调结构需要更好发挥政府作用

张佐敏+李相锋+戴玲

[摘要]政府与市场的合理定位是政府与市场各司其职、优化社会资源配置的前提条件。文章认为政府角色错位导致我国房地产市场畸形发展、基础工业和与基建相关的行业产能严重过剩、产业升级滞后于消费升级、经济增长过度依赖要素投入增加等方面的问题。为解决经济结构失衡问题，政府应降低官员考核CJDP增长率的权重，规范国有企业经营范围，大力发展非政府组织以及鼓励多种力量维护市场秩序。

[关键词]政府 市场 经济结构

[中图分类号]F123[文献标识码]A[文章编号]1004-6623（2017）05-0100-05

政府积极推动经济发展是成就我国经济奇迹的重要因素。从1978年到2016年，我国经济年均增幅达9.6%，至2009年成为全球最大出口国，并于2010年成为全球第二大经济体，这个成就的取得与我国各级政府不遗余力地发展经济密不可分。其中，投资是政府推动经济发展最为直接的手段。已有大量研究证明了我国政府投资对经济发展的积极影响，如张卫国等（2011）利用省级面板数据实证了地方政府投资对经济的促进作用，张婷婷（2012）认为地方政府类似于具有自利性的独立经济体，地方政府投资推动了我国经济增长，韩旺红和夏上（2014）利用省级面板数据证明了政府投资在成就我国经济奇迹方面功不可没。

然而，随着经济形势的变化，政府推动经济发展，出现了过度介入问题。房地产市场非正常发展、基础丁业产能过剩、产业升级滞后于消费升级等经济失衡现象都与此有关。党的十八届三中全会指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”在配置社会稀缺资源方面，政府与市场是两个相对应的系统，因此处理好政府与市场的关系本质上就是要对政府角色进行合理定位。

一、政府与市场角色定位的理论

政府既是社会资源配置的参与者，又是多数社会规则的制定者，政府应如何定位自身的角色？在资源配置方面，政府与市场的力量存在此消彼长的情况，因此讨论政府角色时往往伴随着市场角色的讨论。

资本主义产生后，较早对政府与市场角色定位进行论述的，是流行于15至17世纪的重商主义。重商主义支持者们把金银等贵重金属看成社会财富，主张政府制定促进出口和限制进口的贸易政策，特别是限制金银等贵重金属流出国外，以实现更多“财富”的积累。因此，重商主义者认为政府至少必须扮演协助国内企业开拓海外市场和保护本国市场的角色。

18世纪以后，重商主义观点受到古典经济学的重大挑战。古典经济学代表人物亚当.斯密于1776年发表《国富论》，对重商主义将金银当成财富的观点进行批判，认为社会财富多寡在于社会各种物产丰富程度和人们生活便利程度，而使物产的丰富程度和生活的便利程度增加的方法，是人们在私利的引导下进行专业化生产，即被后人称为自由竞争的市场制度。在亚当.斯密看来，社会资源的配置应由自由竞争的市场机制来完成，政府的角色应定位于维护司法公正和抵御外敌入侵等極小的范围，作为“守夜人”的角色。

在继承古典经济学有关政府与市场角色定位的基本观点后，福利经济学赋予了政府收入分配的职能。福利经济学代表人物之一庇古认为，自由竞争的市场机制容易导致不同阶层的收入差距扩大，进而引发严重的政治和经济问题，其中俄国的十月革命和第一次世界大战就是不同阶层之间收入差距巨大造成的。福利经济学的一个重要观点为“任何一个帕累托效率状态都可在一定初始禀赋条件下通过自由竞争的市场机制达到”，这意味着政府可以通过实施收入分配政策影响人们的收入分配但又不挫伤经济效率。福利经济学在理论上证明了政府干预收入分配的必要性。

凯恩斯主义经济学是现代经济学中对政府职能扩张影响最大的，赋予了政府创造就业和调节经济周期的职能。凯恩斯（1936）颠覆了古典经济学供给创造需求的“萨伊定律”，提出需求管理理论。凯恩斯认为经济萧条的产生是由于有效需求不足，政府可以通过扩张性财政和货币政策来刺激需求，从而增加就业，使经济快速走出低谷。

凯恩斯主义经济学在20世纪30至60年代受到多数西方国家的推崇，然而西方国家对凯恩斯式政策的滥用带来了物价高涨、经济增长停滞等严重后果，使得凯恩斯主义有关政府与市场角色定位的基本观点受到新兴的货币学派和供给学派等的猛烈抨击，政府与市场的角色定位逐渐回归到古典经济学“小政府”的传统。

