美国政府“开放获取”政策及其对美国的影响*

廖建军

（1.中国科学院文献情报中心 北京 100190； 2.中国科学院大学 北京 100049；3. 郑州航空工业管理学院 郑州 450015）

开放获取（Open Acces）是国际科技界、学术界、出版界、信息传播界为推动科研成果利用网络自由传播而发起的运动。为了重振美国经济，保持美国在科技创新领域的领先地位。美国政府通过纳入“开放获取”的思想并制定了相关的政策和行动举措，这涉及到开放政府政策[1]、公开获取政策[2]和开放数据政策[3]。通过释放公共资源数字财富，助力民众创业和国家创新，从而有效应对健康和医疗、教育、能源、公共安全、全球发展等重大国内国际问题。文章剖析了美国“开放获取”政策的内容、进展和影响，有助于我国借鉴相关经验，结合我国的国情，制定出相应的开放获取政策。

1 美国政府“开放获取”政策及评价

1.1 开放政府政策

美国政府为了实现其开放透明政府的承诺，将开放政府计划列入其优先解决事项。2009年1月21日，奥巴马签署了历史性的促进政府公开和透明的备忘录——透明与开放的政府（Transparency and Open Government）[1]，简称开放政府政策。其目标是将政府的开放程度提升到一个前所未有的高度，建立一个透明度高、参与度广、协调合作的开放创新体制，保障美国的民主。

美国政府的开放政府政策主要强调三大主题内容：透明、参与和协作。

政府透明。透明将促使权责一致，向公众提供政府信息。联邦政府所维护的信息是国家的资产。政府将会采取适当的、符合法律和政策的措施，迅速公开信息，信息的形式要让公众可以很容易地查找和使用。行政部门和机构应利用新技术，并征求公共意见，把对公众最有用的决策信息在网上向公众公布。

政府参与。公众参与可提高政府的效率，并能改进政府决策的质量。知识广布于社会，政府官员应当集思广益。行政部门和机构应提供给美国人民更多参与政策决策的机会，以便利用民众的集体智慧。行政部门和机构还应征求公众的意见，以提高公众参与政府决策的机会。

政府协作。协作可使美国人民积极参与政府工作。行政部门和机构应使用创新的工具、 方法和系统，加强部门间的合作协调、跨层级的合作协调以及政府与非盈利组织、企业和个人的合作协调。行政部门和机构应当征询社会反馈和评估以提高协作的水平，并确定新的合作机会。

以上开放政府政策及其三大原则构成了实现更强的民主和更有效政府的基本框架。其主要目的是通过透明、参与、协作等举措打造开放、民主、高效的政府。在开放获取层面，通过透明原则，采用最先进的技术手段，释放政府的公共数据供公众有效利用，开启公开获取政府数据的大门，标志着政府大力公开支持开放获取运动的开始。

1.2 公开获取政策

美国一直主张信息是“国家的资产”，公民理应能够获取到纳税人资助的科研成果。在民众广泛的支持下，包括白宫请愿网站“We the People”的6.5万人签名请愿，也是开放政府计划承诺的一部分，美国政府采取了历史上最大的步骤，加大对科学研究成果的访问。2013年2月22日，美国白宫科技政策办公室（OSTP）发布了公开获取备忘录（OSTP Public Access Memo，简称公开获取政策）[2]。备忘录指出，年度研发资助经费超过1亿美元的联邦机构所资助研究产生的学术论文和科研数据是社会的公共资产和创新资源，应该全社会共享，要求各机构所资助的非保密研究项目所发表的、经同行评议终审的科学论文要存缴到公共知识库保存，在发表12个月后提供开放获取。还要求相关机构在该备忘录发布6个月内，协同合作制定出各自详细的开放政策计划草案。

此外，备忘录要求联邦政府资助的科学家制定数据管理计划，详细阐述数据的处理和共享需求，各机构据此需求解决改进科学数据的管理和共享；要求各机构采取步骤措施，增加对这些数据的访问。

