中国养老制度运行中的政府职责完善研究

崔恒展 刘 雪

(济南大学 政法学院，山东 济南 250014)

2016年5月27日，习近平总书记在中共中央政治局关于我国人口老龄化的形势和对策第三十二次集体学习时强调：“人口老龄化是世界性问题，对人类社会产生的影响是深刻持久的”，“敬老爱老是中华民族的传统美德。要把弘扬孝亲敬老纳入社会主义核心价值观宣传教育，建设具有民族特色、时代特征的孝亲敬老文化”，指出“要着力完善老龄政策制度”，并强调“要着力发展养老服务业和老龄产业”“要着力健全老龄工作体制机制”①习近平：《推动老龄事业全面协调可持续发展》，http://www.cncaprc.gov.cn/contents/2/174584.html.。应对人口老龄化既要学习借鉴国外成功经验，又要立足国情，挖掘和弘扬中国传统家庭孝养和政府积极干预的资源优势。有研究提出：“中国是一个早熟的现代国家。早在欧洲出现现代民族——国家之前，现代国家的基本结构和特征在中国就已经形成，而这种结构建立之后稳定地运行了两千多年”②韩水法：《现代民族—国家结构与中国民族—国家的现代形成》，《天津社会科学》 2016年第5期。。养老制度无疑是“早熟中国”社会制度的有机组成部分。提起中国传统养老制度，许多人会不由地想到“家庭养老”，而严格讲这有失偏颇。中国漫长封建时代所形成的传统养老模式，准确地说应是以尊老敬老文化为支撑，以完善的法规政策为后盾，以家庭养老为主体，以政府养老为补充，以社会养老为辅助的制度设计。家庭养老只是传统养老制度的一部分，当然是主要部分。家庭和政府都是养老的责任主体，绝大多数老年人的物质供养和生活照料要由家庭承担，极少部分特定社会成员即所谓“鳏寡孤独废疾者”则由政府提供直接养老保障，民间自发的互助互济、慈善救助则起到了一定的辅助作用。传统养老模式总体而言是政府承担有限责任的一种制度设计，但整个制度的设计及其运行又无不隐含着政府的作用，并延续和影响至今。本文拟从传统家庭养老入手，通过对古代鳏寡孤独保障的回顾及新中国养老制度运行中政府职责完善的梳理，引发应对人口老龄化的思考。

一、政府是家庭养老制度建立和实施的推动者和保障者

建立在代际传递基础上的传统家庭养老，核心内涵是养老的职责由老年人的家庭成员(主要是老年人的儿孙)承担，所谓“养儿防老”。为确保家庭养老的实施，智慧的中国古人营造并形成了确保家庭养老实施的软硬两方面环境，即尊老敬老文化环境及惩治不孝行为的法制环境。

(一)尊老敬老文化与家庭养老的伦理基础和道德约束

尊老敬老文化的养成为家庭养老奠定了伦理基础并提供了道德约束。“尊老敬老作为我国的优秀传统文化，源于春秋时代，渗透到社会生活的方方面面，成为传统社会养老的重要思想基础。尊老敬老的概念源于家庭伦理，与孝道有着十分密切的关系”*王哲：《专家:我国尊老养老问题的社会现状不容乐观》，中新网，http://www.chinanews.com/sh/2015/10-21/7581798.shtml.。然而，“动物行为学研究证明，动物对后代的关爱远远超过了对父母的关爱，这是在漫长的自然选择过程中一种动物族群得以繁衍而未被自然所淘汰灭绝的需要。作为从动物中走出来的人类同样如此，只不过人类为了克服和矫正动物的自然本性，通过制定尊老的伦理规范以区别于动物”*万里：《人文关怀视野下的独生子女政策——对我而言，你是整个世界》，《书屋》2010年第2期。。也就是说，孝养老人并不是一种人类的天性，而是一种后天的文化养成。

文化一旦养成，则具有规范人的行为的作用。“文化的作用是以社会规范‘化’人，以发挥理性对人的行为的主导作用。每一种文化都提供具有约束性、普遍起制约作用的行为规范。每个社会都会通过家庭启蒙、学校教育、社会示范、公众舆论等文化手段，将社会规范加之于个人，以实现文化的规范和约束作用。文化所代表的就是历史积淀下来的，并被特定社会、一定群体所共同认可、遵循的行为规范，它对个体的行为具有先在的给定性和约束性。个人如果明显背离生活于其中的文化环境，其生存就会陷于困境”*杨耕：《文化的作用是什么》，《光明日报》2014年10月14日。。这种文化的养成一定意义上说也是历朝历代政府极力推动的结果。“尊老养老是我国的优秀传统文化，也是社会和家庭的一种行为模式。在我国，这种文化和模式之所以能够绵延千载，一个重要原因是尊老养老与政府之间形成了相互依存的密不可分的关系，尊老养老本质上是一种政府行为”*姚远、范西莹：《从尊老养老文化内涵的变化看我国调整制定老龄政策基本原则的必要性》，《人口与发展》2009年第2期。。

源于家庭伦理，与孝道密切相关的尊老敬老文化形成后，通过政府的刻意“教化”，能对养老行为潜移默化地发挥倡导、引导、弘扬、褒扬、指斥、谴责等作用，从而为家庭养老奠定伦理基础和道德约束这一“软环境”。

(二)不孝的惩治与家庭养老的底线标准和制度保障

近乎严酷的惩治措施为家庭养老的实施提供了底线标准和兜底制度保障。正如已有研究所说，孝本属伦理道德范畴,但不孝即要受到法律的严厉惩罚。《孝经·五刑》《魏书·刑法志》《隋书·刑法志》均对不孝有所惩罚。唐律继承了隋朝的规定,把不孝列入开篇的“十恶”之中。卷一《名例·凡七条》“十恶”条:一曰谋反,… …四曰恶逆,… …六曰大不敬,七曰不孝,八曰不睦,九曰不义,十曰内乱。四曰恶逆。谓殴及谋杀祖父母、父母,杀伯叔父母、姑、兄姊、外祖父母、夫、夫之祖父母、父母*任映艳：《从〈唐律疏议〉看中国古代的孝亲思想》，《兰州交通大学学报(社会科学版)》2007年第2期。。

