农村水务自主管理改革与对策——以北京市为例

张 伟 ，唐 丽 ，马 乐 ，袁顺全

（1.北京城市系统工程研究中心,100035,北京；2.北京市郊区水务事务中心，100195,北京）

一、我国积极推动以自主合作为特征的农村基层水务管理改革

1.“乡政村治”农村基层治理体系的形成是我国水务管理改革的重要基础

20世纪70年代末期我国开始了农村改革，改变了原有的村集体治理结构，农户重新成为生产决策的基本单元，乡村社会自主性增强，自主合作管理成为农村治理和发展的内在需求；80年代后，我国农村基层“乡政村治”的治理体系初步形成；90年代以后开展的农村税费改革进一步优化了农村基层自主合作治理的环境，新形势下我国农村基层治理向服务、自主、法治、互动和多元协同转型。

“乡政村治”农村基层治理体系的形成，为我国农村基层水务管理开展自主合作改革提供了良好的基础与条件。一方面，随着农村实行联产承包责任制，国家对农村水利设施建设的投入不足，农田水利建设逐步萎缩，同时国家于1988年推行的涉农服务机构改革，使得水管单位发展困难，农村水利设施管理困难，一些水利设施维修维护跟不上。另一方面，随着我国村民自治制度不断完善，原来由国家承担的组织农民的责任转由农村基层自治组织承担，乡村社会自主管理的能力不断增强。

2.近20年来我国基层水务管理开始自主治理改革

20世纪90年代中期以来，在政府相关部门的推动下，我国基层水务管理开始了自主管理改革。一是我国基层水务管理改革的方式主要是自上而下的制度变革，焦点在于水利工程设施管理体制改革，改革的基本方向是市场化，但由于忽视了农村社会的内在特质,政府与市场关系理顺不到位，市场化和社会化改革实践进展相对有限。二是结合自主灌溉模式不断推广，积极推动农民用水协会等自主管理组织建设。我国从20世纪80年代开始研究探索适合国情的灌区节水灌溉管理模式，90年代中期以后，形成多元化的灌区管理模式，自主管理趋势明显。2004年年底，湖北、湖南、广西、山东等20省(自治区、直辖市）组建了6 000多个农民用水协会。遵循先试点再推广的实践路线，2005年开始在全国推广建立农民用水协会。据不完全统计,截至2013年,全国已组建农民用水协会近5万个。目前，农民用水协会作为我国灌区和农村基层最为重要的用水节水管理模式，在一些地方取得了良好的效果。

二、自主管理理论及其对我国农村基层水务管理改革实践的适用性

1.公共池塘资源的自主管理理论

公共池塘资源 (Common-pool resources)的自主管理理论是由美国著名行政学家、政治经济学家、诺贝尔奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆于1990年提出的。

公共池塘资源是指同时具有非排他性和竞争性的物品，是在一定地域内人们可以共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。在竞争性使用中，公共池塘资源存在拥挤效应和过度使用，当用水户和用水量达到一定规模，某些用水户用水必然损害其他用水户用水，便形成拥挤效应；拥挤效应有时会导致农户为了满足自身的用水需求而不择手段地过度取水，破坏水资源设施,甚至造成水利设施的废弃，以及公共池塘资源的过度使用。

奥斯特罗姆认为，在较小规模公共资源的环境中，人们可以通过沟通交流建立起信任依赖甚至合作的关系，个体在参与集体活动中会表现出利他的一面，而不是彻底的利己主义者。基于公共池塘资源概念，她提出通过集体行动管理池塘公共资源的自主管理理论，核心观点如表1所示。

2.自主管理理论对我国农村基层水务管理的适用性

农村水资源是一种公共池塘资源，既是可再生资源，又具有稀缺性，具备混合产权属性，且资源使用者可构成相互伤害。农村地下水资源可以视为一种准公共物品，具有非排他性，即一定范围的用水户都可以使用，但同时具有竞争性，随着用水户增加，地下水资源将会耗竭，利用和供给成本增加，因此用水户不可能毫无限制地利用地下水资源。

首先，我国农村水务管理在很大程度上符合自主管理理论的适用条件，河湖水体属于公共池塘资源。其次，我国农村实行村民自治制度，经过多年发展，村委会组织管理能力和村民参与水务管理的能力有所提升，已经具备自主管理的基本条件。最后，自20世纪90年代中期开始，在世行项目推动下，我国开始推行农民用水协会管理模式，积极鼓励和支持农民用水合作组织创新发展，积累了大量可供借鉴的实践经验。

