论机长的权力与责任

(中共中央党校研究生院 政法教研部，北京 100091)

一、机长行使权力界限

1963年《东京公约》及其2014年《蒙特利尔议定书》做出了对机长权力的系统规定，公约及其议定书的初衷在于保护飞机上乘客及其机组成员的人身和财产安全，维持飞机运行时的秩序。这些规定包括机长行使权力的目的和范围、时间和空间的限制、三种合理措施以及免于诉讼的保护性规定等方面。

(一)机长行使权力的范围

1963年签订的《东京公约》在第1条第1款中明确规定机长行驶权力的适用情形。任何违反刑法、危及航空器所载人员或财产安全、危及飞机运行秩序的行为都应受到机长的管束。[1]公约同时在第6条规定，只有在上述情况发生或可能发生时，机长有权采取措施。除此之外的其他情形不都包含在内，机长不得随意扩大其行使权力的范围。关于第二种情况下的危及人身、财产安全，危及秩序和纪律的行为，由于现有的国际法和各国法律并没有一个完善的体系约束以上规定之外的那些不太严重、尚不能构成犯罪的行为，外交大会在2012年4月4日通过了《关于更新288号通告——<关于不循规或扰乱性旅客法律方面的指导材料>的决议》(以下简称《决议》)。《决议》将关于犯罪和其他行为列入到一份更详细的清单，旨在敦促国际民航组织修改288号通告，明晰机长权力范围的概念和内涵。但1963年的《东京公约》并没有对第一种情况下违反刑法的罪行做出明确定义，各个缔约国的相关立法也内容不一，因此《东京东约》并没有在遏制航空器犯罪行为的界定上达成一致，界定机长权力范围也受到影响。

(二)机长行使权力的手段

《蒙特利尔议定书》规定机长行使权力的手段有三种：必要的管束措施、移交主管当局和使其离开航空器。《议定书》授予机长以特别权力：要求机组或机上其他人员(例如旅客)协助其处理航空器安全和机上成员的人身财产安全。但《东京公约》对此条作出限制，认为机长权力行使的范围限于“运行中的航空器”，除此之外的任何空间机长不再享有上述权利。对于已经发生的犯罪行为，机长可选择在任何一个国家降落，驱逐致使险情发生的人离开航空器。机长应及时将该情况报告给将落地当局。但并非所有情况都适合此种办法，若航空器不适合降落或有其他情况，机长可以适当延长管束措施的时间。

1963年《东京公约》在第7条明确规定：若飞机将落地在非缔约国领土内且该国当局不同意该旅客离开航空器、或延长管束措施以便将该旅客移交当局、或航空器迫降后不能将该旅客移交当局，或该旅客同意被约束并运往更远的地方等四种情形下，管束措施可以在降落后的航空器以外的地点继续执行。[2]这一举措延长了机长行使管束措施的时间，最大限度保护了机内人员人身和财产安全，值得肯定并应该借鉴学习于其他公约及国内法中。

(三)对机长行使权力的保护性规定

《东京公约》虽然赋予机长航空器中“国王”的地位，但也明确限制机长权力规定机长在对旅客采取管束措施时必须基于合理的理由。基于危险发生的临时性和紧迫性，机长并不能迅速判断旅客的行为是否属于他的管束范围。为鼓励机长在面对险情时没有后顾之忧，迅速做出决断，1963年《东京公约》第10条规定，只要机长根据公约所采取管束措施，事后可以免予起诉。实践中这种免诉保护并不绝对，因为涉及到如何认定机长合理根据公约采取管束措施的问题。2011年，美国最高法院在审理Alaska Airline v.Azza Eid et al一案中，[3]认为机长对某旅客采取怀有敌意的行为是出于厌恶其在飞行过程中尝试伸展四肢的行为，而非根据公约规定的扰乱飞机运行秩序、对航空器和机上人员人身财产安全有威胁的行为，缺乏正当理由的支撑，已经超越维持机上秩序和安全的职权，因此不能受到《东京公约》第10条的保护。[4]

