完善社会组织第三方评估机构准入标准：深圳应先行先试

曹天禄

作者：曹天禄，深圳职业技术学院世界政党研究中心主任、教授、博士生导师

2015年5月13日，民政部发布了《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》从深化社会组织管理制度改革的全局出发，按照党中央和国务院加快转变政府职能，激发社会组织活力的新要求和新部署，明确了建立社会组织第三方评估的总体思路、基本原则、政策措施和组织领导，这必将对完善社会组织综合监管体系产生重大而深远的影响，是我国社会组织评估工作的一个重要文件。同时，《意见》对规范社会组织评估中出现的发展不平衡、评估机构独立性不强、专业化水平不高、评估机制不健全以及寻租现象、多重收费、非专业化、依附性强等将起到重要的纠偏作用，并为当前和今后一个时期我国社会组织评估发展指明了方向。

“第三方”是20世纪80年代西方为评估政府绩效而产生的一种新型社会组织。由于该组织既不属于政府，又有别于其它社会组织，在评估过程中具有客观、公正、独立、专业、公开等特点，一经出现就引起了社会的广泛关注，并很快被政府所承认和利害关系方所接受。所谓“第三方”，学界主要有三种观点，一是指社会公众、公民代表、专家等非正式组织或个人；二是指投资机构和立法机构；三是仅指一些独立的、专门从事评估研究和工作的专业机构。从国际经验来看，第三种认识受到越来越多人的重视；从中国国情看，目前我国还是一个典型的熟人社会和关系社会，种种利益盘根错节，而评估就是要超脱这些利益关系，所以笔者认同第三种观点。

社会组织第三方评估机构犹如一件衣服，外面是面子，即评估机构本身，里面是里子，即评估专家，社会组织第三方评估机构不仅仅是指机构这个面子，更是指机构里的评估专家这个里子。因此，其准入标准包括机构面子的准入标准和里子的准入标准。社会组织第三方评估是一项系统工程，就其评估要素来说，包括评估依据、评估主体、评估客体、评估内容、评估结论、评估反馈以及评估程序、评估方式、评估机制、评估监督等。由于第三方评估在我国起步晚，发展快，在制度设计中必然会出现意想不到的问题，并导致在实践中走偏，正如《意见》提醒的那样，在“工作中遇到的重大的情况和问题，应及时报告民政部”。通过近几年的实践，我们认为，作为社会组织评估的火车头和发动机的第三方评估主体在制度设计中就出现了准入标准过于宽泛，甚至漏失的情况，必须加以完善和细化。深圳作为我国改革开放的前沿阵地，又是我国社组织最为活跃的地区之一，被全国人大赋予了地方立法权，应继续发扬敢为天下先的精神，在完善和细化社会组织第三方评估机构准入标准方面先行先试，走在全国前例。

一、社会组织第三方评估机构准入标准的主要问题

《意见》列举了社会组织第三方评估机构的准入标准，认为“社会组织第三方评估机构应能够独立承担民事责任，具有相对稳定的专业评估队伍，管理规范，社会信誉良好”，并进一步指出“民办非企业单位、社会团体、市场中介机构和事业单位”可以作为社会组织第三方评估机构。这样，社会组织第三方评估机构的准入标准有四个，一是能够独立承担民事责任，二是具有相对稳定的专业评估队伍，三是管理规范，四是社会信誉良好。社会组织第三方评估机构有四种类型，一是民办非企业单位，二是社会团体，三是市场中介机构，四是事业单位。尤其强调民政部门所属的社会组织不得作为社会组织第三方评估机构，需要作为社会组织第三方评估机构的应与民政部门脱钩。但是，如果我们仔细观察，就会发现《意见》所划定的社会组织评估机构准入标准存在一些问题。

首先，评估机构准入泛化。管窥《意见》四大标准，除了政党、党政机关、企业和基金会等组织不能成为“第三方”外，只要愿意，其他所有民办非企业单位、社会团体、市场中介机构和事业单位都可成为第三方评估机构，因为这些组织都具备成为第三方评估机构的准入标准，这就使社会组织第三方评估机构准入标准泛化，可能造成评估机构滥竽充数，导致评估质量低下。评估机构准入标准泛化也就没有了标准，从而使社会组织第三方评估机构沦为一般的社会组织。虽然社会组织第三方评估机构也是社会组织，但又不同于一般的社会组织，而是对其他社会组织进行评估的社会组织。因此，其准入标准应有别于一般的社会组织。事实上，我们不能保证所有的一般社会组织都能进行评估工作。