通过严刑峻法对不孝行为和不孝者予以惩治，能够抑制和减少不孝行为的发生，在为家庭养老的实施提供底线标准和兜底制度保障的同时，也是一种强行的化民成俗的“教化”过程，营造的是家庭养老的“硬环境”。在此过程中，政府既是传统家庭养老制度建立的推动者，又是传统家庭养老制度实施的保障者，主要发挥倡导、引导、监督、规范作用。

一定角度而言，传统家庭养老制度本身就是历朝历代政府推动建立的，或者说是历朝历代政府精心设计的一种制度安排。

二、“仁政之先”的中国古代鳏寡孤独保障

鳏寡孤独保障产生的思想渊源主要是民本和仁爱思想。民本思想发端于商周交替之时，“民惟邦本，本固邦宁”(尚书·五子之歌)，强调只有以百姓为国家的根本，根本稳固了，国家才会安宁。儒家的仁爱思想由孔子首创，“在儒家看来，遵循‘仁’的道德原则，就要在广泛的社会生活领域做到爱而无私，视人如己，对老弱病残和鳏寡孤独者给予积极热情的关心和帮助，使物尽其用，人尽其才，人人都能感受和体会到作为人类一员的温暖和幸福。这种博爱意识和道德情怀，反映和体现了儒家道德理论中深厚的人道主义精神”*郭鲁兵、杜振吉：《论“仁”在儒家伦理思想中的地位及其意义》，《山东社会科学》2007年第11期。。孟子在孔子“仁学”基础上提出“仁政”学说，鳏寡孤独保障被视为“仁政之先”：“老而无妻曰鳏，老而无夫曰寡，老而无子曰独，幼而无父曰孤。此四者，天下之穷民而无告者也。文王发政施仁，必先斯四者”(孟子梁惠王下)。即实施仁政要先从鳏寡孤独者开始，或说，对鳏寡孤独者的优先保障，是实施仁政的首要问题。鳏寡孤独保障的制度化应该开始于西汉，随着强调对鳏寡孤独者进行“收养”成为“以儒家‘仁政’学说为主要思想基础的传统慈善事业的理念”*王卫平：《论中国传统慈善事业的近代转型》，《江苏社会科学》2005年第1期。，到明清时形成了较为完备的鳏寡孤独居养制度。

明朝中期丘浚(丘濬)《大学衍义补》的相关内容，为我们了解和认识衍至“大明王朝”时的鳏寡孤独保障提供了文本依据。该书于成化二十三年(1487年)面世，是丘浚“积数十年学力与经验，专为帝王治国平天下而著的...将理学的政治理论与王朝的具体政策结合在一起，着重论述治平之策”*刘泽华主编：《中国政治思想史(隋唐宋元明清卷)》，浙江人民出版社1996年版，第494页。。全书计160卷，其中卷十五“固邦本，愍民之穷”篇，可以看作是有关鳏寡孤独保障的“治平之策”，可从鳏寡孤独保障为什么是“仁政之先”、鳏寡孤独保障的应有内涵、鳏寡孤独保障的制度架构等方面对其进行简单梳理。*本部分引文除特别标注，皆引自“固邦本，愍民之穷”篇。参见(明)邱浚：《大学衍义补(上)》，京华出版社1999年版，第148-152页。

(一)鳏寡孤独优先保障的必要性

1.鳏寡孤独优先保障是由施政难度决定的。对鳏寡孤独者的保障难度大于对普通民众的保障难度。丘浚通过对“《书·大禹漠》:不虐无告，不废困穷，惟帝时克”的追问(即为什么“不虐无告，不废困穷”只有尧帝时能够做到)，提出“是以人君欲尽克艰之道，布德于有生之民非难，而施惠于无告之民为难也”。为说明原因他举了两个生动的例子：“树艺者，培其方长非难，而苏其枯槁为难。业医者，已其疾病非难，而起其膏肓为难”。这有点类似于我们今天扶贫工作中所强调的“剩下的贫困人口贫困程度较深，减贫成本更高，脱贫难度更大”*2015年11月29日,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。。也就是说，和“有生之民”相比，如何“施惠于无告之民”需要更高的领导艺术和管理智慧。必须优先保障“后世帝王，有志于尧舜之治，而思尽君道之难者，发政施仁，乌可后此”。

2.鳏寡孤独优先保障是古代帝王保民固本的成功施政经验。唐尧、虞舜、夏禹、商汤、周武王(即“二帝三王”)，是被中国古人所推崇的古代圣明帝王。丘浚引用《尚书无逸》“怀保小民，惠鲜鳏寡”，阐明无论是“昔帝舜告大禹以帝尧克艰之道，而以不虐无告，不废困穷为言”，还是“今周公告成王，以文王无逸之实，而以怀保小民惠鲜鳏寡为言”，必须实施仁政，实施仁政要首先从鳏寡孤独者开始：“自古帝王所以克艰其君，而所其无逸者，必先于发政施仁。而所以发政施仁者，必先于天民之无告者，前圣后圣，其揆一也”。

