青海省山洪灾害防治非工程措施运行维护政策建议

涂 勇 ，何秉顺 ，贺明春

（1.中国水利水电科学研究院，100038，北京；2.水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心，100038，北京；3.青海省水利厅，810001，西宁）

一、背景简介

山洪灾害防治非工程措施能否长期、正常发挥效益，关键在于运行维护管理工作是否到位。随着全国山洪灾害防治工程建设高峰期的结束，全国山洪灾害防治项目由大规模建设期转向运行服务期，大量监测预警设备、设施正在山洪灾害防御过程中发挥越来越重要的作用，但同时监测预警设施运行维护管理问题逐渐凸显。如何有效解决山洪灾害监测预警设施运行维护管理问题，保证系统高效运行，确保各类设施长效发挥作用，成为迫在眉睫的问题。针对全国山洪灾害防治运行维护工作的现状，《山洪灾害防治非工程措施运行维护指南》《山洪灾害防治非工程措施运行管理要求》《山洪灾害防治非工程措施运行维护经费测算参考资料》等重要文件先后印发，各省、市、县根据本地实际情况，研究制定了运行维护管理办法，落实各级管护职责，确保系统正常运行，发挥最大的防灾减灾效益。

青海省作为典型西部省份，地形复杂，降雨时空分布不均，在部分地区容易形成极端强降雨，造成人员伤亡和财产损失。青海省自2010年山洪灾害防治项目启动以来，已累计完成投资4.37亿元，其中中央补助资金3.86亿元，地方配套资金0.51亿元。截至目前，在29个县（区）布设雨量、水位、图像、视频等各类监测站点1 300余处，搭建县级会商分中心29处，配备无线预警广播3 300套，共编制县级山洪灾害防御预案29个、乡级预案304个、村级预案2 064个。初步建成了覆盖青海省29个县（区）的山洪灾害雨水情监测、预警网络及省本级、8个市（州）、29个县（区）的三级监测预警平台。青海省山洪灾害非工程措施目前运行状况整体较好，但也存在人员、经费、设备稳定性等方面的问题，有必要对运行维护现状进行分析，梳理运行维护过程中存在的突出问题，并提出有针对性的建议。

二、青海省山洪灾害监测预警系统运行维护现状

1.监测预警系统运行现状

29个县（市、区）全部建立了较为完备和现代化的水雨情自动监测系统和预警平台，建设了网络、应急供电、服务器、视频会商等信息化设施，运行状况良好，运行维护工作由各项目县（市、区）防汛办人员负责管理和维护。通过监测预警平台，可以实时掌握基础数据和水雨情信息，发布内外部预警及响应，下达指挥调度指令，全面提高山洪灾害防御工作能力。自2018年6月以来，青海省山洪灾害监测预警平台共接入雨量站976个，其中运行正常站点759个，上报率78%。

2.群测群防体系、简易预警设施运行情况

29个县（市、区）初步建立县、乡（镇）、村、组、户五级山洪灾害防御责任体系，在县、乡（镇）、村一级建立了群测群防组织指挥机构。按照《山洪灾害防御预案编制导则》，县、乡、村均编制了山洪灾害防御预案，并在每年汛前对县防指成员单位以及乡（镇）山洪灾害防御指挥人员、责任人、预警人员、片区负责人进行培训。大力开展山洪防治知识宣传，组织了防御演练，极大增强了群众的防灾避灾意识。预警设施设备安装在基层村、组之中，但由于基层技术力量薄弱，后期的运行维护工作亟待解决。按照国家要求的群测群防体系建设标准，青海省基本达到了群测群防“十个一”的标准。

3.管理制度建立情况

青海省各项目县（市、区）建立健全符合实际的建后运行管理机制，明确项目建设管护责任，落实运行维护管理单位和人员，建立健全相关规章制度。争取运行管理维护经费列入县（市、区）级财政预算，确保项目长期正常运行和效益发挥。目前省级层面制定了《运行维护指导意见》和资金测算办法，各县制定了运行维护管理制度共15件。

4.运行维护经费情况

由于青海省财政力量薄弱，各项目县（市、区）努力将运行维护经费纳入同级财政年度预算。截至目前，有8个县运行维护经费纳入了财政预算，但多数项目县（市、区）运行维护经费尚未落实，没有纳入地方财政预算。