公开获取政策工作还处于起步阶段，美国政府期望广泛可用的科学出版物和数据将成为科学进步和未来经济增长的重要驱动因素。需要指出的是公开获取政策本质上属于开放获取范畴，白宫请愿网站6.5万人签名请愿要求扩大公众获取纳税人资助的研究成果是推动政府出台公开获取政策的关键因素[4]。请愿团由开放获取倡导者、学术界、出版界组成，显示出强大的合作力量，释放出了开放获取作为社会运动时机成熟的信号——从反对、推委到寻求共同点进而实现通力合作的真实转变。

1.3 开放数据政策

在开放政府政策不断取得成功的基础上，2013年5月9日，OSTP和OMB联合发布了具有里程碑意义的开放数据政策（Open Data Policy）[3]。该政策的目标是确保联邦政府部门将政府信息作为资产进行管理。要求所有政府机构采用机器可读和开放格式收集和创建数据以便于公众和企业进行信息加工和传播。通过采购和技术管理流程，政府机构必须构建现代化的信息系统平台，实现开放数据的互操作性和信息可访问性。加强数据管理和发布实践，政府机构必须采取有效的数据资产组合管理方法，以确保政府机构数据资产在其整个生命周期内的管理和维护。加强措施以确保隐私和机密性，并且数据安全机构必须将隐私分析应用于信息生命周期的每个阶段。

开放数据政策的目的是进一步将政府数据向企业、研究者和公众开放，使政务信息资源可访问、可发现、可使用，为创业、创新、科学发现作出重大贡献。从开放获取层面来说，开放数据是大数据时代的开放获取运动，是美国保持科技竞争力的最佳政策。

综上可知，美国政府为了重振美国经济，激励科技创新，发布的开放政府、公开获取、开放数据三项基本政策无不闪烁着开放获取的思想光芒。在政府的公共数据范畴内，大搞开放获取运动，推动政务信息、科研数据的广泛传播和交流，籍由民众的智慧促进国家创新。

2 “开放获取”政策的进展

从美国政府公布的《开放政府进展报告》[5]《开放政府状态报告》[6]《开放政府自评报告》[7]等相关报告中可以看出，美国在实施政府公共数据“开放获取”方面取得了重大进展。

（1）开放政府方面。美国开放政府政策一经实施，成果斐然。各联邦政府机构及公共管理部门制定了开放政府计划并向公众开放了大量数据。此外，联邦首席技术官和首席信息官创建了“开放政府仪表板”（Open Government Dashboard）[7]，以督促开放政府的实施，评估各机构的开放政府计划草案，公众还可以通过仪表板跟踪到机构制定计划的完成进度。

2011年9月，美国加入了7个全球领导者团体，并在联合国大会召开之际发起了开放政府伙伴关系。作为美国承诺的开放政府伙伴关系的一部分，政府还推出了国家行动计划，一套旨在提高公众的诚信、促进公众参与、更有效地管理公共资源和改善公共服务的26个切实可行的开放政府举措。该计划一直深受民间社会组织和公众的称赞。然而，尽管取得了实质性进展，美国并没有完全实现其所有计划中的承诺。吸取过去一年的经验教训，又发起了国家行动计划2.0。

随着白宫请愿平台的推出，公民现在可以发出更强大的声音，并在诸如卫生和医药、教育、能源、公共安全、全球发展和金融领域的数以千计的政府数据资源以机器可读的形式发布在Data.gov上供公众免费使用，推动企业家和创新者利用这些公共信息资源开发出新产品和业务应用。

其他机构也陆续开展了开放政府计划。商务部2010年人口普查，就发起了一个互动网站“2010census.gov”，向公众通报普查结果。能源部还开发了开放能源信息的开源Web平台“Open EI.org”，向公众提供关于清洁能源的资讯。该网站涵盖了60种以上的清洁能源信息和数据集，包括全球的太阳能和风能蕴藏图、气候区信息和能量的最佳利用方法，以促进清洁能源的利用。