表1 自主管理理论的核心观点

此外，在国家和地方层面，基于自主管理理论的基层水务管理政策不断完善，在试点基础上，2003年水利部发布《关于印发小型农村水利工程管理体制改革实施意见的通知》（水农〔2003〕603 号），提出把组建包括农民用水协会在内的农民用水合作组织作为改革的一个目标方向；2005年中央1号文件 《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作，提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发〔2005〕1 号）指出对受益户较多的小型工程，可按受益范围组建用水合作组织，相关设施归用水合作组织所有；2011年中央1号文 《关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）提出大力发展农民用水合作组织，同年第一次中央水利工作会议提出加大农民用水合作组织的扶持力度；2012年，水利部等发布《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》（水农〔2012〕254 号），特别提出“组织指导农民用水合作组织建设与运行”是基层水利服务机构的一项重要职能；2014年水利部、国家发改委等联合印发《关于鼓励和支持农民用水合作组织创新发展的指导意见》（水农〔2014〕256 号），提出鼓励和支持包括农民用水协会在内的“农民用水合作组织”发展。

以北京为例，在国家相关政策指导下，在试点基础上积极推行农民用水协会，并创新性地制定与实施农村管水员制度，取得了良好的实践效果。2006年，北京市政府转发了市水务局等五部门《关于建立本市农村水务建设与管理新机制的意见》（京政办发〔2006〕41 号），明确提出建立农民用水协会，规定农民用水协会属于社会团体法人，下设农村管水员。农村管水员的主要职责是机井管理、用水计量、水资源费征收、河道管护等工作。结合农民就业安置工作，组建农村管水员队伍。同年，北京市发布了《关于印发北京市农民用水协会及农村管水员队伍建设实施方案的通知》（京水务农〔2006〕75 号），要求在全市各区县组建农民用水协会和农村管水员队伍。根据文件要求，北京市各区组建了125个农民用水协会，以及10 800人的农村管水员队伍。2013年，北京市发布了《关于进一步健全完善区县及基层水务管理体制的指导意见》，提出促进农民用水合作组织及管水员队伍健康发展，发挥村级农民用水协会的作用，引导农民积极参与水务社会化管理。2014年，北京市委、市政府发布了《关于调结构转方式发展高效节水农业的意见》，提出尊重农民的主体地位，创新农民组织方式，为进一步强化农民用水协会和管水员的积极作用提供依据。之后，北京市各区对农村基层水务管理实践进行总结，不断提升基层水务自主管理组织和人员的业务能力，完善相关管理规范。

三、从自主管理理论视角看我国农村基层水务管理改革实践中存在的问题

1.我国农村基层水务自主管理改革普遍存在的问题

一是在普遍推广农民用水协会等自主管理组织建设的过程中，一些基础条件并未得到实质性保障。一方面，从自主管理理论视角来看，农村基层水务管理涉及复杂的制度问题，制度设计对于农民用水合作组织能否充分发挥作用或效能具有关键作用，包括完善的水权制度和产权制度，需要注重对用水合作组织的产权界定，产权界定越清晰，管理成本越低，市场配置机制的作用越明显。另一方面，从空间范围来看，2005年水利部、国家发展改革委、民政部等部门联合下发《关于加强农民用水户协会建设的意见》，开始在全国范围内推广农民用水协会建设，农民用水协会建设从原来试点时期主要在地表水灌区向其他地区推广，包括地下水灌区、地表水与地下水混合利用灌区，而在以地下水利用为主导的农村地区，水权制度不完善，迄今为止在世界范围内尚缺乏较为完善的水务自主管理模式。

二是农民用水合作组织建设过程中，各地对自主管理的组织制度设计重视不够。长期以来，农村以家庭联产承包责任制为主的土地制度，导致农户的集体意识比较淡化，在用水方面，各用水户并未真正形成用水利益共同体，相互之间难以形成信任，相反“搭便车”和投机行为普遍存在，而依托基层政府或村委会而存在的农民用水协会由于缺乏必要的监督惩戒措施和手段，自主管理的优越性在实践中大打折扣。尽管遵循了先试点再推广的实践路线，但对于该制度良好运行的条件和存在的挑战认识不足，农民用水协会和管水员制度实践效果总体滞后于政策设计。

2.北京市农村基层水务自主管理存在的问题

2015年北京全市有农民用水协会92个，村分会3 865个，农村管水员10 323名，解决了镇村水务管理主体缺位的问题，成为目前北京市水务管理体系中最基础的环节之一，在制度设计上使农村涉水事务有了实实在在的管理主体，成为农村水务管理的基础支撑。北京市农村基层水务自主管理存在问题主要体现在以下几个方面。