5.基层运行维护人员情况

各级防汛部门及气象、水文、水库等部门建设的山洪灾害防治非工程措施监测预警系统设施设备实行归口分级管理，由各建设管理单位负责日常维护运行工作，其中在项目建设合同有效期内的由承建单位负责。各项目县已全部建立管理制度，落实了1～2名专职管理人员，青海省已实施项目的省本级、8个市（州）和29个县（区）中，共有平台操作人员61名。

6.运行维护模式

目前，青海省山洪灾害防治项目多采用自行维护方式，移交给专业部门管理和向社会购买服务的比例逐年提高。2018年青海省共有6个县的自动监测站点移交给水文部门管理，4个县的采用社会购买服务，其余为自行维护；6个县的监测预警系统移交给专业部门管理，6个县的采用社会购买服务方式，其余为自行维护；2个县无线预警广播移交给专业部门管理，4个县采用社会购买服务的方式，其余为自行维护。

三、非工程措施项目运行维护存在的问题

1.运行维护资金严重短缺

山洪灾害监测预警站数量多、分布广，网络、平台设备维护复杂，运行维护投入大。山洪灾害非工程措施项目设施设备的定期检修、养护等运行管护经费是保证整个监测预警系统良性运行的基础保障。青海省地方财政困难，项目县（区）均为国家或省级贫困县，县级财政拮据，绝大部分均无法落实后期运行管护费。据统计，青海省每年应落实运行维护经费1 568万元，近3年实际落实122万元、230万元、228万元，仅占 7%～14%，已落实的运行维护经费与实际需求相差较大，不能满足正常的通信、供电、检修等费用支出，老化故障设备得不到及时维修更新，影响了山洪灾害监测预警系统的正常运行。

2.人员缺乏，技术力量薄弱

山洪灾害非工程措施运行维护任务重，大部分管理人员为兼职的非技术人员，流动性大，尚未全面建立基层预警员补助制度，乡、村干部及预警信息人员变换快，部分县（区）技术培训不能及时到位，影响了监测预警系统正常运行和效益发挥。项目县目前已有的平台操作人员只能进行简单的操作，无法应对平台故障处理和突发情况，对设施设备缺乏专业养护，仅能开展简单的清洗和外观检查工作。

3.设备完整性差，损坏、老化现象严重

山洪灾害防治项目建设的监测预警设施设备属电子产品，淘汰快、更新快，且由于长期暴露在野外，前期部分已建设备设施存在不同程度的老化或损坏现象，因雷击、汛期洪水等因素导致的站点、设备损毁情况每年均有发生，急需对前期监测预警设施设备进行提质改造和升级。2010—2013年已建26个县非工程措施项目设备运行至今已有4～7年，雨量筒、太阳能电池板及无线预警广播等设施设备损坏和老化现象严重，设备使用年限明显缩短；设施设备丢失现象时有发生，完整性较差，导致大部分站点信息无法实时传输，预警信息不能及时播报。

4.农牧区山洪灾害运行维护管理较为粗放

藏区、牧区县运行维护工作一直是青海省山洪灾害防治工作的薄弱环节。青海省少数民族众多，居住较为分散，山洪灾害监测预警设备运行维护力量不足，目前大部分处于无人看管的现状，由于运行经费未落实，无法购买社会服务，加上干部流动性较大，无法开展山洪灾害运行维护工作。

5.山洪灾害防御工作面临的机构调整挑战

青海省部分县（市）水利、国土、林业等部门合署办公，水利工作缺乏固定机构和人员，基本靠项目来维持，加上目前面临机构调整，这种情况在今后一段时间内将无法得到改善。

四、建 议

一是深挖潜力，积极落实运维经费。省市县水利部门积极向上汇报争取上级领导对山洪灾害防治非工程措施的重视，积极落实项目运行维护资金，协调省级财政部门，根据青海省山洪灾害非工程措施运行维护经费测算结果，纳入本级财政预算，建立运行维护经费的稳定来源渠道，确保已建项目长期发挥效益。