3.鳏寡孤独优先保障是解除该群体紧迫性生存危机的需要。所谓“惟恐后时，而其人或阽于死亡，而吾之惠不得以及之也”。民生保障需要采取“因人而异”的差别化对策措施，鳏寡孤独者也有贫富之分，对“贫窭乏绝”鳏寡孤独者的保障尤为必要：“民之生也，有富有贫。其富者，虽不幸而孤独鳏寡，然犹有以为养生送死之具。惟夫既孤独鳏寡矣，而又贫窭乏绝焉。生无以为生，死无以为死，其尤可哀哉。是以帝王之施仁政也，又于其中较其浅深，而为之赒恤，使之均得其所焉”。家庭养老的实现也离不开政府(“上之人”)的扶持：“民之生也，少者赖父母以鞠之。老者赖子孙以养之。生有衣食之资，死有葬祭之具，则其生遂而不穷矣。然其所以遂其生者，实赖上之人为之制产立法，使之相生养，相保爱，而不相弃背焉”。“贫窭乏绝”的鳏寡孤独者，没有政府的救助就无法维持生存：“其间不能无幼弱而失怙恃，衰老而无所依傍者焉。非上之人弘保息之政，举振救之令，则彼何所控告，以全其身命，而尽其天年也哉”。

此外，丘浚认为唐虞之世曾经实现过“大道之行，天下为公。矜寡孤独废疾者，皆有所养”(礼记礼运)的所谓“尧舜之治”。后世所有“有志于尧舜之治者”，都应以此为奋进目标。所谓“大道之行，谓唐虞之世也。当是之时，家给而人足，老安而少怀，乌有所谓无告废疾者哉。记礼者，犹以此为言，以见天下为公之世，无一人之不遂其生。则虽穷而无告，病而有疾者，皆有所养焉。举隆古之盛，以示后世之法，使凡有志于尧舜之治者，皆当以尧舜之心为心”。

(二)鳏寡孤独保障的主要内容

总体上可概括为对鳏寡孤独者的“生养死葬”。“生养”有制：鳏寡孤独“此四者，天民之穷而无告者，皆有常饩”(礼记王制)。“陈澔曰:皆有常饩，谓君上养以饩廪，有常制也”。“死葬”有令：“孟春之月，掩骼埋胔”(礼记月令)。邱峻认为，“人之生也，全理气之性，具骨肉之躯。其生也，有所养，其死也，有所藏，则人之始终毕矣。苟死而暴露其骼胔，必生而冻馁其身体者也。仁人君子，见之宁不恻然于心乎?此三代盛时，所以因时而有掩骼埋胔之令也”。

所谓“先王之于民也，制之养生之法，而使之得所养。有不得其养者，则施之以惠鲜之政，制为藏死之具，而使之得所藏。有不得其藏者，则施之以掩埋之令，不徒恤其生，而又恤其死也”。

(三)鳏寡孤独保障的制度架构

1.权威的施政依据。主要是皇帝的诏令。汉朝,文帝有“振贷之”诏令,宣帝有“假公田，贷种食，其加赐鳏寡孤独高年帛”诏令，章帝有“其婴儿无父母亲属，及有子不能养食者，廪给如律”诏令。其他朝代则有兼顾鳏寡孤独者救助的诏令：“其视魏晋以来，因他事下诏而附列于条款之中者，有间也”。朱元璋“登极之七年，特诏天下”，对民间“子殁亲老而无养，亲殁子幼而无依”者，“今诏天下有司，具名以言。朕当惠居存养，使不失所”。

2.明确的救助标准。“唐太宗贞观元年，赐民年八十以上，有茕独鳏寡疾病不能自存者，米三斛。绍兴十三年，诏下钱塘、仁和二县，踏逐近城寺院，充安济坊。籍定老幼贫乏，不能自存者及乞食之人。每人日支米一升，钱十文，小儿半之”等。日本学者夫马进的相关研究可使该部分内容更为丰富：从东汉到曹魏,地方官向被认定为狂痴、孤老、鳏穷的人每天发放五升粮食(约相当于明清时的1升)。汉代则以诏书形式向鳏寡孤独者临时发放粟帛，同时,也曾向高年、三老、力田、孝悌等颁赐。有时还根据诏书颁赐民爵。西汉颁赐的主要是帛,东汉颁赐的主要是粟。魏晋南北朝时代，《三国志》《晋书》等中有“赐鳏寡孤独不能自存者粟，人五斛”的记载。*夫马进：《中国善会善堂史研究》，商务印书馆2005年版，第34页。

3.专门的救助设施。即设有专门收养鳏寡孤独者的官办机构。“宋崇宁元年，诏诸路置安济坊。绍兴二年，诏临安府置养济院。淳祐七年，创慈幼局，应遗弃小儿，民间有愿收养者，官为倩贫妇就局乳视。官给钱米如令”。明朝“太祖开基之五年，诏天下郡县，立孤老院”，“寻又改孤老院为养济院”。“前此惠民之政，及于无告者，往往因事而行。其置为院场以专惠之者，始见于此”。用现代话语表述就是，此类官办收养机构建立后，针对特定群体的特惠型福利制度诞生，相应的管理机制也随之产生。

4.规范的机构管理。(1)有一定的资格条件限定。“凡民之孤独残疾，不能自生者，许入院”。但从其“有司拘于事例，必须赴告通政司，送户部下该管官司，取里邻结状，然后得与居养之列”的叙述可知，要获得入院资格，不仅需要分管部门层层上报，而且还需要邻里调查并出具证明，即入院需要进行资格审查。(2)有明确的责任主体和待遇标准规定。“官为赡养。每人月米三斗，薪三十斤。冬、夏布一匹。小口给三分之二”。(3)有相应的法规制度保障。丘浚提到收养的规定“其初著之于令”，“既而著之于律”，“不特乎此，其后也，又申之以宪纲”。根据已有研究：“在明初法律体系中，上位法律效力层级是以‘制书’名义颁布的表述国家典章制度的基本法律，有较强的稳定性。在基本法律制定方面，颁布了《大明令》《大明律》…《宪纲》等法律。其中《大明令》是治国总章程，……《大明律》是刑事典章，……《宪纲》是规范监察制度的法律”*杨一凡：《明代典例法律体系的确立与令的变迁——“律例法律体系”说、“无令”说修正》，《华东政法大学学报》2017年第1期。。由此可见，收养机构的运行管理，不仅有行政规范，而且有违规惩治，还有相应的监察督促。“凡鳏寡孤独，每月给米，每岁给布，务在存恤。监察御史、按察司官，常加体察”；“凡鳏寡孤独及废疾之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖。若应给衣粮，而官吏尅减者，以监守自盗论”；“存恤孤老，仁政所先。仰府州县所属，凡有鳏寡孤独废疾无依之人，俱收于养济院，常加存恤。合得衣粮，依期按月支给。毋令失所。遇有疾病，督医治疗”。

