扎实做好调水管理推动实现“空间均衡”——访水利部调水管理司司长卢胜芳

习近平总书记在“3·14”讲话中对我国面临的水安全形势进行了全面透彻的分析，对解决新时期面临的三大水问题作出了明确要求，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”十六字治水方针，明确了新时代水利工作的方向和任务。调水管理司是2018年水利部机构改革中新成立的司，依照“三定”方案明确赋予的工作定位，认真学习领会习近平总书记“3·14”讲话精神，落实部党组“水利工程补短板、水利行业强监管”工作总基调，深入思考梳理加强调水管理的工作思路，在已有工作基础上推动调水管理相关工作有序开展。日前，本刊记者专访了水利部调水管理司司长卢胜芳。

中国水利：调水管理司作为2018年水利部机构改革中新成立的一个司局，请介绍一下其主要职责定位是什么？

卢胜芳：作为新成立的业务司，调水管理工作的定位就是重点落实好总书记十六字治水方针中 “空间均衡”的要求，调水管理工作既要以“空间均衡”为原则，又要以“空间均衡”为目的，以调水工程和水资源调度为抓手，统筹布局，科学合理实施水资源配置，最终实现“空间均衡”的目标。按照中央“三定”方案明确的职责，调水管理司承担工作包括跨区域跨流域水资源供需形势分析，指导水资源调度工作并监督实施，组织指导大型调水工程前期工作，指导监督跨区域跨流域调水工程的调度管理等。

中国水利：请问我国当前的水资源供需形势体现出哪些特点？

卢胜芳：水资源的空间均衡程度，表示着经济、社会、人口等要素与水资源的协调适应程度。我国的水资源供需形势，主要存在以下特点：

一是水资源分布与土地、人口和生产力布局极不匹配。我国北方地区国土面积、人口、耕地面积和GDP分别占全国的64%、46%、60%和45%，但其水资源总量仅占全国的19%，其中黄河、淮河、海河3个流域水资源总量合计仅占全国的7%。全国21个重要经济区中的15个、全国17个国家能源基地中的16个、全国17个粮食主产区中的8个，都位于海河、黄河和西北内陆河流域等水资源较为紧缺或供需平衡紧张的区域。

二是部分区域主要通过“透支生态环境用水”来维持水资源供需平衡。随着经济社会用水需求不断增加，水资源紧缺地区往往通过挤占生态环境用水尤其是大量超采地下水的方式来弥补水资源供需缺口。目前，我国北方地区的海河、黄河、辽河、西北内陆河流域水资源开发利用率分别高达约106%、82%、76%和100%，南方地区的滇中、鄂北、珠江三角洲等局部区域也达到了近40%。许多地区地下水超采严重，据统计近几十年黄淮海地区年均超采地下水70多亿m3，累计超采1 200多亿m3，已造成地面沉降等十分严重的生态环境问题。

三是人工配置水资源在实现供需平衡中的作用越来越突出。中华人民共和国成立以来，一大批不同类型、不同规模的流域性、区域性调水工程陆续规划上马，如南水北调、引黄济青、引黄入冀补淀等。随着经济社会快速发展，调水的使用量和使用占比都在不断增大，重要性日益凸显。例如，南水北调中线一期工程通水后，南水已占到北京城区自来水供水量的73%，天津14个区居民全部喝上南水，河南受水区37个市县全部通水，郑州中心城区自来水的八成以上为南水。短短几年时间，南水已由规划的补充水源上升为许多大中城市的主力水源。

中国水利：要实现我国水资源的供需均衡，您认为调水管理中最重要的任务是什么？

卢胜芳：未来我国区域水资源能否实现均衡，主要取决于人口增长、经济总量增长、产业结构调整、节水力度、水价、生态环境治理保护与提升等因素。从国家推进绿色发展、建设美丽中国、实施区域协调发展战略和乡村振兴战略等形势预判，未来我国水资源需求结构将呈现两方面特点：一是生态用水需求将有较大幅度增长，二是城镇高质量高保证率的用水需求将呈刚性增长。可以预见，未来各区域对人工科学合理配置水资源的要求将会越来越强烈。因此，如何通过水资源供需形势分析来说清楚“空间均衡”的状态，并为水资源跨区域跨流域合理配置提出符合实际的解决方案，落实相关措施，是调水管理工作最为重要和紧迫的任务。