同时，依据《意见》，事业单位也可作为第三方评估机构。在我国，事业单位是指由政府利用国有资产设立的，接受政府领导，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织或机构的法人实体，包括十八大类，其中又可细分为不同的小类。那么这就存在着是大类作为第三方，还是小类作为第三方，亦或大小类都可作为第三方？《意见》没有明示。再如，高校这一事业单位也可以作为第三方，但是《意见》没有规定高校作为第三方的方式，是整个高校，还是高校里的一些机构，还是高校组织专家教授成立第三方？那么在实践中就可能出现种种偏差。

其次，评估专家准入官化。社会组织评估机构的里子是人的问题，即专家的问题，即需要具备什么条件才可以成为评估专家。《意见》只是笼统地提及“吸收有关部门代表、人大代表、政协委员、专家学者、市场中介机构和社会组织代表等专业人士，建立信誉好、公信力高的评估委员会和复核委员会，充分发挥委员会在第三方评估中的决策和监督作用”，没有说明这些代表、委员、专家学者和专业人士应具备哪些条件才能成为评估专家。

同时，《意见》并没有规定这些代表、委员、专家学者和专业人士在机构中所占比重，这往往导致代表、委员等“退而不休”的政府官员在评估队伍中比例过高，而专家学者等比例过低的现象，使社会组织第三方评估机构成为准行政机构，或“第二政府”，发生评估专家“官化”等现象。

再次，“自我评估”转移化。引入社会组织第三方评估机构的目的，是为了转变政府职能，解决人们对政府“自我评估”所带来的客观公正性的质疑。但是，由于评估机构准入标准泛化，一般的民办非企业、社会团体、事业单位等中介机构和社会组织也成为第三方，于是，“自我评估”从政府转向了社会组织。虽然评估主体从政府转换为社会组织，但“自我评估”的实质没有变。如果第三方不从一般社会组织中独立出来，其评估的客观公正性同样会受到质疑，因为这些评估主体在评估过程中如同政府“自我评估”时会受到委托方或利益方的影响和干扰一样。

中介机构和社会组织代表加入评估委员会和复核委员会，对于那些没有代表加入的社会组织也是不公平的，因为评估结论能给社会组织带来众多资源，如购买政府服务、评优等。可见，中介组织和社会组织已处于利益竞争关系中。这些加入评估委员会和复核委员会以及专家组的社会组织代表虽然是少数，但他们一方面对没有代表加入的社会组织进行评估，另一方面又要与这些社会组织去竞争利益，仅靠自律来保证这些代表评估的客观公正性就是一个难题。显然，社会组织“自我评估”的客观公正性问题仍然没有解决。

最后，第三方被评估空白化。社会组织第三方评估机构虽然不是一般的社会组织，但归根到底还是社会组织，是特殊的社会组织，如此当然也要接受评估，那么谁来对它进行评估呢？其标准又是什么呢？《意见》对此还是一个空白。这就可能导致第三方享有不受评估的特权，这对其它被评估的社会组织也是不公平的。

二、完善社会组织第三方评估机构准入标准的主要对策

综观国内外经验，第三方评估作为一种有效弥补政府包办评估和社会组织自我评估缺陷的外部制衡机制，已经成为政府监管的重要抓手和社会监督的重要平台。面对《意见》在社会组织第三方评估机构准入标准中的问题，要做到评估主体的“超脱性”、评估过程的“社会性”和评估结果的“客观性”，我们建议：

一是细化评估专家准入标准。鉴于当前社会组织第三方评估主体（评估委员会、复核委员会和专家组）现状，政府主管部门应尽早制定评估主体的年龄、身体状况、社会信誉、学历、专业、工作领域、工作年限、思想政治素质、业务素质、专业素质、敬业精神等标准，避免评估主体荣誉化。

同时，明确评估主体内部结构。政府主管部门应通过调研，广泛听取意见，确定政府官员、主管（指导）部门领导、社会组织负责人、专家学者、律师、会计师等在评估主体中各自所占比重（含退休干部比重）。对此，必须坚持专家优先和兼顾平衡两个原则，避免评估主体“官化”。

