施营改增的纳税政策。

三、营改增对于乡镇财政的影响

乡镇财政是我国财政体制中最基础的一级。加强乡镇财政管理，关系到各项民生政策的贯彻落实，关系到广大人民群众的切身利益。乡镇财政也不可避免的受到营改增的影响。从短期来看，乡镇财政可能受到税收收入减少的冲击，从长期看，营改增能够有效地减少企业税负，促进企业扩大投资，促进地方经济尤其是现代服务业的发展，进而扩大税基。

1.营改增的积极影响。营改增政策红利的实现可能需要一定的时间，但是营改增的实施将积极促进地方经济的发展。首先，营改增将促进地方第三产业的发展。在“大众创新，万众创业”的背景下，新的创业企业往往集中于现代服务业，增值税的实施将降低这些企业的负担，增强这些企业的竞争力，对于稳增长保就业具有重要的意义。其次，营改增的实施将降低企业负担，增强市场活力，优化投资结构。辽宁省的研究显示，营改增后一年内试点企业少纳税100亿元。到2017年9月，全国范围内累计为企业减轻税负1.7万亿元。税负的减轻将有助于企业全面有效使用资源要素，增强创新能力。二、三产业增值税抵扣链条将进一步打通，这会激励传统工业企业引入互联网和新兴产业相关配套服务，进一步提高核心工业产业的附加值。

2.营改增的消极影响。在短期内，营改增可能会对财政财政造成一定程度的冲击。首先，乡镇财政收入将会下降。对于地方政府来说，营业税收入是财政收入的重要来源，一般占到了总税收收入的30% 左右，例如测算显示，1995-2011年上海的营业税收入占到了财政收入的32.68%左右。营改增后，原作为地方财政收入重要组成部分的营业税变为中央地方共享的增值税。虽然全面实施“营改增”后规定，2016年5月1日起，中央与地方增值税的分享比例由原来的75∶25调整为50∶50，但是研究显示，即使是調整中央和地方分享的比例也难以恢复省级财政在营改增前的财力水平。营改增将在短期内冲击地方政府的财政收入。例如，河南省周口市在2016年1-7月因营改增使一般公共预算收入减少1.825亿元。尽管乡镇财政收入还有上级返还和其他税种，但是在地方税收收入整体受到冲击的情况下，乡镇财政也将受到不利影响。其次，营改增还将负面影响附加税的征收，进一步冲击地方和乡镇财政收入。城建税和教育费附加等附加税是地方政府收入的重要组成部分，实施“营改增”以后，增值税进项税增加，增值税应纳税额减少，城建税和教育费附加计算基数相应变小，从而造成地方财政收入减少。第三，财政收入减少将对乡镇政府如何履行职能提出新的挑战。财政收入减少必然导致行政管理支出减少，如果长期如此，将降低乡镇政府工作人员的工作积极性，导致一些职能和服务无法履行，进而负面影响乡镇的长期稳定和发展。

四、应对营改增对乡镇财政负面影响的对策

营改增对于我国调整经济结构，完善税制，促进新旧动能转换和现代服务业的发展具有重要的积极意义。在应对营改增短期对地方和乡镇财政的冲击上，可以从以下措施入手：

首先，坚持增值税五五分成，继续探索适当增加地方分成比例。2016年4月29日，国务院印发《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，将营改增后增值税中央地方分享比例确定为50：50，但是有效期暂定为过渡期的2-3年，这留下了相当大的政策不确定性。多项研究显示，要想弥补地方政府在营改增后的收入损失，地方政府的增值税分成至少应该51%以上。增加地方政府增值税分享比例对现行分税制冲击较小，能以较小的成本更好的促进营改增的实施。应当长期的确立五五分成的比例，减少政策不确定性，在适当的条件下进一步提高地方政府的分成比例。同时，还应当通盘考虑企业所得税，个人所得税等其他共享税的分成问题。

其次，进一步科学划分中央和地方事权财权，完善地方政府间的财权分配。1994年分税制改革之后，地方政府的事权范围越来越大，财权却没有相应的增加，造成地方财政捉襟见肘。应当以营改增为政策窗口，科学界定中央和地方的事权范围，尽快建立财力与事权匹配、事权与支出责任相适应的制度。在我国当前的地方财政体制中，多数省将收入规模较大，收入稳定的税种设置为省与地市或省与县（市）共享收入税种。省级财政收入所占比重持续增长，而县乡财政收入则一直呈下降趋势。省以下地方各级政府间事权的划分较为笼统，收入划分仍不尽合理。因而，应当以营改增为契机，进一步下放省与市县共享收入，让财力向基层倾斜，同时加强省级财政向县乡财政的转移支付，改变目前县乡财政困难的局面。

第三，优化企业发展环境，促进经济结构调整。促进地方经济发展是稳定地方财政的根本之策。营改增的发展给调整地方经济结构提供了新的机遇，乡镇政府应当以此为契机，与各部门积极协调沟通，确保给企业减负落到实处，营造一个良好的企业发展环境。同时积极落实大众创新万众创业的各项措施，促进本地的小微企業现代服务业的发展，使产业结构和发展方式从根本上发生转变，实现新旧动能的转换，从而实现财政收入的长期稳定的增长。

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