此外，针对鳏寡孤独者入院资格审查“文移上下，动经旬月，彼无告穷民，岂能堪此?”丘浚提出了变“被动救助”为“主动救助”的对策建议：“为今之计，乞敕巡城御史，及兵马司官，凡遇街衢悲呼丐食之人，即拘集赴官，询其籍贯、居址，挨究有无亲属，产业。有产业者，责之管业之人。有亲属者，责之有服之亲。如果产业亲属俱无，即发顺天府，收入养济院居养。如此，则无告之民皆沾实惠，而衢路之间，无悲号者矣”。

现有相关研究提出，居养(或说收养)制度兴起于宋代完善于明清。宋炯认为，中央政府推行的针对城市“鳏寡孤独贫乏不能自存者”的居养制度始于宋哲宗后期，“但直到崇宁元年(公元1102年)以后,在徽宗、蔡京等人的大力推动下,居养制才进入大发展时期。崇宁五年(公元1106年),始定名为居养院。元符元年诏书体现了居养制度的基本内容,史称元符令。此后在具体的实施细节上虽有所变化和发展,但总的框架未变…到南宋时已经萎缩”*宋炯：《两宋居养制度的发展——宋代官办慈善事业初探》，《中国史研究》2000年第4期。。王卫平提出：“就中国传统社会保障制度的发展脉络而言，明清时期具有集大成的意义”。诸如养老慈幼等，制度层面有继承，具体办法、措施中有发展与创新。其中，“官方社会保障机构养济院，尽管宋代即已出现，元朝要求各地开设，但论制度设施之完善则在明清时期”*王卫平：《明清时期传统社会保障事业的发展及特点》，《江苏社会科学》2014年第4期。。

夫马进认为，根据大同理想,“在由真正的‘王者’统治的理想社会中,国家有义务对无依无靠、身有残疾者进行救济。这是自古以来的理念”。但他认为，这完全是一种理想社会。没有人认为也没有人期待那种社会会在现实中诞生。那不过是应该永远追求的目标而已。历代王朝推行鳏寡孤独政策，仅仅是“为了使自己的统治正当化,需要将理念用某种形式加以表现”*夫马进：《中国善会善堂史研究》，商务印书馆2005年版，第31、33页。。综合前述丘浚有关鳏寡孤独保障的相关阐述，窃以为该观点有失偏颇。

鳏寡孤独保障，作为中国历史上一种面向特定群体的“社会福利制度”，曾以“仁政”之名被演绎至极致。古人有关鳏寡孤独保障的思想理论、政策措施及实践探索的诸多闪亮点，即使今天看来，对准确理解和定位政府的养老职责，也仍然是有所裨益的。正如已有研究所说，“中国古代官方所举行的社保活动通常以国家制度和政策等形式固定下来,形成较完备的被长期推行的制度。《周礼》中的记载...唐宋以降的居养制度等都是有据可考的信史;到了明清时期,各项制度和政策日臻完善,这些政策和制度基本包括了社会救助层次的社会保障的主要内容,即使以现代的眼光来衡量,也算得上是比较完备的”*周荣：《明清社会保障制度与两湖基层社会》，武汉大学出版社2006年版，第12页。。

三、新中国“三无”人员保障及政府养老的有限责任

2006年修订颁布的《农村五保供养工作条例》关于供养对象部分明确提出：“老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇”。因此，初始规范使用的“三无”人员是指具备“三无”特点的“老年、残疾或者未满16周岁的村民”，后来泛指城乡所有具备此类特征的社会成员，日常生活中也有人用“孤老残幼”或“老弱病残”指代。“三无”人员可以说是中国古代“鳏寡孤独废疾者”的现代称谓。

(一)“三无”人员保障制度的产生及其发展演变

“三无”人员保障制度的产生肇始于新中国建立之初救济和福利混用的救济福利事业。1950年董必武在中国人民救济代表会议上的讲话中提到“‘救济福利事业’是政府和人民同心协力医治战争创伤并进行和平建设一系列工作中的一个组成部分”*董必武：《新中国的救济福利事业——一九五○年四月二十六日在中国人民救济代表会议上的报告》，《江西政报》1950年第5期。。1949—1951年，刚刚诞生的共和国政府在当时财政非常困难的情况下，拨出大量粮食和经费，开展了一场以医治战争创伤，安定人民生活，稳定社会秩序，促进国民经济恢复和发展为主要任务的大规模、突击性紧急救济*米勇生：《社会救助》，中国社会出版社2009年版，第12页。。从1953年开始，随着整个国家形势的发展变化，社会救济工作开始由大规模的、突击性的紧急救济走上了经常化、规范化轨道，逐步建立了经常性的救济制度。在历时3年左右的紧急救济实践为新中国社会救济制度建立奠定基础的同时，社会福利事业也开始初创，“一方面新建了一大批救济福利事业单位(包括部分生产教养院)；一方面接收、调整、改造了国民党开办的‘救济院’‘慈善堂’以及封建地域性的‘慈善堂’‘教养院’和外国津贴的救济机构。同时，还通过组织贫民生产自救，建立了贫民习艺所等早期的社会福利生产机构。到1953年底，全国共有城市社会救济福利事业单位920个，城市中受到救济的人员近150万人，收容孤老、孤儿、精神病人及其他人员37.4万人”*王振耀：《社会福利和慈善事业》，中国社会出版社2009年版，第6页。。