二是立足现有规模，全面统筹山洪灾害防治项目建设。经过近几年山洪灾害防治项目建设，青海省在设备数量、规模、密度等方面已经基本满足山洪灾害防御的需要，在今后项目设置上，要立足于目前规模，原则上不再新建。在全省层面上全面统筹山洪灾害项目建设，充分发挥已建工程的作用，确保山洪监测预警系统从信息采集、信息预警、信息发布到信息反馈各个环节运行正常，使山洪灾害防治非工程措施持续发挥效益。在设备选型上要考虑设备的可靠性，采购适应青海省高海拔、高寒地区特点的产品。

三是推动集约化购买服务，采用新技术降低成本。针对山洪灾害防治非工程措施监测站点数量多、技术含量较高、运行维护任务重、时效性强的实际情况，青海省防办要加强与同级水文、气象、广电、通信等部门的联系沟通，完善管护机制，借鉴河北、山西、浙江、江西、河南、湖北、湖南、宁夏等省（自治区）的经验，将自动监测站网运行维护交给水文部门管理；将预警设施设备、预警平台等移交信息化专业部门运行维护。以地域相近为原则划分运行维护区域 （如海东片、海西片等），鼓励多个县打包购买服务，通过公开招投标，依托第三方技术服务进行专业化维护管理，将山洪灾害雨水情监测站点、县级平台、无线预警广播、视频会商设备等运行维护工作交由一家单位负责运行维护。由运行维护单位对监测预警设施进行升级改造，采用物联网技术有效监控各监测预警设施运行状态；同时将县级山洪灾害监测预警系统平台向云技术方向进行升级完善，在坚持以县为单元开展山洪灾害防御责任主体不变的基础上，减少县级运行维护工作压力。

四是进一步明确山洪灾害防御主体责任。进一步提高对山洪灾害防治非工程措施运行维护工作重要性的认识，切实强化责任意识，建立健全运行维护管理机制，落实运行维护管理主体和管护责任。县级党委政府要切实担负起山洪灾害防御、监测预警非工程措施运行管理的主体责任，做好运行维护经费落实、操作人员培训、工作制度制修订、监测预警设施设备等固定资产管理与更新、运行管理考评等工作，推动运行维护工作良性健康发展。对于乡村的简易预警设施设备，应指导市县结合村支两委工作职能，明确管护责任主体，落实监测预警员（管护员）制度，创造工作条件，保障简易监测预警设备的长效运行。

五是强化监督管理。把山洪灾害监测预警系统运行管理作为防汛工作的一项重要任务来抓。汛前，省市应对辖区内县级山洪灾害监测预警系统进行重点抽查，发现的问题要全部登记造册，督促有关单位限期整改到位。汛期应利用省市级山洪灾害信息管理及信息共享平台，及时监视县级平台和监测站网及预警设备运行情况，并定期通报，必要时向县级人民政府通报。同时督导、指导和协助县级防办有效落实群测群防体系。每年汛后，及时开展年度山洪灾害防治非工程措施运行管理考评工作。

六是加大培训力度。青海省已实施项目的省本级、8个市（州）和29个县（区）中，共有平台操作人员61名，运行维护管理人员严重不足，且存在人员流动性大等问题，平台操作人员知识和能力不足等问题。要明确县级防办至少有3名以上人员能够熟练操作县级平台，参与值班的同志对县级平台操作做到应知应会。扎实开展山洪灾害监测预警系统操作培训，确保相关人员按照规程监视雨水情和处置预警，并具有一定的日常维护管理能力。进一步加强对藏区、牧区的技术帮扶，开展远程维护，逐步使相关人员具备一定的运行维护管理能力。

七是规范运行管理。进一步完善青海省山洪灾害防治非工程措施运行维护管理指导意见，尽快落实细则并印发；完善检查、操作使用、应急处置、保管与更新、考评等相关工作机制，逐步建立健全山洪灾害非工程措施运行管理的制度体系。建立健全平台操作规范化流程，按照规定的预警信号、预警流程、预警方式及时向预警对象发布预警信息。建立简易雨量报警器、水位报警器监测、预警和报告规范化流程，按照“不漏一户，不落一人”的要求发送预警信号，充分发挥群测群防体系作用，实现山洪灾害防御关口前移、及时处置。