历史发展、现实困惑与根本突破——我国混合所有制职业院校办学的再思考

雷世平

当前，由于国家法律制度与政策层面的限制，混合所有制职业院校实践探索步伐明显减缓。混合所有制职业院校的探索作为职业教育领域体制机制重大改革，不是一种主观随意的选择，而是经济领域混合所有制改革的延伸和拓展，是教育领域公有制实现形式多样化的历史必然。为顺应这一发展趋势，本研究采取从微观层面入手去触及宏观层面问题的方式，对混合所有制职业院校从自发萌生到自觉实践的历史发展进行梳理，对其发展中遇到的根本性问题进行深入分析，并就如何解决这些问题提出初步设想。

一、混合所有制职业院校的发展历史

混合所有制本是经济领域的事物，所以混合所有制一般是指混合所有制经济。所谓混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式，其包括宏观和微观两个层面的含义。宏观层面上，混合所有制经济是指一个国家或地区所有制结构的非单一性；微观层面上，混合所有制经济则是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业[1]。基于对混合所有制经济的理解，职业教育领域混合所有制，亦可包括两个方面，即宏观层面的公办职业院校和非公办（私立）职业院校并存，微观层面的公有资本和非公有资本交叉融合的职业院校形态。当然，我们讲混合所有制职业院校一般指微观层面的院校形态。混合所有制职业院校最早起于何时，目前无专门文献论及，只是个别学者在论述混合所有制职业院校相关问题时有所涉及。如果单纯从宏观层面“公私”共存的“混合”形态看，其发端于20世纪50年代，但真正从微观层面将其作为“职业教育领域公有制实现形式多样化”的实践探索，则始于20世纪90年代。

（一）建国初期宏观层面“公私”共存的“混合”阶段

新中国成立后，为实现从新民主主义向社会主义转变，中国共产党领导全国各族人民开展对生产资料所有制的社会主义改造。1952年底，党中央按照毛泽东主席建议，提出了党在过渡时期的总路线，即：“要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”[2]其核心内容为“一化三改”和“一体两翼”，其实质是要改变原有生产关系，即扩大国有制，新建、改建、扩建国营企业；将劳动者个人和资产阶级的两种不同私人所有制，通过“公私合营”使其成为集体所有制和国营企业。这时的“公私合营”企业类似微观层面的混合所有制企业。国民经济恢复时期，公私合营只是一种经营方式。“过渡时期总路线”公布后，“公私合营”转变为私营企业的改造方式，成为了资本主义私有制向社会主义公有制过渡的桥梁。在将私营工业企业改造为公有制企业过程中，政府利用了“公私合营”企业分层产权结构的特点，分步骤、分层次实现了产权变革。与社会主义改造大背景相适应，教育领域也开始了生产关系的重大变革。但与经济领域“公私合营”不同的是，教育领域则直接通过“私”改“公”方式，实现生产关系的变革。有关资料显示，新中国成立时，我国职业教育领域就存在“公私”共存的“混合”状态，当时我国有中等职业学校564所，其中民办中等职业学校235所，约占总数的41.7%[3]。而随着经济领域社会主义改造的推进，政府将民办职业学校改造成公办职业学校，不到3年时间，民办职业院校在我国几乎完全消失[4]。教育领域社会主义改造前，这种“公私”共存，虽然可以看作是公私“混合”，但严格地讲，其只能算是基于基本经济制度（宏观）层面的“混合所有制雏形”，而不是微观层面“职业教育领域的混合所有制（或混合所有制职业院校）”。其特点主要有：其一，从“混合”的背景看，其是教育领域所有制关系社会革命的基础和前奏，正式有了这一基础，我国才可以通过“私”改“公”的方式，把教育领域私有制学校改造成为社会主义公有制学校，初步建立起职业教育体系。其二，从“混合”的状态看，其存在的时间很短，具有明显的过渡性，随后的“私”改“公”，采取了建设与改造同时并举的路线，将解放和发展教育领域生产力有机结合，以改造来推动建设，以建设来保证改造。其三，从“混合”的最终归宿看，“私”改“公”后，高度集中的计划经济体制扩大到全部经济生活中，教育领域公有制得到了全面实现。