“三无”人员保障是与传统计划经济体制相适应的一种制度安排。随着第一个五年计划(1953—1957)颁布实施，计划经济体制开始建立，与此同时，城乡分治的“二元体制”逐步形成，并最终在城市建立了以就业为基础的单位保障(凡有单位的人都有保障)，游离于单位保障之外的“老弱病残”被纳入社会福利事业，由政府提供保障；农村则建立了“队为基础，三级所有”的人民公社集体保障，并对“三无”人员建立了由集体负责的半救济半福利性质的“五保”制度。“在城市的国家保障和农村的集体保障这两张安全网中，已经网罗了中国绝大部分人口，漏在网的外面的或者挂在网的边上的人是极少数。当时，只有这些边缘群体才是吃‘政府救济’的”*唐钧：《中国社会救助制度的变迁与评估》，中国政府网，http://www.gov.cn/ztzl/2005-12/31/content_143826.htm.。从一定意义上说，这一面向一小部分社会特定群体建立的社会福利制度，是中国自古以来传统的由政府承担主要责任的鳏寡孤独保障在新中国的延续。

2006年国务院《农村五保供养工作条例》明确“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排”，即农村五保供养对象供养资金由政府公共财政负担，明确了“五保供养”的地方政府负责制。

2014年国务院《社会救助暂行办法》将城乡“三无”人员保障制度统一为特困人员供养制度，明确“国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养”。2016年2月，《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》进一步明确“强化政府托底保障职责，为城乡特困人员提供基本生活、照料服务、疾病治疗和殡葬服务等方面保障，做到应救尽救、应养尽养”。

(二)政府养老的有限责任及其合理性

新中国建立后直至改革开放前的传统计划经济时期，政府除了负责“三无”人员养老外，还承担着城镇国家机关及企事业单位离退休人员的养老保障。由于没有建成社会养老保险制度，当时城镇“单位保障”的离退休人员即使是企业职工，也因其单位的国有或集体属性，最终需要政府“买单”，但毕竟当时的城镇人口不足20%，80%以上都生活在农村，当时延续的仍然是中国传统的家庭养老。因此，从总体而言政府仍然只承担了养老的有限责任，承担主要责任的是家庭。

政府承担有限养老责任是特定社会发展阶段“迫于无奈”的一种理性选择，也是世界各国的一种“通行做法”。所谓“‘福利’概念在形成之初，就处在一种名实分离的状态。以欧洲为例，名义上，‘福利’指向对全体国民体面生活的打造，似乎是一种锦上添花的行为；但实际执行中，无论是英国的伊丽莎白济贫法，还是俾斯麦早期的执政政策，都是以照顾小众困难群体为目标，是一种雪中送炭式的制度。这显然与当时的经济社会发展水平密切相关，政府的财力尚不足以为普罗大众提供支持，只有先从最需要的群体做起；而在彼时的英德诸国，鳏寡孤独、老弱病残尚是一个为数不少的群体，以解决这部分人的温饱、医养等生存需要为方向，是最符合逻辑的做法。同样，日本、韩国、中国效仿西方建立现代政府后，最初实行的社会福利制度，也是以保障少数困难群体的基本生活为主”*民政部社会福利和慈善事业促进司：《关于新形势下社会福利事业发展的认识与探讨》，《中国民政》2017年第10期。。

四、《老年人权益保障法》出台修订及政府法定养老职责

在适应社会变迁和应对人口老龄化挑战过程中，伴随着社会经济的发展，我国政府对民生领域的关注日趋提升，投入不断加大，政府养老的法定职责开始建立和明确，责任领域渐趋拓宽，面向老年群体的社会福利也开始了由“补缺”向“适度普惠”转变。有研究提出：“中国社会结构具有超稳定特质，然而在现代进程的历史节点上，经济系统在不可逆转地市场化，政治和文化系统也在艰难地做出相应调整，认清社会演变的方向是进行理论探索的前提”*焦玉良：《系统障碍与制度替代——论关系信任对社会秩序的影响》，《济南大学学报(社会科学版)》2016年第5期。。纵向层面中国养老制度由传统向现代的演变，应该以《中华人民共和国老年人权益保障法》的颁布实施为标志。

(一)《老年人权益保障法》出台背景及其局限

肇始于20世纪70年代末80年代初的改革开放，不仅带来了传统经济政治体制的变革，而且推动了社会变迁，大量农村人口流入城市。伴随着城市化加速，在传统社会向现代社会转型的过程中，“以家庭养老为主的养老模式所依据的社会、经济、人口和家庭条件已经发生了很大变化,已经不合时宜”*李志宏：《〈老年法〉修订研究》，《前沿》2010年第22期。。

与此同时，日趋严峻的老龄化，使得“养老问题”成了“我国政府面临的不容回避的课题”：“养老问题将成为不仅关系当代劳动者,而且事关子孙后代的千秋大业。来自国际社会的经验告诉我们,一套行之有效的养老制度,将成为促进经济、社会发展的有力杠杆。加大养老保险改革力度,加快改革步伐,已是我国政府面临的不容回避的课题,任何拖延、消极等待,都将贻误时机,最终将付出更大的代价”*徐周同：《银色浪潮:中国世纪之交冲击波——写在〈老年人权益保障法〉实施之际》，《社会工作》1996年第5期。。

