发达国家煤矿关闭退出经验与启示

李 杨 宁成浩 王明华

(国家能源技术经济研究院，北京市昌平区，102211)

德国、英国、日本等发达国家都曾因能源结构调整、环境保护、企业经营亏损等原因导致大规模的煤矿选择关闭和退出，并有效地降低了煤矿关闭退出带来的不利影响和冲击。这些发达国家的经验和做法对我国下一步煤炭去产能工作提供参考和借鉴。

1 发达国家煤矿关闭退出概况及原因

1.1 发达国家煤矿关闭退出概况

发达国家煤炭工业按发展阶段不同大致划分为以下3种类型。

1.1.1 煤炭工业基本消失

主要国家包括英国、日本、法国等。以英国为例，成长于第二次工业革命时代的英国煤炭工业距今已有超200 a的历史。20世纪以前，英国煤炭产量始终位居世界第一，但在随后100多年的时间里，英国煤炭工业逐渐衰退，煤炭产量从巅峰时期的2.9亿t下降到2016年的400万t，从业人数从72万人下降到1000人左右，煤矿数量也从3000多座减少到如今的17座，且全部为露天矿。

1.1.2 煤炭工业不断萎缩

主要国家包括德国、波兰、美国等。以德国为例，作为煤炭资源储量大国，德国煤炭开采兴起于13世纪，距今已有700多年历史。20世纪40～50年代是德国煤炭工业发展的巅峰时期，煤炭产量最高达到5.13亿t/a，从业人数超过60万人。但自70年代起，德国政府有计划的布置并实施了煤矿关闭退出，煤炭产量和矿井数量逐年下降，截至2016年，煤炭产量仅为1.76 亿t，从业人数也不足万人。

1.1.3 煤炭工业持续发展

主要国家包括澳大利亚、加拿大、南非等。以澳大利亚为例，作为全球最大的煤炭出口国，澳大利亚煤炭行业集中度很高，呈现明显的寡头垄断格局。近年来，澳大利亚煤炭行业面临重重困难，政府采取了多种措施积极应对，一方面鼓励部分经济效益差的煤矿主动退出，另一方面支持国内外大型煤炭企业兼并重组地方煤矿。

1.2 发达国家煤矿关闭退出原因

发达国家煤矿关闭退出或破产重组的原因众多，通过梳理德国、英国、日本及美国等国家煤炭工业发展状况，将煤矿关闭退出原因总结为以下6个要点。

1.2.1 煤炭资源枯竭

以日本为代表的部分国家的煤炭资源经过多年高强度开采，已渐趋枯竭，且开采难度不断增加，大批煤矿关闭破产，迫使日本煤炭工业逐渐走向衰退。

1.2.2 开采成本增加

由于地质条件复杂、生产效率低下、人力成本过高等因素，德国、英国以及日本等发达国家大部分煤矿的开采成本逐年上升、债务负担不断加重、企业效益持续下滑。在此背景下，政府不得已实施多项财税政策补贴煤炭行业，但高额的政府补贴势必不会长久，政府也期望通过煤矿的关闭或重组来降低财政负担。

1.2.3 环境政策倒逼

煤炭开采造成了很多环境问题，包括地表沉陷、地下水资源破坏等，引起社会的广泛重视。为了保护和改善生态环境，德国、英国以及日本等国家政府出台了多项与煤炭行业相关的环境保护法律法规，导致企业的环境保护费用不断增加，一大部分矿井被迫关闭或重组，直接加速了煤矿关闭退出进程。

1.2.4 替代能源发展

随着国际石油、天然气的大规模开采，以及可再生能源、核能等替代能源的推广应用，煤炭及相关产品在德国、英国、日本及美国等国家社会发展中的地位日渐没落。与此同时，煤炭工业互惠共生的铁路工业、钢铁工业、机械制造工业和煤气工业等经济地位也逐渐下降，对煤炭需求量大不如前，这也对煤炭工业造成了很大冲击。

1.2.5 国际竞争加强

从全球范围来看，国际煤炭产能已然过剩，而澳大利亚、加拿大等国煤炭质优价廉，出口优势明显，导致全球市场供过于求状况进一步加剧，进而不断压低国际煤炭市场价格。在此背景下，德国、英国及日本等国的电力、钢铁等煤炭下游企业开始大量使用进口煤炭，对本国煤炭消费市场造成致命打击。

1.2.6 经济制度矛盾

日本、英国等国家的煤炭工业主要依靠国家融资扶植，与资本主义市场经济发展方针的矛盾日益加深，在原有煤炭企业的私有制形态逐渐崩溃的同时，煤炭企业的国有制形态已然无法适应资本主义经济体制。