一是农民用水协会建设的前提条件尚需夯实。根据现有文献，农民用水协会建设需要用水户认同所有用水户是个用水利益共同体，农民用水协会是农户的利益代理人，并愿意彼此之间开展合作。但就现实来看，北京农村地区水资源利用以地下水为主，地下水水权从政策层面虽然明确，但在实践中并不清晰，水价改革尚在积极推进，很多农村地区尚难以落实水费收取政策，一些地下水灌区主要是收取灌溉用电费用，地下水资源用水户的利益共同体意识不强；由于北京市农民用水协会建设是典型的政府主导模式，农民用水协会依托乡镇或者流域水管部门建立，村分会依托村委会建立，一般而言，农民用水协会主管人员与政府或村委会领导人员具有高度一致性，农村用水户之间的合作并没有建立在自主基础上，自主管理的优越性在实践中也因此大打折扣。

二是井灌区自主管理的有效模式尚待进一步探索。北京以井灌区为主的立地条件，用水户尚未形成自下而上的参与需求和利益联系纽带，动员与组织用水户开展合作相对困难。地下水灌区的用水户长期以来习惯免费从地下取水使用，难以接受用水计量收费；地下水没有明确的空间赋存边界，地下水资源量和可使用水量的核定相对比较困难，难以说服用水户接受一定的用水标准；每个村灌溉机井数量、出水和灌溉条件往往存在一定的差异，难以形成普遍认可的取用水和收费标准；井灌区受气候条件影响不直接，用水户对于水资源危机缺乏切身体会，用水户之间的利益关系相对较为松散，难以动员和组织用水户参与用水管理。

三是农民用水协会的制度建设和落实尚待深化。首先，农村公共池塘型水资源的产权虚置。根据我国水法，农村水资源（包括农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水）归国家所有，为集体共用水资源系统，农户为单独使用水资源单位，归各农村集体经济组织使用。但在实践中，围绕着水权制度改革和落实，基层水务管理者应当管什么，如何帮助用水户完成其应尽的义务等方面，目前关于水权的法规在村镇层面并不清晰，并没有详细说明农村用水户权利及其相关的义务。其次，农民用水协会在发展过程中动员不足，用水户对协会各项规章制度的参与不足。在试点探索阶段，对于从西方引入的参与式管理理念缺乏充分的宣传；在全面建设阶段，各区也没有将农村用水户动员作为重要工作，用水户对协会缺乏必要的参与，用水户并未真正参与协会相关的工作规程制定和落实。再次，没有形成可操作性的用水户奖惩制度，对“搭便车”和投机行为缺乏必要的惩戒措施。最后，鉴于农民用水协会具有显著的政府主导性，用水户之间冲突的解决机制仍然以村委会协调为主，农民用水协会内部的自主解决机制尚未形成。

对照奥斯特罗姆主张的自主管理三个关键问题及八项原则，北京市农村基层水务自主管理存在问题如表2所示，有些在我国农民用水协会的运行中并没有影响，例如清晰界定边界、冲突解决机制、分权制组织原则显得并不重要，这与我国农民用水协会在政府主导下建立、村委会起着重要作用密切相关。

四、对我国农村基层水务自主管理改革的政策建议

自主管理是我国农村基层水务管理改革的基本趋势，农村基层水务自主管理的核心是 “用水户参与管理”，成立农民用水合作组织是我国农村基层水务改革的重要任务。

一是因地制宜探索井灌区用水户自主管理的有效模式。鉴于我国地表水灌区已形成相对成熟的模式，今后应该在更广泛的井灌区探索农村水务自主管理有效模式，增强用水户水资源节约意识，结合国家水权制度改革探索地下水资源量核定方式、用户取用水和收费标准，提高用水户自主参与管理的积极性和主动性。

表2 北京市农村基层水务自主管理存在的主要问题

二是通过多学科研究，强化农民用水合作组织的制度建设。从政治学、经济学、社会学、管理学等多学科，对农民用水合作组织发展的社会基础、内在动力、发展机制等进行深入研究，为制定农民用水合作组织制度、组织工作规范建设提供科学依据。同时开展农民用水合作组织制度建设的试点工作，发动农村用水户积极参与自主管理组织，不断完善现有农民用水协会的制度，尤其是形成用水户沟通交流机制，在广泛参与基础上形成用水户奖惩制度，结合本地文化习惯形成用水户协商规范，规范协会运行管理，增强用水户自主管理的能力和意识，强化农村基层水务管理，提升农村用水效率。