在此背景下，《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布，并从1996年10月1日起施行。传统中国以“经济上供养、生活上照料和精神上慰藉”为主要内容的老年人赡养，变成了以“实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”为目标的老年人权益保障。但正如已有研究所说，虽然该法的颁布实施的确“填补了我国老年人权益保障方面的立法空白,开启了我国老龄工作新时代”*李志宏： 《〈老年法〉修订研究》，《前沿》2010年第22期。，并且“在‘社会保障’一章中突出地将养老保险列为首条，标志着中国政府对建立养老保险制度的重视……充分显示出中国政府对老龄化问题的关注”,但“整个法中蕴含以家庭养老为主、社会养老为辅的立法精神”*相自成：《人口老龄化及其法律对策——评中国第一部《老年人权益保障法》，《中国法律》1996年第4期。，政府的养老职责有所涉及，但不够具体明确。

(二)《老年人权益保障法》的修订及政府职责的明确

随着我国经济社会的进一步变革和老龄化局势的加剧，党和政府及社会各界对应对人口老龄化认识不断加深，对策措施不断加强。以2011年9月国务院《中国老龄事业发展“十二五”规划》为标志，老龄工作从一个政府部门的具体工作上升为国家层面的任务。有权威机构提出“应把积极应对人口老龄化战略上升为基本国策”*全国老龄委办公室政策研究部：《应把积极应对人口老龄化战略上升为基本国策》，《人民日报》2012年4月24日。。

适应变化的形势，《老年人权益保障法》于2009年、2012年和2015年经过了三次修订，特别是2012年的修订，由起初的六章50条变为九章85条，实现了对原法的“跨越式”调整，如媒体报道所说：“2012年修订的老年法更加突出政府的责任，将‘积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务’写进法律，提出国家要进行人口老龄化国情教育，不断增强全社会积极应对人口老龄化意识，进一步强调保障老年人合法权益是全社会的共同责任”*梁捷：《保障老年人合法权益是全社会共同责任》，《光明日报》2016年10月10日。。政府职责明确主要表现如下：

1.明确了政府对家庭养老的支持职责。“家庭赡养与扶养”部分，1996年法中的“老年人养老主要依靠家庭”被修改为“老年人养老以居家为基础”。在对赡养人的养老责任进一步明确和规范的同时，明确“国家建立健全家庭养老支持政策，鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住，为老年人随配偶或者赡养人迁徙提供条件，为家庭成员照料老年人提供帮助”。这是国家(政府)积极介入家庭养老的庄严承诺，也是确保传统家庭养老功能延续与发挥的责任担当。当时有媒体提到：“由‘家庭’到‘居家’，一字之差，意义迥异。老年人虽然居住在家庭，家庭仍然需要充分发挥其养老功能，但也要发挥社区的养老依托功能。这就使社会和国家做好社区建设的责任更加明晰。为确保居家养老的顺利实现，新修订的《老年法》还为国家建立健全家庭养老支持政策提供了法律依据”*西安晚报编辑部：《认真执行新修订的〈老年法〉切实维护老年人的合法权益》，《西安晚报》2013年6月30日。。

2.明确了政府养老的经济职责。即“国家建立多层次的社会保障体系，逐步提高对老年人的保障水平”。该体系包括基本养老保险、基本医疗保险、长期护理保障、针对特定老年人的社会救助、保障性住房以及包括高龄津贴在内的老年人福利等诸多内容。究其本质而言，是以确保老年人的基本生活为目标，以制度化的手段或措施，从经济或说物质层面对老年人提供的帮扶，因此，可以被称为政府养老的经济职责。

3.明确了政府养老的服务职责。即“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”。围绕着城乡社区养老服务发展、养老服务设施建设、养老服务投入、养老机构管理、养老服务人才培养使用、老年医疗卫生服务规划、老龄产业发展等，明确了“各级人民政府和有关部门”等的职责。传统家庭具有的老年人生活照料或病后护理功能的衰减或消失，是传统家庭养老功能弱化最窘迫和无奈的表现。现在越来越多的家庭，已经无法或无力承担对老年人的生活照料或病后护理了。因此，通过提供“社会服务”予以承接是大势所趋，理性选择。政府在这方面的职责，可以被称为政府养老的服务职责。

此外，还“倡导全社会优待老年人”，明确了在“推进宜居环境建设，为老年人提供安全、便利和舒适的环境”中的政府职责，等等。

上文曾提出，物质供养、生活照料、精神慰藉是现行法定养老的主要内容，而在现实生活中，精神慰藉往往渗透在物质供养和生活照料中得以体现，即养老的主要内容是物质供养和生活照料。*崔恒展、李宗华：《老龄化背景下的养老内容研究》，《山东社会科学》2012年第4期。就养老内容而言，养老的经济供养需求可称为养老的物质需求，生活照料需求和精神慰藉需求可概括为养老的服务需求。国家明确建立的社会保障体系是用以解决老年人物质需求的，社会养老服务体系则是用以解决老年人服务需求的*崔恒展、张军：《供需视角下的养老服务业发展研究》，《济南大学学报(社会科学版)》 2016年第5期。。因此，笔者认为，仅就养老内容而言，建立“两个体系”应是战略层面的我国政府法定养老职责。

综上所述，随着《老年人权益保障法》的修订实施，“养老主要依靠家庭”到“养老以居家为基础”演变中蕴含的政府职责、政府建立“两个体系”的承诺等等，从一定角度而言是对两千年非鳏寡孤独人员养老主要由家庭承担这一中国传统养老模式的“颠覆”，在依法确定政府养老职责的同时，昭示着中国的老年人社会福利制度由补缺型向适度普惠型演变开始起步。