另外，实行评估师制度。主管部门与国家人力资源和社会保障部门合作，开发社会组织评估师标准，明确从某一时间起，社会组织第三方评估主体均应具备评估师资质。为此，主管部门还应与大学合作，在条件成熟的高校开设评估专业，并设立相应学位。近期，主管部门可以分期分批地组织评估主体到相应的教育培训机构进行专业培训等。

二是明确评估机构的专一性。针对当前社会组织第三评估机构既当裁判员又当运动员所带来的弊端，并根据评估机构特点和发展规律，建议评估机构除了要具备《意见》规定的四大准入标准外，明确评估机构应具备的法人、章程、名称、机构设置、党组建设、专家数量及结构、住址、经费等，增加只能从事评估的准入标准。其它民办非企业、社会团体、中介组织和事业单位如要成为社会组织第三方评估机构，必须放弃其它业务和职能。即凡是成为第三方的今后只具有购买政府评估服务，即只能从事对其它社会组织进行评估的功能。

鉴于当前我国评估机构大多具有多项职能的实际，可以给出一个过渡期，即在此期间内有志从事评估的社会组织，应逐步剥离其它职能过渡到评估和研究的职能上，这样就可有效避免与其他社会组织争夺利益，又要从事对其进行评估的尴尬局面。为了防止评估机构走向垄断，政府应大力支持凡是条件具备的社会组织都可以转型为第三方，使众多评估机构在竞争中优胜劣汰，发展壮大。同时，第三方的发展方向应是竞争型、综合性的评估机构。

三是强化评估机构的独立性。成立社会组织第三方评估机构的目的之一，就是让评估主体在评估过程中保持独立性，使其评估结论具有客观公正性。其独立性主要体现为独立承担民事责任，评估专家脱离政府和社会组织，以及运行经费的独立。那么，如何让评估主体在评估过程中保持独立性呢？

明确主管部门与第三方的关系和职责。主管部门指导第三方的评估工作，尊重第三方的评估结论，但不能包办和干预第三方的正常评估工作；第三方接受主管部门的指导和监督。在我国建立服务型政府的大背景下，可采取政府出台评估专家准入条件后，向第三方让渡评估专家选聘权的办法，以增强第三方的独立性。待条件成熟后，政府将掌控的评估委员会最终裁决权转移给第三方，使第三方实现真正的“独立”评估。此时，主管部门的主要职责就是服务，即出台制度、监督评估、接受投诉、确认结论等，第三方的主要职责是依据法律客观、公正地对社会组织进行评估，并承担相应责任。

四是补齐第三方被评估标准。针对第三方被评估标准的空白，主管部门可从两方面切入：根据第三方内在特点和发展规律，单独制定或在《意见》中附加针对第三方被评估的款项标准和要求；各级民政主管部门作为评估主体，组织专家对第三方进行评估，避免第三方评估第三方或其它社会组织评估第三方的“互评”情况发生，以免造成你好我好哥俩好的“伪和谐”。

三、深圳社会组织第三方评估的实践与发展方向

现代社会组织是市场经济发展的产物，深圳是我国最早接受市场经济洗礼的地方，其社会组织更是我国较为活跃的地区之一。为了规范社会组织健康、安全、有序发展，深圳社会组织管理部门根据党和政府有关社会组织建设和评估的相关精神，较早地开始了对社会组织评估的实践。

2008年，深圳开始了对社会组织的评估工作。根据《深圳市社会组织发展“十二五”规划》，到2015年，要全面实现社会组织民间化；完成对重点领域社会组织的全面评估；每年参加评估的社会组织，达到3A以上的占80%以上，并形成一批公信力强、功能完备、运作规范、作用显著的社会组织。①《深圳社会组织发展“十二五”规划》，深圳市民政局网站。