My Data计划[8]也是美国政府的倡议，准许美国公民安全地访问他们的个人数据，增加公民访问私有部门的应用和服务，通过分析数据以实现越来越多的用途。例如，退伍军人事务部的蓝色按钮计划，让病人容易访问到自己的电子病历。还有能源部门的绿色按钮计划、教育部的My Data计划和其他联邦机构实施的My Data计划，正在帮助公民访问自己的信息以获取更多的资讯，做出更有效的抉择。

（2）公开获取方面。美国国家卫生研究院（National Institutes of Health，NIH）的公共获取政策在2008年4月7日就已正式生效，以确保公众能够获取NIH资助的研究成果，促进科学和改善人类健康，要求受NIH资助的科学家提交最终经同行评审的期刊稿件到数字档案库PubMed Central中发表[9]。该政策还要求这些期刊论文在发表后不迟于12个月通过PubMed Central向公众开放。OSTP备忘录原本打算延续国家卫生研究院的政策并扩展PMC以涵盖其他联邦机构资助的科研成果。但是，许多出版商不认同PMC，认为PMC侵犯了著作权，并从自己的期刊网站转移了读者。因此，他们提出了替代方案CHORUS，不用像PMC那样要创建多个PubMed Centrals也能让公众看到论文全文[10]。

数家科学出版商、资源合作商和协会发起了美国开放研究中心仓储（Clearing House for the Open Research of the United States，简称CHORUS）计划。CHORUS是一个由出版商提出的公私合作的框架，以促进公众对联邦资金资助的、发表在同行评议期刊上的研究成果的公开获取。NSF、NASA、能源部和其他与白宫指令相关的联邦机构都可以使用该系统，其所资助研究产生的期刊论文能在一定的时滞期之后免费为公众所获取。

美国能源部（Department of Energy，DOE）还提出了公共获取原型系统方案，可以挂接在出版商的网站上。该系统目前被称为“能源与科学公共获取网关”（Public Access Gateway for Energy and Science，PAGES）[11]。 如果CHORUS能够得到推广，他们计划在PAGES和CHORUS之间进行对接。

美国国家标准技术研究院（National Institute of Standards and Technology，NIST）致力于数据是国家的宝贵资源和战略资产的理念。NIST提出了开放数据策略并公布在其官网上，目的是扩大、丰富和开放数据库存，使得数据可以在法律允许的条件下公开获得并最大程度地利用现有资源[12]。NIST的数据库存包括公共数据、限制数据和私有数据。随着时间的推移，NIST仍将继续扩大其库存数据，丰富其数据的元数据描述。

（3）开放数据方面。开放数据运动超越了政府数据，社交媒体、科研、非营利世界都是越来越开放的数据生态系统的一部分，同时越来越多的开放数据将变成一种主要的商业资源。公司使用开放数据开发天气、医疗、金融、能源、教育和更多的商用业务。例如，Kayak，Zillow和气候公司最近以不同的方式使用开放数据已获得了10亿多美金的收益[13]。开放数据还将为技术界提供巨大的机遇。开发人员将获得越来越多的政府数据，并以APIs方式来使用。除了联邦政府开放的数据外，州和地方的数据也会开放得越来越多，纽约、华盛顿、芝加哥和旧金山在开放数据方面更是一路领先，这些数据集可以催生出从专注于智能手机应用的企业到大量新的合资企业。

纽约大学GovLab的高级顾问Joel Gurin，主持由骑士基金会资助的《开放数据500》项目，调查研究了美国500家公司现在使用政府开放数据作为关键业务资源的情况。通过对不同大小、不同区域、不同部门的公司的调查表明开放数据的效用巨大，前提是需要专业技术人员帮助将这些数据转换成美元。虽然许多公司要将政府的数据应用于医疗保健或财务等领域，其他人也发现数据管理本身就是一个不断增长的商机。Socrata、Enigma.io和OpenGov等公司现在就专注于创建联邦、州和城市可访问和使用的数据集。

