城市社区公共文化服务行政化供给研究*

2018-01-29杨刚

文化艺术研究 2018年1期

杨刚

（华中师范大学政治与国际关系学院，武汉 430079）

2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要以激发全民族文化创造活力为中心，通过完善文化管理体制、建立健全现代文化市场体系、构建现代公共文化服务体系、提高文化开放水平，从而进一步深化文化体制改革。加强公共文化服务体系建设，是推动社会主义文化大发展大繁荣，提高国家文化软实力的必然要求，也是满足人民群众日益增长的精神文化需求、更好地保障人民基本文化权益的重要途径。社区作为公共文化服务的承担者和执行者，成为公共文化服务的“最后一公里”。然而，笔者在调研中发现，目前城市社区公共文化服务大多由政府供给，社区仅仅扮演着公共文化服务“行动者”的角色，并没有充分发挥社区公共文化服务供给的主动性，甚至依赖政府资源的发包，造成公共文化服务行政化供给现象，不能很好地满足居民多元化的公共文化服务需求。

一、公共文化服务供给中“行政化”的概念界定

在“单位制”社区中，公共服务由政府提供，政府扮演着全能型政府的角色，市场机制在政府垄断的背景下失去了效用。改革开放以后，在市场经济体制下，我国传统社会格局发生了根本性的改变。“单位体制”逐渐解体，“社区体制”逐渐形成，传统社会逐渐向现代社会转型。在社会的转型过程中，社区作为社会的基本构成单位，承接了政府在经济体制改革、社会体制改革中剥离出来的许多任务，逐步发展成为政府社会管理和公共服务的主要承接平台。［1］但是，社区在发展过程中由于自身资源缺乏、社会力量发育不成熟、传统行政管理体制制约等原因，社区自身无力承担公共文化服务供给，公共文化服务基本上由政府供给，形成社区公共文化服务供给行政化的现象。

学界有学者基于公共文化服务的公益性、均等性等特性，讨论公共文化服务对于国家发展的重要性，认为公共文化服务应由政府供给。如：曹志来分析农村公共文化事业的特性后，明确提出以政府为主导发展农村公共文化事业的政策建议。［2］王大为认为公共文化服务的基本特征决定了公共文化服务是一项关乎全民共同利益的公共事业，不可能由任何私人组织来提供，必须由国家政府来举办，尤其提出在当前全面实现小康社会的伟大进程中，构建公共文化服务体系，国家政府具有义不容辞和不可推卸的重要责任。［3］然而，由政府主导公共文化服务的供给，会导致公共文化服务供给的行政化现象。公共文化服务供给行政化，可理解为国家通过单一行政力量主导公共文化服务，垄断社会公共服务的生产与供给，强调一元化的发展，忽视其他社会主体的力量，政府对社会进行统一管理供给。供给行政化大致可以分为几类，一是完全由政府来供给；二是以政府为主导，有社会力量参与，但是社会力量自身有限，政府不得不供给行政化等。公共文化服务供给行政化会制约社会力量的发展，同时也会增强社区对政府的依赖性，进而增大公共文化服务供给成本，而供给却低效率等，从而限制公共文化服务体系的建设。笔者在武汉市社区调研中也发现，社区公共文化服务供给行政化现象严重，如社区图书馆、社区文化广场等文化事业的建设和运行都由行政力量在推动，社区扮演着执行者的角色；社区文艺团队的培育、发展，文艺活动的开展等也是社区根据上级政府的要求进行。由此可见，城市社区公共文化服务供给基本上是由国家行政力量在主导，行政化现象日趋严重。城市社区公共文化服务供给的行政化是基于国家希望通过公共文化服务体系的构建，保障人民公共文化服务的基本需求，增强人民的政治认同感。政府提供公共文化服务既是政府的职责，又是社会发展的必然。

二、行政化供给：当前城市社区公共文化服务供给的主导模式

公共文化服务具有公共性和公益性，这一特性决定了公共文化服务不可能由具有逐利本性的市场主体来提供，必须由政府来保障公共文化服务的供给。同时，公共文化服务是公民的一项权利，也是国家实现文化治理的一种方式和工具，这就要求政府主导公共文化服务的供给，把握公共文化服务体系建设的方向。社区作为公共文化服务的“最后一公里”，由于自身资源禀赋的限制，造成公共文化服务供给的不足，为政府供给公共文化服务提供了必要性。

（一）治理推动：社区文化治理的本质诉求

公共文化服务体系建设是公民基本文化权利的保障形态，也是国家文化治理的政治场域。社区公共文化服务体系是国家公共文化服务体系的基层延伸，也是社区文化治理的政治场域。［4］政府是政治领域的重要行动力量，是国家政权的执行机构，它必须不断强力灌输执政党及其所代表的统治阶级的意识形态，论证国家政权的合法性与合理性，捍卫统治阶级的执政地位。［5］公共文化服务具有意识形态引领作用，传播主流政治价值。社会文化治理是政府供给公共文化服务，重塑社区文化，培育社区共同体意识，进而深化社区认同，增强居民政治认同感，捍卫国家政权的合法性。社区文化治理繁荣社区公共生活，促进居民间交流，增强社区公共性，有利于提升社区内聚力，进而促进社区社会资本建设。