（二）改革开放后微观层面的自发探索阶段

改革开放后，国家鼓励和发展民办教育，特别是《社会力量办学条例》的颁布，确立了民办教育的法律地位，民办教育身份实现了由“补充”到“协同”再到“组成”的华丽转身，民办职业学校数量迅速增加，宏观层面“公私”共存的“混合”状态再度出现，并成为教育领域基本经济制度的重要体现。而作为真正意义上微观层面的职业教育领域混合所有制改革和混合所有制职业院校的探索，伴随着我国经济领域混合所有制改革的推进，于20世纪90年代后期才开始出现。我国经济领域微观层面混合所有制改革始于20世纪90年代初，其主要目的是引入非公有资本促进生产力发展。1992年，党的十四大首次明确提出市场经济体制改革目标，把转换国有企业经营机制作为改革的中心环节。1993年，中共中央发布《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步勾画了市场经济体制的基本框架，明确建立现代企业制度的目标和步骤，于1994年试点并逐步推广。伴随着经济领域混合所有制改革的推进，我国真正意义上的职业教育领域混合所有制改革的自发探索也开始起步。据公开资料显示，苏州工业园区职业技术学院是我国第一所微观意义的混合所有制职业院校。1997年，苏州工业园区管理委员会、苏州市教育局、苏州市人力资源与社会保障局和中新苏州工业园区开发有限公司共同出资创建苏州工业园区职业技术学院。该院产权结构通过多次裂变，经历了公办股份制、公私共同持股、民资一股独大、股权多元化等四个阶段，成为了名副其实的混合所有制职业院校。与此同时，比较典型、成熟的混合所有制职业院校还有海南职业技术学院、广西理工职业技术学院、紫琅职业技术学院（后改为南通理工学院）、齐齐哈尔职业技术学院（齐齐哈尔工程学院前身）等。这一阶段的主要特点是：其一，办学具有自发探索的特性。虽然混合所有制职业院校适应经济领域混合所有制改革大潮而出现，但由于国家主要倡导经济领域混合所有制改革，实现对国有企业的改组改制，建立现代企业制度，并未对职业教育领域混合所有制改革提出明确要求。所以，这一阶段的探索，具有明显的自发性。其二，从办学行为的规范看，由于混合所有制职业院校有非公有资本的参与，加之采取股份制形式，在其办学实践中，一般借用《民办教育促进法》或《公司法》来规范其办学行为，在适用法律规范方面具有一定的主观随意性，引发了一系列现实问题。其三，从办学层次看，这一时期的实践探索以“大混合”为主，所谓“大混合”是指公有资本与非公有资本共同出资举办职业院校，在学校法人层面进行实质性“混合”。

（三）新时代微观层面的自觉自为阶段

2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“积极发展混合所有制经济”，并将混合所有制视为我国基本经济制度的重要实现形式，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。2014年5月，国务院颁发《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确提出积极支持各类办学主体，探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利等。同年6月，教育部等六部委组织编制了《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，更是具体提出要开展社会力量参与公办职业院校改革建立混合所有制职业学院试点，允许社会力量通过购买、承租、委托管理等方式改造办学活力不足的公办职业院校。鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院。至此，对混合所有制职业院校的探索得到了社会力量和公办职业院校的广泛关注，不少地方教育行政部门陆续收到部分公办职业院校提出开展混合所有制改革试点的申请。山东海事职业学院迅速响应，充分发挥省部共建“潍坊国家职业教育创新发展试验区”先行先试的政策优势，搭建兼容公私资源的整合平台，规范法治化政校关系，践行兼具公办、民办优势的运行机制，成为“全方位、全领域、全过程、全环节”办学体制机制创新的“试验田”。2015年，受潍坊市委市政府委派，山东海事职业学院成为山东海洋技术大学的牵头筹建单位，并开启了本科职业教育混合所有制办学模式的探索；2016年1月，山东省教育厅发布《关于公布职业院校混合所有制改革试点项目的通知》，认可山东海事职业学院混合所有制办学等9个实践项目为山东省职业院校混合所有制改革试点项目。目前，混合所有制职业院校探索虽有明确的政策导向，但其发展势头并不让人看好，有学者担忧，职业教育领域混合所有制改革能持续多久。更有个别媒体人认为，混合所有制职业院校是一个“伪命题”。这一时期的主要特点是：其一，政策瓶颈十分突出。混合所有制职业院校的探索是对原有办学体制机制的重大突破，每走一步都会遇到制度障碍，发展混合所有制政策平台与制度环境（尤其是法律制度）尚不健全，无相应的配套政策。其二，实践探索十分谨慎。正是由于缺乏良好的制度环境和配套的政策平台，各地对混合所有制职业院校的探索，尤其是对学校层面混合所有制改革的探索步伐缓慢，大部分省份都处在观望状态；其三，其办学层次以“小混合”为主。公有资本与非公有资本出资人共同出资参与职业院校办学，在学校二级学院、专业、实训基地、研发中心或学校经营性资产等层面进行混合。例如，山东交通职业学院和山东通达国际船舶管理有限公司共同出资举办山东交通职业学院航海学院、沈阳职业技术学院与沈阳亚伟科技有限公司合作的亚伟信息管理学院等。