为了确保关注科技的政策能够跟上创新的步伐，2013年5月16日，美国国家首席技术官Todd Park和美国首席信息官Steven VanRoekel联合发起了Project Open Data[14]。Project Open Data是一个在线公共存储库，以最佳的方式来促进开放数据的创新利用，并提高机构发布和管理开放数据的能力，促进开放数据政策的实施和持续改善。该项目已发布到开源平台GitHub上，Project Open Data中的资源和即插即用工具有助于开放数据的创新实践。

3 “开放获取”政策的影响

从美国政府的开放政府、公开获取、开放数据政策的实施可以看出：美国一直致力于走“开放获取”助力科研创新的基本政策思路是长期不变的，依靠开放数据发展美国经济，打造透明、民主的政府，同时也对美国社会各界产生了巨大影响。

3.1 公开获取改变期刊评审和出版的商业模式

美国国家科学基金会（National Science Foundation，NSF）宣布将制定一个新的符合OSTP备忘录要求的政策[15]。在NSF和其他联邦科学团体的支持下，开放获取的实施细节将会随着学科的不同而不同，将会出现大学、图书馆、出版商、学术和专业团体的新商业模式。NSF主任Subra Suresh认为科学的进步依赖于研究成果的可靠交流，全面的公开获取需要参与NSF所有科学和工程学科的广泛研究，发展组合的利益相关者改变现有的政策、程序和惯例。作为国家科学基金会政策制定主体的国家科学理事会（National Science Board，NSB），认同NSF推动公开获取的承诺，期望与它的成员和利益相关者一起努力，支持并扩大联邦资助研究项目数据和成果的可用性。

美国物理学会（American Physical Society，APS）也在其官网上发表声明支持公开获取政策，并计划与联邦机构合作，开发最符合科学界和纳税人需要的公共访问策略[16]。APS已经设立了一个高级工作组，以协调制定开放获取政策的工作。APS的财务主管兼发行人Joseph Serene说，他和高级工作组成员赞赏备忘录所提供的灵活性。他们期待能够帮助联邦机构制定出既符合OSTP目标又能保障学协会高质量的同行评审期刊的计划。

图书馆界的代表学术出版和学术资源联盟（Scholarly Publishing and Academic Resources Coalition，SPARC）赞扬美国政府做出的具有里程碑意义的政策，确保纳税人资助的研究成果：论文和数据，能够被公众自由访问和充分利用。“这是一个分水岭，政府的行动标志着迈向开放科研的重要一步，”SPARC的执行董事 Heather Joseph说，“指令将加速科学探索、改善教育和加强企业将研究转化为商机和就业的能力”[17]。SPARC 还致信OSTP主任John Holdren和其他相关联邦机构索取实施计划草案。SPARC及其图书馆成员还期待与OSTP及所有联邦机构高效、积极地合作实现简单有效的政策，使21世纪研究交流的设想成为现实[18]。SPARC同时也完全支持扩大NIH的公共获取政策到其他管理科研的联邦机构，以永久免费获取国家科研投资的科研成果数字档案[19]。

3.2 公开获取推动高校的学术自由交流

麻省理工学院在2009年3月18日的教职员会议上全票通过了即时生效的旨在扩大麻省理工学院的研究和学术成果的开放获取政策，通过互联网使他们的学术论文向公众提供免费的公开获取[20]。根据该政策，教职员作者授予麻省理工学院通过DSpace传播其开放获取的期刊论文的专有权限，DSpace于2002年推出，是由麻省理工学院图书馆和惠普联合开发的一个开源软件平台。该政策让麻省理工学院和教师有权以任何非营利目的的方式来使用和共享论文。虽然哈佛大学和斯坦福大学早已在其一些学院实施了开放获取授权，但麻省理工学院的政策是美国第一个教员投票全面落实的校级举措。麻省理工学院图书馆馆长Ann Wolpert认为通过此举，麻省理工学院的教员们展现出极大的推动自由开放的学术交流的魄力，通过公开获取科研成果也将提高他们的科研和教学水平。