五、国家基本公共服务制度与政府养老服务职责的细化

我国经济实力的增强特别是物质财富的增加，使得传统农耕时代一直困扰中国人的“物质供养不足”养老压力减缓；老龄化局势加剧，空巢、失能半失能等亟需生活照料老龄人口的增多，使得养老社会服务需求凸显。在政府相关部门强力推动下，近年来社会养老服务体系建设经历了提出、探索、初步建立和发展完善的过程。*崔恒展、张军：《供需视角下的养老服务业发展研究》，《济南大学学报(社会科学版)》 2016年第5期。随着“十三五”社会养老服务体系建设目标修订为“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全”，政府养老的服务职责开始走向强化和细化。

(一)国家基本公共服务与政府养老服务职责进一步明确

《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》(国发[2017]9号)，将建立基本公共服务清单制作为国家基本公共服务制度的核心：“国家建立基本公共服务清单制，依据现行法律法规和相关政策确定基本公共服务主要领域，以及各领域具体服务项目和国家基本标准，向社会公布，作为政府履行职责和公民享有相应权利的依据”。清单“包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八个领域的81个项目”。其中，八个领域中明确涉及养老的有社会保险、医疗卫生、社会服务三大领域。

凡“清单”，理应明确具体，一目了然。从政府职责视角讲，国家基本公共服务清单制“作为政府履行职责和公民享有相应权利的依据”，必然使政府养老服务职责进一步明确。综观该通知，总体上主要呈现以下特点：

1.责任主体明确。“享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责”。为确保政府职责实现，建构了如下制度框架：“国家基本公共服务制度紧扣以人为本，围绕从出生到死亡各个阶段和不同领域，以涵盖教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育等领域的基本公共服务清单为核心，以促进城乡、区域、人群基本公共服务均等化为主线，以各领域重点任务、保障措施为依托，以统筹协调、财力保障、人才建设、多元供给、监督评估等五大实施机制为支撑”。

2.服务内容适中。“适中”表现在对“基本公共服务”内涵的明确以及对基本公共服务均等化“不是简单的平均化”的强调：“基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化”。并且明确国家基本公共服务制度是“政府保障全民基本生存发展需求的制度性安排”，蕴涵着面向全民提供“适度”保障的内涵。

3.落实措施具体。清单81个项目“每个项目均明确服务对象、服务指导标准、支出责任、牵头负责单位等”。如“基本社会服务”领域的“老年人福利补贴”项目，“全面建立针对经济困难高龄、失能老年人的补贴制度，并做好与长期护理保险的衔接。提高城乡社区卫生服务机构为老年人提供医疗保健服务的能力，加快社区居家养老信息网络和服务能力建设，推进医养结合发展”被纳入该项目重点任务之一的“社会福利”，并明确了任务落实的具体保障措施。除养老服务体系建设外，还有“推进无障碍通道、老年人专用服务设施、旧楼加建电梯建设，以及适老化路牌标识、适老化照明改造。积极开展养老护理人员培养培训。搭建养老信息服务网络平台，推广应用便携式体检、紧急呼叫监控等设备”。惟其具体，方才可行。

国家基本公共服务职责无疑内涵着养老基本公共服务职责。从权利职责层面我们可以引申而言：“享有养老基本服务是公民的基本权利，保障人人享有养老基本服务是政府的重要职责”。“公民权利与政府职责”理念的确立，是现代社会保障制度建立的重要标志，也是西方福利国家建立发展的重要政治道德基础。从“仁政之先”的鳏寡孤独保障到享受养老基本公共服务是公民权利，是政府养老由“恩赐”到“依法履职”的理念跨越。

此外，具有针对性的基本公共服务，能够更好地满足老年群体日益增长的美好生活需要。老年人需要免费体检等个人层面的关怀，也需要公共资源方面的投入。此前提到关爱照顾老年人，比较容易想到的是前者，但在一个老龄人口急速扩大的社会，后者其实更值得关注。因为老年人需要的不只是吃饭穿衣看病，还需要出门跳广场舞，还有多种多样的社会交往的需求。这些需求只有更具针对性的公共服务才能满足。

(二)政府养老服务职责的强化及细化

“十三五”以来的标志性文件主要有以下三个：

一是国家发改委、民政部、中国残联联合下发的《关于印发“十三五”社会服务兜底工程实施方案的通知》(发改社会[2016]2848号)。所谓“兜底”，可以理解为某些关乎国计民生的事情应该办、必须办，但靠市场自发调节又无人办或无法办，只能由政府“兜着”、由政府来办。因此，“社会服务兜底工程”作为政府提供相关社会服务的对策措施，既是政府向公众提供最低或基本社会服务的承诺，又是政府在相关领域发挥作用的“底线职责”或说基本职责。该文件明确实施目的是“扩大社会服务供给，提升服务质量，增强兜底保障能力，推进基本公共服务均等化”，其中“支持养老服务体系建设”是“实施方案重点”之一，是政府确立的养老机构和设施的“兜底”建设目标和任务，明确并细化了政府面向不同功能养老机构或设施建设中的基本职责。

二是《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》(国发〔2017〕13号)。将“到2020年，老龄事业发展整体水平明显提升，养老体系更加健全完善，及时应对、科学应对、综合应对人口老龄化的社会基础更加牢固”的目标具体分解为四个方面，进一步明确并细化了《老年人权益保障法》中所确定的政府承担建立“两个体系”战略性职责，以及推动制度体系建设和营造老年人养老的友好社会环境等职责。