二、混合所有制职业院校办学的现实困惑

（一）法人身份不确定

法人身份确认，亦即法人属性的确定，是混合所有制职业院校实践探索中面临的第一个无法回避的现实问题。众所周知，法人成立有许多必备条件，需登记才能成立。混合所有制职业院校要成为一个依法具有民事权利能力和民事行为能力并独立享有民事权利、承担民事义务的法人，必须依法进行法人登记。法人登记则涉及其身份确认。随着1993 年《中国教育改革和发展纲要》、1995年《教育法》、1996年《中国职业教育法》、1998 年《高等教育法》等系列法律和政策文件的颁布，高校法人地位得以确立。作为高等教育一部分的高职院校成为拥有独立民事权利能力与行为能力的民事主体，拥有独立诉讼主体资格。基于此，混合所有制职业院校属于我国民事主体中的一类——法人，这并无争议。但其应该属于哪一种类型的法人，理论界和职业教育实践领域对此莫衷一是。目前，已经进行相关探索的部分省份，对本行政区内出现的混合所有制职业院校法人属性的认定依据不尽相同。笔者依据办学实践调查和文献统计分析发现：在国务院《加快发展现代职业教育的决定》以及《民法总则》颁布之前，各省办学实践中大多将混合所有制职业院校法人属性认定为“民办非企业法人”或“民办事业单位法人”。其共性特征是都有“民办”二字，由此可见，其法人属性确认的前提条件是把混合所有制职业院校视为民办职业院校。其中，第一种将混合所有制职业院校视为“民办非企业法人”，于法无据。因为我国基本法层面没有“民办非企业法人”的“安身位置”。把混合所有制职业院校界定为“民办非企业法人”，也只能确定其不属于“企业法人”，而无法确定其属于作为一个类名称的“非企业法人”中的任何一种。而第二种将混合所有制职业院校视为“民办事业单位法人”，表面上看，似乎从技术层面解决了第一种界定的难题，但其立法思想亦难以自证，更为重要的是，“民办事业单位法人”的名称本身存在逻辑矛盾[5]。在国务院《加快发展现代职业教育的决定》以及《民法总则》颁布后，适应社会组织形态的变化，借鉴西方国家法人分类制度的经验，我国将法人分类方式做了一定调整，将法人分为营利法人、非营利法人和特别法人三类，并对每一类型法人所包含的组织形态给出了具体名称。修订后的《民办教育促进法》强调，民办学校可以自由选择法人身份，即“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”。在此背景下，大多数倾向把混合所有制职业院校视为“非营利法人”，但是“非营利法人”亦是一个类名称，其具体应属于“非营利法人”中的何种法人，仍存在一定分歧。这一问题若不能从理论层面加以解决，对实践是非常有害的。