2 发达国家煤矿关闭退出主要做法

2.1 职工安置与保障

德国、英国、日本等发达国家高度重视关闭退出煤矿的职工安置问题，采取了多项措施用于保证失业煤矿工人再就业和生活稳定，避免因煤矿关闭退出带来的社会动荡。

2.1.1 提前退休

发达国家对接近退休年龄的煤矿工作人员，普遍采取了提前退休政策，一般较正常退休年限提前了5～10 a，所需养老金由政府和企业共同承担，直至这些工作人员进入正常的养老金计划。在实际操作过程中，对于提前退休人员的认定，还需要从年龄、工作年限及原岗位重要性等方面来衡量。例如，德国允许50岁以上的井下工作人员和55岁以上的地面工作人员提前退休，政府和企业分别负担60%和40%的援助资金。

2.1.2 资金补偿

为做好失业煤矿工作人员安置及后续保障工作，政府提供了多种形式的资金补偿。例如，德国政府为提前退休人员提供一笔大额离职补偿金，并且保障其到正式退休前每周可获得一笔生活费。同时，政府还负担离职职工的培训费、求职活动经费(包括交通费、住宿费、邮政费和生活补贴等)。

2.1.3 转岗安置

在煤矿关闭退出初期，一部分煤矿职工被转移到其他未关闭的煤矿继续工作，实现了异地安置；一部分煤矿职工，特别是失业职工中的技术人员，被分流到其他企业工作，原企业承担分流人员在新单位的试用期工资。例如，英国全国煤炭委员会通过提供住房、奖金等优惠举措鼓励失业煤矿职工去其他矿井就业。

2.1.4 技能培训

政府通过与专业化的培训公司、应用型大学、特别工作组或政府相关部门合作，共同对失业煤矿工人开展了职业技能培训、就业指导、提供就业信息和专家咨询服务。例如，德国专业培训公司为失业职工提供了多种专业和跨学科的进修培训，涵盖物流、通讯、机械、医疗、测绘、环保等新兴产业。

2.1.5 资格认定

在日本，经个人申请和国家公共职业稳定所资料审核，政府向失业煤矿职工发放特别求职手册。持求职手册的煤矿失业人员即能享受政府给予的生活补贴金，还能免费进入职业学校参加技能培训。

2.1.6 社会保障

发达国家对煤炭行业从业人员制定了专门的养老金政策和多种特惠性的福利、保险措施，为失业煤矿工人提供相对稳定的社会保障。

2.1.7 就业保障

为解决好煤矿失业职工再就业问题，德国、英国、日本等发达国家采取了一系列再就业推动措施。重视大型煤炭企业在区域转型发展中的引领作用，积极发展现代化服务业、旅游业和交通运输业，增加就业岗位；改善投资环境、制定税收优惠政策吸引投资，创造就业机会；通过发放奖金鼓励其他企业招收失业煤矿工人；针对自主创业的失业煤矿工人，政府不仅给予政策和技术扶助，还提供启动资金、低息贷款、经济担保和临时厂房等特别福利。

2.2 资产与债务处置

发达国家在煤矿关闭退出后的资产、债务处置方面，大致可以分为3类做法。

2.2.1 资产出售和债务免除

英国在煤炭企业私有化期间，为保证改革顺利进行，政府出资免除英国煤炭总公司过往债务，并拨付专款用于开展煤矿关闭退出工作。德国政府则针对煤矿关闭退出遗留下来的包括银行负债、职工退休金、环境治理费用在内的债务问题，采取了政府和煤炭企业共同承担的做法。以德国鲁尔集团为例，企业通过股票上市、基金信托和资产出售等多种途径筹集资金偿还债务，如若不能清偿债务，政府将通过财政补贴方式偿还其剩余债务。

2.2.2 债务重组和业务重整

美国、澳大利亚等发达国家依据破产法等相关法律，开展煤矿关闭退出后的债务重组工作，即由母公司对外承担所有债务，借以消除各子分公司之间的所有债务关系。另外，新成立的公司通过资产出售、债务融资和股权融资等方式，在募集资金偿还过往债务的同时，进一步推动公司业务重整，使破产企业轻装上阵。

2.2.3 资产再利用与无偿划拨

将煤矿关闭退出后的土地、建筑及设备设施等资产交由所属企业重新开发利用并转营其他产业，剩余的一部分资产无偿划拨给国家。例如，日本部分煤矿被改造为煤炭技术学校、零配件回收基地、发电厂或者煤炭博物馆等。

2.3 环境治理与保护

发达国家针对煤矿关闭退出后的环境保护问题采取了多项措施，确保环境保护工作得到有效接续。

2.3.1 成立相关机构

日本设立产煤地区振兴事业团，专门负责筹集环境治理基金，用于开展煤矿关闭后的土地修复和环境整治等工作。

2.3.2 明确主体责任

发达国家政府、煤炭企业和环保公司各司其职，政府负责监督管理，专业化公司或煤炭企业实施具体的环境治理方案，而治理费用由政府和企业共同承担。例如，德国鲁尔集团、德国联邦政府提供75%的资金，州政府提供25%的资金，委托第三方环保公司负责鲁尔集团所属煤矿废弃后的环境治理工作。