目前西方社会的主流观点为，社会资源多数情况下都应由市场配置，除了存在外部性、垄断和信息不对称等造成市场非效率，以及出现严重经济周期和过大收入差距等分散决策的市场机制无法解决等问题时，政府才对资源配置进行干预。

二、政府角色定位不当的主要表现

政府与市场的边界是经济与政治长期磨合的结果，我国政府与市场的边界明显有别于西方国家。从生产资料公有制改造完成到改革开放前夕，我国实行的是计划经济体制，政府计划几乎涉及社会生产和居民生活的方方面面，政府边界接近无穷大。1978年我国实施改革开放，开始重视市场的作用，但是政府角色定位不当的情况依然存在，主要体现在：

（一）政府支配的资源过多

财政收入是政府可以直接支配的社会资源，财政收入占GDP的比重越高，代表政府直接支配的社会资源比例越大。2016年我国公共财政收入159552亿元，占GDP的21.4%。若以宽口径财政收入计算，即公共财政收入加上社会保险基金、政府性基金以及国有资本经营收入，2016年我国宽口径财政收入257045亿元，占GDP的34.5%。剩下的65.5%社会资源由企业和居民支配，但是我国具有强大的国有经济。以工业企业为例，2015年国有控股企业总资产和主营业务收入分别为397404亿元与241669亿元，分别占全国全部国有及规模以上非国有工业企业总资产和主营业务收入的38.8%与21.8%。国有控股企业处于国民经济的关键部门，掌握着国民经济命脉，因此国有控股企业对社会资源配置的影响力比其资本占社会总资本的比例还大。国有控股企业是政府可以间接支配的社会资源，加上政府直接支配的宽口径财政收入，政府对整个社会资源的支配能力超过50%，已超过大部分发达国家政府对社会资源的支配程度。endprint

（二）政府投资范围过宽

我国政府直接投资的领域，涉及城市安居工程、交通基础设施、便民设施、污水处理系统、政府办公大楼、事业单位固定资产、农村水利设施等。2015年我国仅预算内资金投资就达30924亿元，占全社会固定资产投资的5.3%。预算内资金投资只是政府总投资的一部分，还存在更大量的、难以统计的非预算内投资，如全国各地的城投公司，利用与政府的特殊关系进行融资，对安居工程、交通基础设施等进行投资，这部分投资本质上也是政府投资。国有或国有控股企业的部分投资也受政府影响，与政府投资相比，私人投资领域相对较窄。

（三）国企广泛与民企逐利

国有或国有控股企业性质上属于企业，企业配置资源本应属于市场配置资源的范畴，但是我国国有或国有控股企业投资范围比民营企业投资范围还宽，几乎涉及我国的所有行业，广泛从事资源采掘、钢铁生产、汽车制造、电信通讯、能源电力、房地产、日用百货等行业，形成与民企逐利的格局。

（四）市场配置资源的领域政府监管存在不到位现象

基建设施方面，一些政府部门没有发挥应有的监管作用，不达标的工程顺利通过验收，使得基础设施功能达不到设计要求，使用寿命达不到有效期限。矿产资源开采方面，不少私人企业非法开采、违规开采矿产资源，合法合规开采的又存在安全生产条件不达标等问题，导致污染环境事故、矿井坍塌事故时有发生。食品生产方面，地沟油、污染大米、有毒奶粉、农药超标蔬菜、过期食品等经常见诸新闻报道。

三、政府角色定位与经济失衡问题

政府具有巨大的资源动员能力，集中力量办大事有优势，但是一定时期内社会总资源是有限的，政府配置的资源多了，市场配置的资源就会变少。另外，政府的精力也是有限的，政府在直接配置资源方面精力投入多了，在市场监管方面投入的精力就会下降。我国政府角色定位导致的经济失衡问题主要表现在：

（一）房地产市场非正常发展

35个大中城市商品房平均销售价格从1999年的2218元每平方米涨到2013年的8770元每平方米，14年间房价约增长了4倍。

从图l可以看到，2001年至2015年，多数年份房地产企业利润的增长率明显高于国有及规模以上非国有工业企业利润的增长率。结果是，其他产业的资金大量涌向房地产开发行业。在政府严格控制土地供应量的情况下，出现了土地价格上升、房价上涨、企业和居民加入炒房大军、房地产企业利润率上升、土地价格再次上升的恶性循环。垄断的土地资源成了一些地方政府财政收入的主要来源。最终造成房地产行业和其他行业的不正常发展。