（二）法人治理结构不完备

公司法人治理结构伴随着现代公司制度的建立而产生。从社会根源上看，其源于现代公司投资主体多元化及其由此引发的所有权与经营权分离与独立。混合所有制职业院校法人治理结构源自于公司法人治理结构，无疑可以借鉴公司法人治理结构的“基本内核”，但一味采取“拿来主义”方式，照搬公司法人治理结构，亦不可取。目前，混合所有制职业院校法人治理结构不完备。

其一，法律适应不当。即用何种法律或法规来规范其法人治理结构存在两难选择。公办职业院校（尤其是高职院校）其资本构成为单一国有资本，按《高等教育法》规定，实行党委领导下的校长负责制，校长为公办职业院校法定代表人；民办职业院校的股权结构虽然多样，但其资本性质一般为非公有资本（国有资本、受捐赠资本等除外），《民办教育促进法》规定，实行董事会领导下的校长负责制，董事长为民办职业院校法定代表人；混合所有制职业院校由公有资本和非公有资本混合而成，应该采取什么样的法人治理结构（尤其是决策与执行机制），变得左右为难。其法人治理结构是依据《高等教育法》来设计，还是依据《民办教育促进法》来设计，难以作出合理选择[6]。从实践层面的探索看，我国典型的混合所有制职业院校法人治理结构的设计，几乎都是依据《公司法》和《民办教育促进法》，并借鉴股份制公司的经验，将董事会领导下的校长负责制作为其决策和执行机制。这种做法明显存在法律适用不当。

其二，制衡功能丧失所引发的“一权独大”。从理论上讲，混合所有制职业院校法人治理结构采用“三权分立”机制，限制个人集权，其制度设计思路是合理的。但其对公办职业院校单一法人代表人模式的沿袭，无法与“三权分立”机制形成协同效应。因为，股权结构是法人治理结构的基础，股权结构安排会在很大程度上影响法人治理结构的具体表达。实际运行中，“一股独大”的大股东（无论是公有资本，还是非公有资本）均可能成为董事长对外行使职权，直接管控学校。单一法人代表人模式下，董事长作为法人代表人，权力如果过于集中，形成“一权独大”，极容易导致分权与制约的制衡功能丧失，导致内部人畸形控制，最终引发职务侵占及其他腐败现象[7]。

其三，党组织与董事会关系处理不妥。现行混合所有制职业院校通常做法是，董事会作为决策机构负责学校重大问题决策，院（校）长及其管理层负责具体实施。省级教育工委选派督导专员和党委书记，对学院办学进行监督或指导，党委书记进入董事会，以保证学院办学方向[8]。从理论上讲，二者关系看似清晰，但实则复杂。因为，党组织主导的是学校政治领导权，董事会主导的是学校重大教育事务决策权。党组织负责人以何种身份、何种方式、依据何种程序参与董事会决策无法明确，缺乏制度保障；从职能来讲，党的政治组织体系与董事会领导下校长负责的行政管理体系分权失衡。董事会权力过大，党组织权力过小；董事长权力过大，董事权力过小，党组织负责人地位难以得到有效保障，影响党组织作用的发挥[9]。从权力运行讲，权力运作越界和权力运行异化现象同时存在。只要涉及具体工作，二者互相干预现象严重。

（三）法人财产权不完整

“法人财产权”的提出，原本是为了理顺国企产权关系，探索建立现代企业制度而设计的。其主要目的是为了描述和界定企业法人与其拥有财产之间的法律关系。一般来讲，法人财产权即可以视为法人所有[10]。法人财产权实际是规范投资者、经营者各自权利义务的一组权利的总和。从根源上讲，法人财产权产生是投资者通过向法人组织投资，将原来实际拥有的现金、实物等现实产权转化为股权，而将投入资产除终极所有权外的占有、使用、收益、转让等所有权能转移给法人组织行使而产生的。法人财产权保证了投资主体的明确和多元化，使产权可以依法自由转让。同时，股权作为一种虚拟的权利，实现了证券化、资本化，保证投资者在不撤回投资、不影响法人财产稳定的前提下，可以依法自由转让投资财产的产权。