二、机长权力争议在实践中的体现

(一)公法角度

探讨一下机长责任的概念是必要的，应当对此进行实事求是的解释。负有航空器运作责任的那些人是否对航空事故承担连带责任，应根据每一特定的案件来确定。德国法兰克福法院在审理一架波音747客机在肯尼亚内罗毕坠毁的刑事诉讼中采取的类似的方法。1997年日本航空公司的一架MD-11飞机在自动飞行中遭遇严重的颠簸，导致一名空乘人员死亡，结果，该飞机的机长于2002年5月14日被起诉犯有过失罪。日本此举，遭到OCCC(The Oneworld Codkpit Crew Coalition,世界一家飞行机组联合会)和IFALPA(International Federation of Air Line Pilots Association,世界航空公司驾驶员联合会)等组织的一致反对。[5]他们认为，如果没有证据表明机长是故意或重大过失而进行这类事故后的起诉是错误的。笔者同样认为，机长虽对航空器和旅客的安全负有最终责任，但如果因为不可抗力或机长已用尽当时可能的救济还不能阻止事故的发生，不应再以此结果对机长过分苛责，这是不合理的。

(二)私法角度

2010年8月24日，河南航空公司的VD8387航班在接近伊春机场跑道时坠毁。事故造成44人死亡、52人受伤，直接经济损失约3亿人民币。2014年12月19日，伊春法院以被告人、机长齐全军违反我国刑法第131条规定，判处有期徒刑三年。这是我国首例重大飞行事故案。法院经审理查明，失事飞机当天从哈尔滨起飞，齐全军作为机长在首次执飞伊春机场的情况下，违反民航局的规定，在能见度低于最低要求、未看清楚跑道和无着陆参考的情况下盲目实施着陆致使飞机坠毁。事故发生后，齐全军也并没有组织旅客撤离，没有救助受伤人员，而是擅自撤离飞机。机上幸存人员实施自救，通过打开飞机左后舱门、驾驶舱左侧滑动窗和机身壁板的两处裂口逃生。伊春法院认为，被告齐全军当时作为机长，在明知飞行条件违反民航局规定的情况下实施进近，致使飞机坠毁，其行为已触犯刑法，构成重大飞行事故罪。依有关规定，判处其有期徒刑三年。

作为齐全军的律师张起淮说当天气象条件不好，而且机上有要客，根据领导的指示，如果齐全军返航会对商业信誉有影响。再加上当时机场建设验收不合格、航空公司不熟悉航线、飞行管制人员缺少、空姐救护技能不过关等等问题，发生事故是必然的。如果仅仅想靠定罪齐全军平息受害者的愤怒，则与国际民航立法所推崇的“不追责”调查实践背道而驰。

对于机长承担刑事责任的条件实践中争议很大，因为专业化很高的现代航空运输业依靠天气、管理层、机场条件等多重因素，如何让机长一人承担如此大的责任？固然，航空运输的准备和航空器的运作需要相当多的人员，其中大部分都受过专业训练，有的还必须持有执照才能上岗。尽管某些地面人员或机组受命于机长，但他们必须根据操作手册或公司的运行手册进行操作。机长在这方面应被视为一个团队的监督经理，负责航空器安全经济地运作。团队的每一位成员有自己的工作职责，也应当承担相应的责任。如果全部责任都由机长承担，一出事故就以开除责任人解决一切也是非常不合理的。

三、对完善我国航空体系建设的意见

(一)国内外相关立法

1.国际组织和各国相关立法。国际民航组织于1944年在芝加哥签署《国际民用航空公约》，其附件规定了机长的法律地位、权力与职责。公约写到，机长作为封闭空间内的领导者，应当对航空器运行安全和机上所以人员的人身和财产安全负责。这是国际法第一次明文规定机长的权力。[6]西方一些国家也在本国法对机长法律地位做出明确规定：《法国民用航空法典》规定飞行中的航空器上服务的全体人员组成机组，由机长领导；《日本航空法》规定，机长指挥和监督机上工作人员的工作，如遇其他情况可由代理机长履行机长职务；《立陶宛航空法》规定，机长最终决定航空器起飞、降落的条件以及是否在极端条件下着陆；中国台湾地区《民用航空法》规定，机长作为航空器的负责人，应对飞行中的一切紧急情况作出处置。[7]但这些公约或立法都没有明确机长行使权力的标准，只是些零散、笼统的规定，有些旨在特殊条件下才适用。