2011年9月21日发布的《深圳市社会组织评估管理办法（试行）》（以下简称《办法》）规定，深圳市、区两级民政部门设立相应的评估委员会和评估复核委员会，下设评估办公室，挂靠市民间组织管理局，负责日常工作。②《深圳市社会组织评估管理办法（试行）》，深圳市民政局网站。2012年正式成立了深圳市社会组织评估委员会和评估复核委员会，其成员由市政府有关部门、研究机构、高等院校、社会组织、会计师事务所、律师事务所、人大代表、政协委员等相关人员组成，从而使评估工作日趋规范化。2013年，深圳发布了新版的《深圳市行业协会商会评估指标体系》、《深圳市公益类社会团体评估指标体系》、《深圳市学术类社会团体评估指标体系》、《深圳市公益服务类民办非企业单位评估指标体系》和《深圳市学术研究类民办非企业单位评估指标体系》，这较原有的评估更具科学性和可操作性。

《办法》中，明确规定了“社会组织评估采用第三方独立评估运作机制，委托社会组织专业评估机构依照本办法独立评审，并提供第三方独立评估意见”。2013年，深圳社会组织评估工作继续采用委托第三方独立运作机制的同时，首次引入政府购买服务的方式，经政府通过公开招投标，在众多的投标者中确定了深圳市企业评价协会和深圳市恩派非营利组织发展中心为2013年社会组织第三方评估机构，这就比以前无竞争的政府委托评估或自我评估更为客观公正。2015年后，深圳市社会组织总会连续中标而成为社会组织评估主体，并由此牵头完成了《深圳社会组织评估指南》。

但深圳社组织评估存在的问题，与全国其他地方大同小异。如《办法》没有对评估委员会、专家组和第三方评估机构的关系加以厘清。《办法》规定“评估委员会建立社会组织评估专家库，随机抽取评估专家组成评估专家组”。强调“社会组织评估专家负责对社会组织进行实地考察，进行评估初审工作”。由于评估委员会、复核委员会和专家等是政府选聘的，那么，第三方要不要从评估委员会那里抽取评审专家呢？从《办法》规定看，肯定是要的。如果这样其独立选聘专家如何体现？如不要，又如何理解政府指导？尤其是《办法》还明确规定：“（五）评估专家组对社会组织进行实地考察和初评，并出具初评意见；（六）评估委员会审核初评意见，确定评估等级。”①《深圳市社会组织评估管理办法（试行）》， 深圳市民政局网站。这就是说第三方评估的结论必须送评估委员会最终裁定，这样评估委员会可以推翻第三方的评估结论。

可见，由于现行评估体制机制的缺陷，评估结论的话语权最终掌握在评估委员会手中，第三方严重依附于评估委员会，其独立性评估只能说还是形式上的独立，内容上的、实质上的不独立。然而，由于第三方在我国和深圳都刚起步，还存在许多不成熟的地方，完全由第三方评估显然又不太现实，这除了第三方刚成立不久的不成熟性外，还因为第三方本身的自利行为，这种现象在第三方成长初期表现得尤为明显，因此，当前由政府委托第三方评估机构进行评估还是较为现实的。

《意见》指出，“建立社会组织第三方评估机制，是完善社会组织综合监管体系的重要内容，是社会组织评估的发展方向”。深圳社会组织第三方评估的发展方向就是在深圳尽快成立一个专业化、规范化、社会化的社会组织“第三方评估中心（院）”。这既是依据党和国家领导人有关第三方评估讲话精神，根据民政部关于我国社会组织实施第三方评估方案，结合深圳社会组织及其评估实际情况，以及国际经验和深圳经济社会发展现状而提出的一个治理深圳社会组织，促进深圳社会组织健康、有序、规范发展的结论，又是基于我国是一个典型的熟人社会和关系社会，成立从事单一评估职能的“第三方评估中心（院）”正是基于社会组织评估利益“超脱性”的考量。

总之，完善细化社会组织第三方评估机构及专家准入标准已迫在眉睫。一方面作为主管部门的各级民政部门应有所作为，另一方面社会组织第三方评估机构也要积极主动制定完善内部规章制度，配合政府部门做好制定准入标准工作。深圳在这方面应承担起义不容辞的责任。

参考文献：

[1]邓国胜等著.民间组织评估体系——理论、方法与指标体系[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2]廖鸿.社会组织评估指引[M].北京：中国社会出版社，2012.

[3]王名.社会组织论纲[M]. 北京：社会科学文献出版社，2013.

[4]国家民间组织管理局.社会组织管理政策法规选编[M].北京：华龄出版社，2010.