法人财产权相关规定对混合所有制职业院校明晰产权有着重要现实意义，但还不能从根本上解决所有问题。因为，法人财产权是一组权利的总和，而且是基于相对完善的《公司法》法人制度以及相关法律规范而形成的法律范畴。混合所有制职业院校办学属于公益性事业，其包括法人财产权在内的许多问题，均依据相近或相关原则，按照《民办教育促进法》来规范。这样做的后果是，其规范民办学校所暴露出的问题，都会在混合所有制职业院校中反映出来。从修订后的《民办教育促进法》来看，其法律框架中并没有完全按照《公司法》规定提出对应的股权概念。举办者（尤其是非公有资本出资人）出资办学后，无法获得与《公司法》中股权派生出的类似权利，主要有两个问题：其一，出资人的股权无法正常流转。由于没有明确的股权概念，学校出资者则无法自由转让其对学校出资的权利，而只能在学校清算后，重新获得出资财产的所有权，这样就缺乏在不影响学校法人稳定的前提下，通过转让股权，退出举办活动，抽回出资，重新取得实体性财产权的渠道[11]。其二，出资人资产无法增值。依据法律规定，举办者出资财产与学校办学积累财产，都是学校法人财产权的权利源头。因此，出资者出资并不能如股权那样随着法人财产权的扩大而不断增加，而只能限定在原有出资水平上。即使学校解散或清算，举办者、出资人对学校积累所形成财产的剩余价值，并不享有所有权。修订后的《民办教育促进法》规定，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，并提出办学结余依照公司法的有关法律、行政法规的规定处理，但这种结余与出资者投入额以及所占投资比例无直接关系。出资人获得办学结余的权利，与股权派生出的收益权，也并不完全相同。

由此可见，修订后的《民办教育促进法》中法人财产权制度，虽然可以以参照方式强调混合所有制职业院校对财产的支配权，但其对出资者（主要是非公有资本）权利保障明显不足。选择非营利法人的学校，出资者转移了出资财产所有权后，并未获得类似股权的权利补偿。这使举办者办学行为，投资不像投资，捐资不像捐资。说是投资，它又不能取得回报；说是捐资，它又能清算。由于依据《民办教育促进法》来规范，在混合所有制职业院校事实上的法人财产权制度中，缺乏对股权权益的安排，混淆了法人资本金与法人财产增值之间的差异，将有可能阻断投入混合所有制职业院校的非公有资本通过办学活动增值扩大办学规模。法人财产权制度的不完整，将直接影响其在实践中所起的作用，混合所有制职业院校难以据此建立起稳定的法人产权结构。同时，也有可能促使举办者、出资者利用直接对学校的控制，以获得利益回报和权利保障的现象[12]。

三、混合所有制职业院校办学的根本突破

（一）必须给予其恰如其分的法人身份

法人身份（或法人属性）问题是所有法人问题中的根本性问题。实践证明，法人身份不解决，则很难找到解决法人组织发展的正确方向和途径。按常理，确定法人组织属性，如无法律直接规定，则可依法理来推定。当前，办学实践中要判断混合所有制职业院校法人属性，也只能依据民法之相关规定，并从法理上进行推定。民法学认为，法人分类是法人特性在法律框架下的一种具体体现，法人的法律地位会因其类型之差异而有所区别。我国最早从基本法层面对法人身份进行规范的肯定是民法。《中华人民共和国民法通则》（简称《民法通则》）按照功能、设立方法、财产来源，将法人细分为企业法人、事业单位法人、机关法人、社会团体法人四个类型（后三种法人法学界则将其统称为“非企业法人”）。由于我国政治、经济生活的重大变化，新的社会组织不断涌现，《民法通则》原有法人分类，无法适应新形势要求。2017年10月实施的《中华人民共和国民法总则》（简称《民法总则》）对法人做了重新分类，即把法人分为营利法人、非营利法人、特别法人、非法人组织。按《民法总则》的解释：营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等；非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等；特别法人是指机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人。其实，《民法总则》亦未完全解决现实社会生活中法人分类的难题。因为，混合所有制职业院校到底该属于何种法人类型，仍难以直接界定。混合所有制职业院校很显然既不属于营利法人中有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人中的任何一种，也不属于特别法人中机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人中的任何一类。把混合所有制职业院校划归非营利法人这一类，并将其具体确定为事业单位法人可能更为合适一些，其违法（不合规）风险更小[13]。其一，虽然按照修订后的《民办教育促进法》规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，混合所有制职业院校以国有资本参与为前提，而国有资本的参与无疑限制了其选择营利法人的可能；换句话说，民办学校都可以选择非营利法人身份，作为国有资本参与的混合所有制职业院校，更应该选择非营利法人。其二，从事业单位特性看，2004年6月修订的《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定，一个社会组织要成为事业单位必须具有“国有资产成分”“公益性”和“非营利性”三个主要特征。目前虽无相关法律、法规对混合所有制职业院校法人属性进行明确界定，但依据“职业教育的公益性”、混合所有制职业院校中“国有资本参与”以及“营利和非营利的兼容性、非营利是矛盾的主要方面”等这三个条件，可以推定其事业单位法人属性。其三，从维护我国民法法律体系统一性看，在《民法总则》规定的三大类法人中，按照就近原则，将混合所有制职业院校法人属性界定为非营利法人中的“事业单位法人”，则比较稳妥。它能使其法人属性完全融人新的民法学上营利、非营利和特别法人的范畴之中，减少与《民法总则》确定的我国法人分类制度的冲突。