中国水利：过去我国在调水管理方面已开展的工作都取得了怎样的成效？

卢胜芳：调水管理是实现水资源科学合理配置的重要措施，是实现“空间均衡”的重要抓手。长期以来，各有关方面和部门开展了大量卓有成效的工作，积累了十分宝贵的经验。

在水资源调度方面，自20世纪80年代以来，国务院、发改委、水利部先后批复了黄河、黑河、漳河、永定河、太湖、大凌河等流域水量分配方案。2011年，水利部按照“确有需要，急用先行”的原则，选择59条重要跨省江河组织开展水量分配工作，至今已批复33条。目前，全国共有34条重要江河正在开展水量统一调度工作，如黄河、黑河、汉江等。此外，南水北调东线、中线一期工程，引滦工程，长江上游水库群等重大工程也在开展水量调度。水资源统一调度保障了一些资源型缺水严重、用水矛盾突出的流域与区域的供水安全和生态安全。例如，黄河通过水量调度实现了干流的19年不断流、连续13年未预警；黑河实现了东居延海连续14年不干涸。

在调水工程规划管理方面，七大流域综合规划 （修编）、《水资源综合规划》、《全国水中长期供求规划》等一批重要规划为有计划开发利用水资源提供了重要依据和指南；《调水工程设计导则》针对大中型调水工程提出了设计原则和内容；《水利水电工程项目建议书编制规程》和《水利水电工程可行性研究报告编制规程》也专门针对供水工程论证进行了规范；2015年发改委、水利部联合印发了《关于切实做好引调水工程前期工作的指导意见》，为推动科学做好引调水工程前期工作，严格控制一些地方无序调水、“跑马圈水”的现象起到很好的指导作用。

当然，调水管理工作才刚刚起步，还未全面展开，存在较多短板和薄弱环节，如基础研究不深入、缺乏相关标准和规范、监管偏软、信息化等基础能力不足等，均严重制约了调水管理的针对性和有效性，这也正是调水管理需要强化的工作内容。

中国水利：请您谈谈今后几年我国调水管理工作的基本思路以及2019年调水管理司的重点任务。

卢胜芳：今后几年，调水管理司将深入贯彻落实习近平总书记新时代十六字治水方针，牢牢把握“空间均衡”的原则和要求，按照部党组“水利工程补短板、水利行业强监管”的工作总基调，补齐水资源供需形势分析基础研究的短板、补齐调水工程前期管理工作的短板、补齐水资源调度制度规范的短板，强化对调水工程调度的行业监管、强化对水量调度计划落实情况的监管。

一是围绕水资源供需形势分析做好基础研究。逐步建立水资源供需形势分析的目标任务体系、技术方法与指标体系、成果应用及评估体系等，为有针对性地做好重点流域、重点区域的水资源供需形势分析打好基础，为大型调水工程前期论证和决策提供基础支撑，为指导地方开展好水资源供需形势分析工作提供根本遵循，为各地经济社会发展规划和产业布局等工作提供参考。

二是抓好调水工程前期工作管理。按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，适度有序推进调水工程前期工作；根据新形势新要求，突出节水评估、水资源可行性论证、生态影响评价等前期工作内容；加强制度建设，严格执行有关规定，加强对地方调水工程的指导和监管，做好行业管理，确保有序调水。

三是抓好水量调度工作。按照“确有需要，急用先行”的原则，有序推进已批复水量分配方案的跨省江河流域水量调度工作；加强水量调度的法规制度建设，明确水量调度的目标原则、权责关系、实施程序等，建立健全监管责任体系、考核指标体系，加强监督考核问责，确保年度水量调度计划能够落地落实。

2019年，调水管理司将通过强基础、搭框架、建制度、健机制、抓关键，启动开展水资源供需形势分析，积极开展调水工程前期工作，有序开展水量调度工作，争取在局部区域、流域或重点工程取得实质性成效。

落实“空间均衡”要求是涉及方方面面的系统工程，调水管理只是其中一环。只有各部门、各行业、各地方协同配合，才能真正把水资源、水生态、水环境承载力作为刚性约束贯彻落实到改革发展的各项工作中，才能把以水定需、量水而行、因水制宜落到实处，最终实现“空间均衡”。