（二）基础工业和与基建相关的行业产能严重过剩

工信部将我国的钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、铁矿石和有色金属等行业列为产能严重过剩行业。众多行业的产能过剩与我国政府支配过多社会资源不无关系。我国产能过剩的行业主要集中在基础工业或与基建相关的行业，这些行业最容易受经济周期影响。经济周期是市场经济的自然规律，企业在经济周期中被迫调整生产规模，从而适应新的市场需求，经济才能恢复到健康状态。但是，我国政府支配着过大比例的社会资源——这些资源包括政府直接控制的财政收入和间接控制的中央与地方国有企业，使得政府对经济周期进行强有力的调节成为可能。政府强力调节经济周期的后果是，当经济处于下行状态时，政府通过大量基建投资来拉动总需求，从而使得本应缩减规模的基础丁业或与基建相关的行业反而扩大生产规模。

（三）产业升级滞后于消费升级

居民收入水平上升会对消費产品提出更高的要求。改革开放以来我国经济经历了30多年的高速增长，同时带动了居民消费品质的提升。根据产业发展理论，消费升级是产业升级最直接和最有效的原始动力。然而，我国却没有充分利用消费升级带来的契机，产业升级一直困难重重，效果难以让人满意。政府对市场监管不到位，企业盗用其他企业专利技术、生产伪劣产品等违法成本非常低，企业寻求技术创新、改善商品质量的动力就下降，在宏观层面的表现就是产业升级困难。

（四）经济增长过度依赖投入要素增加

投入要素增加和全要素生产率增长都可带来整体经济的增长。投入要素增加一般会增加对已有社会资源的索取，会对自然环境带来一定的压力，而全要素生产率增加主要来源于生产方式的创新，不对自然环境带来负面影响，并且更有利于人均收入水平的提高，因此经济增长主要依靠全要素生产率增长是较好的经济增长方式。然而，我国近年却出现了全要素生产率下降现象。

图2反映了，2006-2014年9年间有6年全要素增长率为负数，并且主要出现在2008年国际金融危机之后。全要素增长率为负意味着生产效率的下降，经济增长完全依靠投入要素的增加。市场配置资源依据效率的原则，哪个领域回报率高，资金和劳动力就流向哪个领域。政府配置资源依靠的是行政权力，政府可决定资源配置到哪里、配置多少，因此政府配置资源的效率一般低于市场配置资源的效率。相比同等收入水平的国家，我国政府直接配置了较高比例的社会资源，造成市场自由配置的资源比例较低，是导致我国整体经济效率较低的一个原因。在市场配置的资源中，我国国有或国有控股企业支配的资源又占据较高的比重，加剧了我国经济的低效率问题。

四、更好发挥政府作用的建议

（一）降低官员考核GDP增长率的权重

GDP增长导向的官员考核制度是更好发挥政府作用的一大障碍。应修改官员考核制度，降低GDP增长率的考核权重，增加环境保护、经济自由度、物价水平等其他社会发展指标。

（二）规范国有企业经营范围

国有和国有控股企业在一定程度上受政府支配，因此延伸了政府边界。国有和国有控股企业有大量可抵押的土地资源和雄厚的资本实力，有更多的人才，这些优势条件给予国有和国有控股企业非对称的市场力量，形成不平等的市场环境，不利于私营企业发展和活跃市场。为增加市场自由配置资源的范围，应重新界定国有企业的经营范围，将其限定在私营企业不能够经营或经营不好的范围内。

（三）大力发展非政府组织

非政府组织是独立于政府体系之外具有一定公共职能的社会组织。目前我国的非政府组织，还存在巨大发展空间。非政府组织可以分担政府部分公共责任，减少政府对资源控制的需求。如环境保护组织可以对大量污染环境行为起到监督作用，从而减轻政府环保部门的监督负担，使得政府环保部门可以将精力集中在环保标准的制定和对违反环保标准的处罚上，减少政府在污染环境行为监督方面所需的资源。另外，非政府组织的存在不但不会损害社会公共服务质量，反而能提升部分公共服务水平。如发达的残疾人救助会一般拥有非常多志愿者，组织者对志愿者进行培训，使志愿者熟悉照顾残疾人需要的专业知识和技能，因此，残疾人救助会通常比仅有少量工作人员但需要应付多种事务的政府民政部门，更能提供贴心的服务。

（四）鼓励多种力量维护市场秩序

维护市场秩序重点在于建立强大的市场监管力量。应鼓励多种形式市场监管力量的存在，如具有约束力的行业协会、第三方监管机构和居民自主监管。应鼓励相关企业加入行业协会，行业协会制定自律准则，对违背自律准则的企业实施惩罚。应承认第三方监管机构合法地位，鼓励成立各种第三方监管机构。对居民自主监管提供便利，甚至奖励居民自主监管行为。endprint