“事业单位法人”是中国特有的概念。长期以来，理论界有人认为“事业单位法人”概念存在名不符实、内涵与外延不一致等逻辑矛盾。已经无法涵盖各种法人类型，未来立法应放弃这一概念。即便如此，暂且也不影响将混合所有制职业院校法人属性确定为事业单位法人。如果一定要改，可以采用“事业法人”或“公益法人”的名称。

（二）必须构建完备的法人治理结构

法人治理结构作为混合所有制职业院校最重要的组织架构，其完善与否关系到治理效率的高低和治理目标的实现。针对混合所有制职业院校法人治理结构存在的问题，应该重点从法律制度供给上进行创新。

其一，将混合所有制职业院校视为新的组织形态，从立法上合理设计其法人治理结构。《高等教育法》《民办教育促进法》分别规范了公办、民办高职院校治理结构。混合所有制高职院校由于其产权属性的“混合性”特点，其法人治理结构的选择左右为难。立法的目的不仅要给予混合所有制职业院校以合法“身份”，更重要的是通过制度设计来规避因制度漏洞或冲突引发改革的矛盾。因此，依据加强党对一切工作的领导是中国特色社会主义的本质要求、混合所有制职业院校“产权混合”所采取的具体形式（即股份制形式）、混合所有制职业院校属于教育组织等三个方面考虑，可将其法人治理结构设计为“党委领导、董事会决策、校长负责、专家治学”。党委领导指的是党的政治、思想、组织领导，强调的是坚持社会主义办学方向，确保学校公共利益的充分实现；董事会决策，强调的是董事会研究学院改革与发展的重大问题，就重要事项做出决策；院（校）长负责，指的是院（校）长为首的管理层执行董事会决策；专家治学强调的是正确处理学校内部行政权力和学术权力关系，把学校学术事务的决定权交给学术委员会。这种治理结构，既有利于坚持社会主义办学方向，又有利于发挥市场机制灵活的特点。

其二，进一步强化董事会权力制衡，从法定代表人模式的创新上避免“一权独大”。既然“三权分立”机制，亦不能完全解决“一权独大”的内部人控制现象，就必须另辟蹊径。当前，可从立法上解决这一问题，其途径有两条：一是可以借鉴国家层面设立监察委的做法，进一步夯实监事会的独立法律地位，强化监事会职能，使监事会监督有位、有为。二是可以通过法人代表人模式的创新来限制“一权独大”。对此，可以借鉴德国、法国、意大利、韩国法人代表人立法实践经验，依据混合所有制职业院校不同类型，选择适合其发展的法人代表人模式，即复合多元法人代表人模式。复合多元法人代表人模式包括两种情况：一是单一法人代表人模式和复合法人代表人模式并存；二是复合法人代表人模式的具体形式多样。复合法人代表人模式的形式多样具体包括：全部或部分董事会成员作为法人代表人；董事会成员作为法人代表人实行部分替换；董事会成员作为法人代表人实行轮流制，法人代表人实行委任和公开招聘相结合等几种[14]。

