林业可持续发展中的“三定”工作

常幼平

摘要：指出了森林生态系统具有占有生态空间大、结构复杂、内在调节机制最完整有效、对环境保护作用最明显的特点，因此森林资源的主要价值不仅是其经济价值，其生态价值更加突出。我国于1981年开始对林业进行“三定”政策的推行与改革，实施效果不尽人意，基于此，分析了“三定”工作的失败经验，结合林业经济发展的实际情况提出了改进措施，以促进林业的可持续发展。

关键词：林业;可持续发展;“三定”

中图分类号：S763 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2018）05-0173-02

1 “三定”工作的内涵

三定即“稳定山林权，划定自留山，确定林业生产责任制”，其主要目的是放宽林业经济政策，并从政策层面改变传统林业管理中存在林权不清、界限不明、责任混乱的问题，以充分调动林农造林、护理的积极性。由此可见，“三定”制度，既不会改变林地集体所有的经济属性，林农又获得了充分的林地使用权及林木所有权，且政府、林业部门也降低了监督等交易成本，利益分配机制明确。按照这样的生产经营条件及逻辑关系，林业“三定”这种以家庭经营为主导的体系制度理论上是可以刺激林农经营管理的积极性的，也可以达到提高森林资源生态效益、经济效益的发展目标。

2 “三定”工作的不足及原因分析

在时代背景及缺乏经验实践的因素下，林业“三定”工作中的很多政策均不符合当时的林业发展实际情况，比如“三定”未涉及产权，导致林权主体不明确，林农无法真正控制、保护属于自己的林产，故积极性较低。再比如林权流转缺乏规范性，一方面当时的政策限制了承包山的转让权，林地无法合理转让，但是另一方面却存在部分林农擅自转让、出卖山林的问题，其它林农的林权被侵犯等。“三定”工作开展时期正是我国改革开放的转型期，“三定”又是在政府强制力主导下进行的制度变迁，林农对“三定”缺乏信任感;且“三定”政策过于粗糙，现实中存在林地权不稳定、权能不完整、林地征调不公正等诸多问题，这些均会对林农的短期行为产生刺激，从而出现乱砍滥伐、破坏山林的问题。

导致上述问题的原因主要是由于“三定”是简单套搬农业承包的做法，而林业与农业虽然具有共性，但是也同时具有自己独有的特性。首先，林业的生产周期多在15-20年，其生产周期又包括造林、管护、采伐三个阶段，每个阶段又各有不同的作业内容、作业时间，所投人的劳动量不同，因此不适用于统一包干的生产模式。其次，林业较长的生产周期决定了其在投资过程中无论是自然风险，还是市场、政策等风险均比较大，林农个体的经营能力有限，自然风险得不到有效保障，因此会出现严重的短期行为。再次，林业生产模式宜连片经营为主，连片采伐、连片更新。但是实行“三定”后各家农户自成一体，再加上一山多主、一主多山的问题存在，连片经营很难实现;而规模小、种植分散很容易产生零星采伐，从而导致新的残次林。此外，“三定”的实施使得林业管理部门存在一个片面的认知，即山地的数量分的越多，林业的生产积极性就越高，造林步伐也会越来越快。因此很多地区混淆了自留山与责任山的界限，削弱了集体经济的力量，增加了林业经营管理的难度。营林需要物质的投入，再加上资金、劳动力、科学技术及科学管理的投入，各生产要素统筹规划、优化组合才能更好的提高营林的生产力。而“三定”政策的实施不仅未充分调动林农的生产积极性，反而架空了集体经济，不利于森林资源的管理及规模经营的实施。

3 林业可持续发展背景下“三定”工作的启示

现代林业要实现可持續发展必须立足于实际，吸取“三定”工作的失败经验，从以下几个方面予以改善。

3.1 尊重历史，保持政策的连续性

从某种程度上讲，新的林业改革是对林业“三定”工作的规范与完善，新的林业改革也是农村改革的重要组成部分。上文中所总结的“三定”工作存在的问题是特定历史条件下的产物，必须承认“三定”工作所确立的改革方向是正确的，即责任制改革是一个稳定的林业发展方向。因此实际发展过程中必须充分正视问题、尊重历史，通过新的林业改革对林业“三定”做进一步的规范与完善，以改革之名打乱重来、重新分配的方法不可取，必须在分析历史的基础上保持林业发展政策的连续性，才能真正实现林业的可持续发展。

3.2 树立系统的改革观

林改是一项具有复杂性、系统性的长期工程，其牵涉到多方、复杂的利益主体，而改革的过程就是对这些利益主体的利益关系进行再调整、对林业生产资料进行再落实，并建立一系列与市场经济环境相符的全新发展机制。林业改革的利益主体包括各林农、村组集体、中央及地方各级政府、国营林场、林木经营或加工厂商、林业服务机构、林业相关财政及税收部门、金融及保险机构等等。复杂的利益主体关系决定了林业改革必须建立联系观、系统观，处理好各利益主体之间的关系。比如林权改革与林区管理稳定性的关系，经营开放与林业资源管理之间的矛盾，再比如国产联营林场与林农个体之间的利益分配，以及商品林放活与公益林管理之间的关系等等，只有妥善处理好各方面的利益关系才能保证林业改革的有效性。创新管理制度、管理规则，使得林业管理机制更加符合市场经济的发展，比如实行林地流转制度时要立足实际，因地制宜的制定与各地区相符的细则;落实采伐限额管理制度时要保证处置权的落实;此外还要进一步完善林权信息管理制度、符合林业特点的金融管理制度等一系列配套服务。

3.3 建设服务型政府

要长期、持续地落实林地承包经营制度，就必须加强林农承包经营权的保护，对政府、行政权利进行约束，避免行政行为侵害林农的合法权益。基于以人为本的管理理念，政府要转变职能，建设服务型政府。首先，充分释放林业产权制度改革应用的增量，在“还权于林”、“还利于民”原则的指导下给予林农更多的权利，提高林地承包经营制度的稳定性，提高林农在林业经营发展中的积极性。其次，坚决取缔各种乱收费项目，切实减轻林农负担;加大对林农弱势群体的扶持与帮助，降低林业产业的开发成本，突出林业开发公益性的特点;丰富森林保险业务，分担或规避林业生产中的风险。再次，提高林农的整体素质及技术水平，在林业生产中融入更先进的林业科技，提高林业生产效率;延长林业产品产业链，促进资源增值。最后，以城市化、工业化发展为基础，将林区的人口逐步转移至城镇地区，并进一步完善林农社会保障制度;以林农的个人意愿为前提，逐步推进林地的适度流转，最终实现集约经营、产权清晰的新型合作制度。

4 结语

林业“三定”工作安排与目前正在进行的集体林产权制度保持着历史延续的关系，集体林产权制度改革从某种程度上讲是“三定”制度的延伸与完善。考虑到林业“三定”工作的经验、教训，目前正在实施的集体林产权制度改革需要借鉴“三定”的经验教训，在实际改革过程中要加强相关配套改革措施的设计与落实，以增加林农在林业经营管理中获取更多收益的能力，集体林产权的界定只是经营管理的必要条件而非充分条件，因此在环境成熟、条件允许的情况下，林业的发展仍然要坚持规模化、合作化经营的模式，但切忌急于求成，必须在林农自愿的基础上实施，真正做到尊重历史，保持政策的连续性，树立系统的改革观，并加强服务型政府的建设。总之，在实际林业发展过程中，我们要借鉴“三定”工作中的失败教训，结合林业经济发展的实际情况制定科学措施，以促进林业的可持续发展。

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