3.3 公开获取将改变出版界利益格局

出版界的代表美国出版商协会（Association of American Publishers，AAP）支持OSTP发布的开放获取政策，认为该政策围绕联邦机构资助研究成果的公开获取提出了一个合理的、平衡的解决方案[21]。AAP的CEO兼主席Tom Allen说：“与那些言辞令人厌恶、立法不合理的政策相反，OSTP确立了公平的道路，促进了公共获取，承认了机构和科学领域的不同，意识到出版商在审查、发表、建立和保存科研作品完整性上发挥的核心作用”，还说“我们支持OSTP关于扩大对科学界和公众所依赖的高质量、同行评审论文获取的相容性目标。然而，政策成功的关键依赖于机构能够灵活避免在成功提高科技创新学术信息交流系统的同时，所带来的负面影响。”

主要商业出版商Elsevier和Springer也发表声明说他们深受OSTP备忘录“鼓舞”，这是“一个非常合理的起点”[22]。Elsevier承诺将继续与基金机构合作找到实施开放存取政策的方法，并理清OSTP备忘录中不明确的行动方案，提供更广泛的公共访问的机会和喜悦[23]。Springer希望与所有有关各方商讨解决方案以支持科技进步的需要，同时承认出版商在此过程中的重要作用。Springer期待着与OSTP对话，因为OSTP在开放获取的解决之道上前进并且这也涉及到每一个人的利益[24]。

3.4 开放数据给美国产业界带来的巨大经济影响

美国开放的免费可用的数据是政府重要的国家资源，助推国家的创业、创新、科学研究，以及其他公共福利。根据最近的一份报告，开放数据每年可以在全球经济的关键部门产生超过3万亿美元的附加价值，包括教育、卫生、交通和电力。

美国产业界的许多企业家、创新者、开放政府倡导人都赞许这一历史性的开放数据政策。例如，硅谷天使投资基金的特别顾问Ron Conway认为开放数据政策使政府更开放、更靠近人民；科技企业通过利用开放政府的数据变革创新、改善人民的生活，这也将使这些企业走向成功。公共政策企业家、开放政府活动家和谈判专家David Eaves认为新的“开放数据”行政命令表明白宫不只继续致力于成为开放数据的世界领袖，还努力打造高效的为私有、公共部门和非营利部门服务的21世纪政府；行政命令使得美国政府更精简，其经济更高效，共享开放数据降低交易成本，企业家能够使公民在决策关键时刻访问健康、能源和安全数据等重要信息以改善生活、节省资金。O’Reilly媒体的创始人Tim O’Reilly将开放数据政策概述为“开放数据之于21世纪正如高速公路系统之于20世纪。”BillGuard的创始人Yaron Samid认为“BillGuard是国家事务监测和解决网络，处理私营和公共部门的消费投诉数据。我们对这样有前瞻性的政府感到感激和自豪，为该指令所有的创新而鼓舞。数据驱动创新，创新驱动经济”[25]。

4 结语

本研究试图阐明美国政府有关开放获取国家政策的进展和影响。美国政府希望成为历史上最“开放”的政府，并致力于科技创新助推国家创新体系。美国通过颁布开放政府、公开获取、开放数据等一系列开放获取政策措施，一步步实践自己的开放获取运动。开放公共资产数据、公开获取纳税人资助的科研成果，增加创业，推动企业创新，促进科技创新，惠及美国民众，提升美国的国家核心竞争力。因此，我国政府应尽快制定出相关切实可行的开放获取政策，助力我国的科技创新，构建和谐的科研生态，推动国内开放获取运动的合作交流。

（来稿时间：2017年8月）

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