其三，进一步理清党组织和董事会权责，从法律方法或技术层面上处理好二者的关系。混合所有制职业院校党组织和董事会工作任务、工作职责及工作方法虽有不同，但其工作目标相同。如何正确处理二者的关系，党委如何实现对混合所有制职业院校的领导，并将这一领导地位和核心作用在董事会决策活动中得以充分体现，需要进行深入细致的思考。党委领导作用可以通过参与决策和实施监督两种途径来实现。其一，党委成员参与董事会。主要指党委成员一人或多人进入董事会，成为董事会成员。公有资本占主导地位的混合所有制职业院校，甚至可以明确由党委书记任董事长。其二，纪检会成员参与监事会，共同发挥职能。具体方法有两种：一是机构人员合并，共同组成监事会办事机构。党政统一组建监事会机构，让党的纪检工作融入混合所有制体制之中，既可为党组织充分发挥监督职能提供可靠组织保证，更可为有效发挥纪检对董事会成员、校长及其管理层中党员干部的纪律监督提供保证。二是纪委书记任监事会主席，或纪委办主任任监事办主任，以此提升监督机制层次，为提高监督工作质量和效能提供机制保障。

（三）必须构建完整的法人财产权

法人财产权是混合所有制职业院校赖以存在和发展的经济基础，法人财产权以及构成法人财产权的出资人所有权及权益清晰与否，关系其可持续发展。当前，混合所有制职业院校法人财产权所产生的问题源自于用来规范其财产权的相关法律即《民办教育促进法》的制度设计缺陷。《民办教育促进法》虽然经过了修订，但客观地讲，其修订并不完全到位，从方法上来讲，仍然停留在“公”与“私”，“营利”与“非营利”的形而上学的线性思维上；从立法逻辑上讲，它偏离了宪法精神，违背了资本运动的基本规律。在财产所有权问题上，宪法赋予了每个公民应有的权利。在混合所有制职业院校的办学实践中，既要避免国有资本不流失，确保国有资本的保值增值，也要保证非公有资本出资人（某种意义上讲是公民个人的财产）权益免受侵害，这是保证财产权完整性的内在要求。为此，必须通过完善立法，构建完整的法人财产权，重点要解决两个问题。

其一，产权的流动问题。换句话说，要解决资产既要能进、又要能出。产权流动也称产权流转，是指产权标的物在不同产权主体间的动态转移。产权流动可以实现资产的重新分配和重新组合。产权流动由股权的独立性所决定，是保护各股东利益的需要，也是维持学校良好管理经营的需要。鉴于现阶段混合所有制职业院校基本上是投资办学的实际情况，有必要在法律法规上对其产权的最终归属作出更加清晰的界定，确保公有资本或非公有资本投资者存量资产以及相应增量资产的安全。一方面，应该承认混合所有制职业院校举办人（出资者）对学校的产权，并可以通过学校董事会形式明确其对学校的产权；另一方面，应该允许举办人在不损害学校资产、不造成学校资产流失的前提下，对学校财产的继承权以及转让权。在法律允许的条件下，举办者可以自行要求终止，并在终止前进行财产清算。

其二，解决资产增量的问题。在公有资本与非公资本的投入上，只考虑国有资本的增量，而对非公有资本只考虑资本存量，没有考虑其增量，显然不合理。在推进公办职业院校混合所有制改革实践中，强调要确保国有资产不流失，保证国有资本的保值增值，固然必要。但不能偏离宪法的精神，人为限制非公有资本出资者的权益。混合所有制职业院校既然是按照市场机制要求建立起来的，那么，必须按照市场经济规律办事，让出资人取得合理回报，即便是混合所有制职业院校法人属性界定为非营利性（事业单位）法人，亦应该考虑在学校有办学积累的情况下，让非公有资本能有一定的增量，才能真正激发举办者（非公有资本出资人）投资职业教育的热情，充分调动其继续办学的积极性。解决资产增量的问题，最主要的是明确哪些东西可以转化为资产增量，按照什么比例来计算增量，增量部分的权益最终如何实现等一系列问题。