2.我国现有立法。我国《民用航空法》规定：民用航空器的操作由机长负责，机长应当严格履行职责，保护民用航空器及其所载人员和财产的安全。机长在其职权范围内发布的命令，民用航空器所载人员都应当执行。机长起飞前应当检查航空器、机场和气象等条件，对于扰乱飞机运行秩序、危害机上人员人身和财产安全的行为，机长应当采取必要的管束措施。《民用航空法》还规定，对于航空人员违反规章制度、玩忽职守，导致飞机发生重大事故的应承担责任。造成人员伤亡的，追究刑事责任，例如《刑法》第131条规定的重大飞行事故罪。这些规定要么是原则性标准，要么侧重于事故发生后的追责，对于机长权力明晰并没有起到太大作用，可操作性不强。

(二)对我国的建议

飞机里面的空间相对密闭，瞬息之间可能发生意想不到的变化。作为飞机中的最高长官，机长理应拥有最高决策权，在处理危机时做出最有利于保障航空安全的决定。MH17事件就给我们警醒：现有的国际航空安全法律机制存在两大漏洞：一是在航空器运行信息的提供和分享上，缺乏强有力的法律保障机制；二是在武装冲突地区安全风险的防范上，没有建立起安全风险评估制度与预警机制。国际条约涉及多个国际主体，达成协议过程漫长，而且由于各国国内法的差异，多以原则性条文为主，执行也具有非强制性。仅仅试图通过国际法来弥补或完善这两方面的缺陷，不具有可行性。而完善航空适航法律制度，通过国内法明确航空器制造商、发动机制造商和航空器运营人各自提供航空器运营信息的责任、义务、范围，立刻建立起安全风险评估制度与预警机制，也是不现实，因此最可靠有用办法则是机长的决断。

机长不仅仅是航空器的掌控者，而且也是保护航空器飞行安全、机内人员人身和财产安全的最高责任人，其行使权力是为了保护公众利益，这一做法也得到国际公约和各国法律的肯定。虽然法律不允许存在受限制的权力，但这并不意味这机长可以肆意行使权力，机长行使权力必须基于正当理由而不能随心所欲。2010年波兰总统卡钦斯基乘坐154专机坠毁事件，就是典型的行政权力干扰机长做出正确判断致使灾难发生的典型。我们为了鼓励机长在应对危机时敢于决断，以保护航空器飞行安全和机内人员人身、财产安全赋予机长在航空器飞行中“国王的地位”，同时又对这种至高无上的权力施加限制以保护其他人的利益。但这个“度”如何把握才能最大化保证航空器飞行安全、机内人员人身、财产利益；如何最大化贴近国内航空法、国际航空公约立法目的，我们还有很长的一段路要去探索。

[参考文献]

[1] 朱子勤.毕凤敏.民用航空运输中机长权力再探讨——兼谈机长与机上安保员的关系[J].北京航空航天大学学报(社会科学版)，2015(6).

[2] 林泉.机长在防范和打击航空器内犯罪中的法律地位[J].河南社会科学，2009(5).

[3] JOHN M. Air marshal numbers,destination to increase：anti-terror boost[J].Herald Sun,2005(12):3.

[4] MIKE M.Ahlers GAO.Air marshal cuts had minimal impact [J].CNN Washington Bureau. May6,2004.

[5] DIEDERIKS-VERSCHOOR I H Ph.An introduction to air law[M].Pablo Mendes de Leon,Wolters kluwer,trans.9th ed.2013:396-404.

[6] JOHN Highfield. Australia,Singapore reach agreement on air marshals[J].The World Today,17 December 2002.

[7] 张望平.论民航机长的权力[J].北京理工大学学报(社会科学版)，2017，19(03):121-127.