三是《国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》(国办发[2017]52号)。提出20项重点任务，有人提出“其中有一定含金量的重点福利有：针对经济困难的高龄、失能老人的养老补贴实施全覆盖，将贫困家庭老年人全部纳入城乡低保；每年为65周岁及以上老年人免费提供包括体检在内的健康管理服务；对低收入家庭老年人参加基本医保所需个人缴费部分，由政府给予适当补贴；加快推进基本医疗保险异地就医结算，2017年底前基本实现老年人异地就医住院费用直接结算，等等”*潘洪其：《中国养老如何避免“世界性尴尬”》，《中国老年报》2017年6月22日。。有专家总结说：“不仅照顾服务对象从特殊群体扩展到全体老年人，而且老年人照顾服务的内容得到较大范围的扩展，包括了基本生活保障、居家养老服务、法律服务、出行服务、基本公共卫生服务、参保补贴、老年教育等内容，涵盖老年人医、食、住、用、行、娱等方面。当然，高龄、失能、贫困、伤残、计划生育特殊家庭等困难老年人仍然是老年人照顾服务的重点人群，《意见》要求将符合最低生活保障条件的贫困家庭中的老年人全部纳入最低生活保障范围。‘全面’和‘全部’两个词充分体现了《意见》对老年人托底性照顾政策的高度重视。”并因此提出该意见的出台“标志着我国开始迈向适度普惠的老年人照顾服务体系”*杨立雄：《积极构建照顾服务体系 让老年人共享社会发展成果》，《中国社会工作》2017年第23期。。

六、研究小结及思考

我国具有悠久的传统家庭养老文化资源优势和政府积极介入养老的政治资源优势。从政府职责视域观照中国古代养老模式，可以说养老是历朝历代政府不可推卸的职责。传统的家庭养老本身就是政府的一种制度设计，没有政府职能作用发挥的家庭养老是不可持续的。中国漫长的封建时代，历朝历代政府不仅通过倡导、引导、监督、规范确保了家庭养老的实施，而且通过对“鳏寡孤独废疾者”等特定群体承担直接养老责任，展示“仁政”风采，引领社会风气，营造社会氛围。其中，作为“仁政之先”的中国古代鳏寡孤独保障制度化建设，足以成为后世特定群体福利制度建设的楷模。

适度普惠的老年福利制度已在我国初步建立。新中国建立后，传统养老制度在惯性延续的同时，政府的养老职责呈扩张趋势。改革开放以来，特别是《老年人权益保障法》的修订实施，在明确了老年人应该享有的经济、政治、社会等法定权益的同时，也明确了政府养老的法定职责。随着我国经济实力的不断增强，国家在养老方面的资金投入不断加大；随着养老相关政策法规的不断出台，政府养老的职责不断强化和明晰。老年人福利覆盖对象正在由特定群体向有需求群体甚至全体老年人延伸。如，覆盖全民、低水平、广覆盖的社会基本养老保险制度和社会基本医疗保险制度初步建立；以全体老年人为服务目标、以弥补家庭养老不足、发挥社会资源优势、解决老年人生活照料和精神慰藉为目的的社会化养老服务体系建设有序展开。老年社会福利正在由传统的补缺型向适度普惠型发展。

政府应该承担养老职责业已成为社会共识。在应对人口老龄化挑战的过程中，越来越多的人已经意识到“养老不只是子女的分内之事，也是政府公共服务和民生保障的分内之事，政府、企业和社会均负有不可推卸的重大责任”*潘洪其：《养老不能全推给个人》，http://view.163.com/15/0130/12/AH74FV6900012Q9L.html.。有研究提出“尤其随着人口老龄化成为中国社会的常态，中国的养老问题已由‘如何应急’演化为‘如何发展’。它不但直接关系民生，更涉及中国发展模式的转变，我们所需要的也不仅仅是人道主义的关怀，而是如何在老龄化的前提下保证中国经济社会发展的可持续性。这无疑需向养老制度安排中注入‘发展’的成分，将养老政策的短期目标与中长期战略相统一，从而在‘发展’的基础上重构现有的养老政策体系”*胡湛、彭希哲：《发展型福利模式下的中国养老制度安排》，《公共管理学报》2012年第3期。。

如何发挥好政府养老职责是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的内在要求。党和政府对养老工作的高度关注是我国应对人口老龄化的最大优势，“我们党历来高度重视老龄工作。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及‘十三五’规划纲要都对应对人口老龄化、加快建设社会养老服务体系、发展养老服务产业等提出明确要求”*习近平：《推动老龄事业全面协调可持续发展》，http://www.cncaprc.gov.cn/contents/2/174584.html.。中共十九大报告将“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”纳入了实施健康中国战略之中。在“中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化对党和国家工作提出了许多新要求”的现实背景下，如何在养老领域发挥政府职能，着力解决好发展不平衡不充分问题，也是“更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步”的应有内涵。

如何有效落实政府养老职责仍是一个需要深入探讨的问题。“养老已成公认的世界性难题。在有些欠发达国家，养老工作几乎尚未起步，在不少发展中国家，养老工作历史欠账较多，整体养老水平相对不足。在发达国家，即如是在全球福利程度最高的北欧国家，养老难题也未能真正破解，比如覆盖全民的基本社会福利，目前就面临着能否可持续发展的严峻挑战”*潘洪其：《中国养老如何避免“世界性尴尬”》，《中国老年报》2017年6月22日。。此外，“在现实中，制度的制定和执行都可能会出现背离初衷的现象……会催生更多的社会矛盾”。*姚亮：《解构中的重构：转型期社会矛盾研究的双重担当——〈社会矛盾新论〉述评》，《济南大学学报(社会科学版)》2017年第3期。对我国而言，面对社会变迁对传统养老模式冲击和独生子女政策带来的少子老龄化加剧的双重压力，渐趋明确的政府养老职责如何落到实处并有效发挥，仍是一个必须予以高度关注的现实话题。我国现行有关政府养老职责方面存在的主要不足有三：一是现行政策法规有关政府职责的原则性规定仍需落到实处的实施细则；二是政府不同部门由各自职责范围出发确定的职能规定还需要有效整合；三是中央级政府有关文件中“职责”的“强势规定”与地方政府特别是基层政府行政实践中的“弱势执行”还需有效衔接。