2.3.3 兜底生态环境

当煤炭企业无力履行环境保护责任时，政府成为矿区环境治理首要责任承担者。例如，英国政府承接了废弃矿区的大部分环境治理工作。

2.3.4 融合转型发展

德国政府通过将采煤塌陷区改造成湖泊、湿地等自然景观和适宜耕种的农地，进一步促进了国家高端旅游业、新型农业和建筑业的发展。

2.4 区域转型与发展

矿区产业转型发展对于安置煤矿失业职工和企业转型发展有着重要的推动作用，是实现煤矿关得了、退得好的重要保障。

2.4.1 总体规划

德国专门成立了鲁尔发展规划委员会和执行委员会，颁布了《鲁尔发展纲要》《鲁尔区域治理规划》等法规，对鲁尔地区产业结构调整和转型发展进行了总体谋划与布局，提出了“以煤钢为基础，发展新兴产业，改善经济结构，拓展交通运输”的总体目标和重点任务。

2.4.2 多元经营

为促进煤炭企业转型以及矿区经济发展，发达国家采取了多元化的鼓励措施。一方面，英国、美国等国家通过对塌陷土地治理、矿井水治理和矸石山绿化等措施，将部分煤矿工业遗址改造为居民住宅、培训学校、技术创新基地等，实现了矿区土地再利用；另一方面，德国、日本等国家通过输出先进的采煤机械设备、管理方法以及煤炭转化技术等，强化了矿区优势产业。

2.4.3 筑巢引凤

发达国家通过加强基础设施建设、改善投资环境、提供低息贷款及税收优惠等措施，吸引矿区以外的新兴产业落户矿区，为废弃矿区发展注入新活力。例如，日本针对入驻矿区企业，实行前3年全免、第4年减免60%、第5年减免40%的税收优惠政策。

3 发达国家煤矿关闭退出经验总结

发达国家制定了相对完善的法律法规和制度体系，保障了煤矿关闭退出有法可依、有章可循。采取了分阶段、分步骤的策略，且持续时间较长，有利于更好地处理煤矿关闭退出带来的各种社会问题。煤矿关闭退出做法可以分为两类，以德国、英国、日本为代表的行政主导类型，以美国、澳大利亚为代表的市场主导类型，两者在职工安置、资产债务处置等方面的做法不尽相同，对中国有不同的借鉴意义。德国、英国、日本等发达国家高度重视煤矿关闭退出后的职工安置问题，在提前退休、资金补偿、转岗安置、培训再就业等方面体现出以人为本、因人而异的特点。普遍较为重视煤矿关闭退出后的环境保护问题，在土地复垦绿化、矿井水治理、煤矿瓦斯防治等方面采取了兜底政策，实现了矿区环境保护的有效接续。

4 对我国煤矿去产能工作的借鉴与启示

我国煤矿关闭退出主要是基于产能过剩、供给侧结构性改革大背景开展的，并非全体煤炭行业退出，这与发达国家煤矿关闭退出有着本质的不同，因此对各个国家煤矿关闭退出过程中的主要做法和经验，应当既有借鉴也有分析。根据我国实际情况，对做好煤矿关闭退出工作建议如下：

(1)制定并完善煤矿关闭退出相关法律法规。尽快制定煤矿关闭退出条例及相关司法解释，对人员安置、资产债务处置和环境保护进行框架性规定；逐步完善淘汰煤炭落后产能、化解煤炭过剩产能的政策体系，保障政策执行的连续性和有效性；适时出台配套保障措施，包括财政补贴、金融支持及税收减免等经济优惠政策，推动煤炭企业、煤炭矿区转型发展。

(2)做好煤矿关闭退出顶层设计和总体规划。政府需要超前制定全国及各地煤矿关闭退出总体规划，并结合各地区现状，制定专项规划和细化方案，综合施策、标本兼治，使煤矿关闭退出工作与区域产业结构调整、转型升级结合起来，维护社会稳定和当地经济可持续发展。

(3)针对不同情况采用适宜的煤矿关闭退出机制。我国现阶段煤矿关闭退出做法与德国、英国、日本基本相似，通过政府相关部门制定煤炭去产能目标与方案，但从煤矿关闭退出的长期性和持续性来看，我国未来应借鉴美国、澳大利亚做法，通过市场化和法治化方法，实施煤矿正常程序地关闭和退出。同时，考虑到我国国有煤矿和私有煤矿的差异性，政府在煤矿关闭退出方面应当坚持“因地制宜、分类指导”原则，切忌搞“一刀切”。

(4)把煤矿关闭退出后的职工安置放在第一位。政府在给予去产能煤炭企业更多政策倾斜和资金支持的同时，应更加注重多样化、人性化、差异化的职工安置手段，特别是针对“4050”人员、职业病患者等特殊困难群体应当制定切实可行的措施，切忌采取“关矿走人、拿钱走人”这类简单粗暴的做法，防止形成新的贫困群体。

(5)高度重视煤矿关闭退出后的环境保护工作。各级政府应加大煤矿关闭退出后的环境保护力度，明确环境保护主体责任，成立专项环境保护基金或信托基金，并委托有实力的 专业化公司开展具体的环境治理工作，带动煤矿失业人员重新再就业，从原先的“开矿挖煤者”转型为“植树护林人”。