（二）资源弥补：社区文化发展的内生需要

社区是社会管理的最小单位，承担着政府下沉的行政任务，同时社区作为政府提供公共文化服务的“最后一公里”，既要承担和执行公共文化服务的供给，又要向上反映居民的文化需求，社区在政府与居民之间起桥梁作用。我国的城市社区不同于其他国家城市社区，是由国家行政力量推动发展的。社区不同于传统的农村社会，是一个陌生的个体化社会，缺乏社区认同感，社区开展活动困难。同时，城市社区财政力量不足，限制了社区自身的公共文化服务供给能力。“文化是个花钱的东西，我们社区没有钱，想开展活动也很困难啊，所以我们办活动都是向上级打报告，申请专项经费。”①资料来源：2017年7月19日武汉市洪山区访谈录音整理。社区自身资源禀赋不足，为政府供给公共文化服务提供了必要性。

（三）行政替代：社会参与不足的现实选择

治理理论指导下的政府管理模式，应当是政府和非政府组织通力合作、相互配合的模式，因此，在公共文化服务供给领域，鼓励和引导社会力量参与，实现公共文化服务主体的多元化和供给方式的多样化。［6］然而目前社会力量发育不成熟，参与公共文化服务力度不够。首先，社会力量自身发展有局限性，社会力量资源不足，资源决定着社会力量的发展规模、参与水平。社会力量的专业性有待提升。笔者在武汉市社区调研中发现，社区文艺团队多为有共同兴趣爱好的退休人员组成，成员是业余爱好者，训练是零散的，缺乏长期性的、专业化的培训和指导，同时社区文艺团队自身管理能力差，普遍缺乏完善的管理机制，“自娱自乐”，成员随意性较大。其次，政府对社会力量的引导和激励机制不健全，以致当前社会力量参与文化活动多为社团自发参与，效果不乐观。再次，对社会力量的体制保障和监管不到位，社会力量发育不成熟，暂时不能成为公共文化服务供给的重要力量。

三、城市社区公共文化服务行政化的消极后果

政府不是万能的，政府的行政效能也存在一定的限度。公共文化服务完全由政府投入、运作、提供，必然会出现“政府失灵”现象。尤其在基层的公共文化服务供给中，基层社区是一个自治组织，在公共文化服务行政化的过程中，公共文化服务深深烙下了政府主导的烙印，忽视居民的需求，排斥其他主体参与公共文化服务过程，进而出现了公共文化服务供给过剩与供给无效并存、高成本的投入与低效率的产出并存、行政逻辑盛行与民众满意度未有效提升并存、任务式动员等方面的缺陷。

（一）供给过剩与供给无效并存

随着人民生活水平日益提升，群众的物质生活增长与精神文化需求不协调之间的矛盾进一步扩大。公共文化服务不仅可以丰富公民的精神生活，还可以凝聚核心价值，促进社会和谐，同时担当着提升国家文化软实力和推动文化复兴的重任。由于信息不对称和精英文化的传统价值观主导，国家对于基层文化的资助体现为一种在精英价值观主导下的“喂食”式文化供给方式，国家供给与民间需求之间存在一定的差距。［7］公共文化服务行政化以政府的单方意志和价值偏好为导向，忽视了公民在现代公共文化服务体系中的主体性地位，武断地掐断公民公共文化需求的表达、选择和评估渠道，造成政府供给的公共文化服务与公民的现实文化偏好间出现一定的偏差，出现大量有文化需求却无公共文化服务供给或有公共文化服务供给却无文化需求的现象，更遑论满足公民公共文化服务的多样性。［8］没有真正考虑人民群众真正的文化需求和具体的地域特色，政府标准化的公共文化服务供给只会导致公共文化服务的供给过剩与供给无效。笔者在武汉市社区调研中发现：第一，部分健身运动器材被闲置，甚至被破坏；第二，社区图书室或农家书屋大门紧锁，无人问津；第三，送戏下乡或送电影下乡，观众很少；第四，文化演出形式单一，节目无新意等。

“那些健身器材对我们来说不适用，一把老骨头禁不起折腾，我还不如自己散散步，四处走走；社区图书室的书乱七八糟的，没有针对性，我们想看的书都没有，还不如我们自己买，我想看什么书就让我儿子给我买什么书，很方便也不贵；现在的年轻人对戏曲不感兴趣，看不懂，对于他们来说很枯燥，不愿意来看，电影也是一样，放的电影不是新的，而是有一定年代感的老片子，多以爱国题材为主，无法吸引到更多的观众也正常，现在网络很方便，他们宁愿在家看不同的片子，或者到电影院看刚上映的新片。”①资料来源：2017年7月19日武汉市洪山区访谈录音整理。

目前我国公共文化建设发展还处在初级阶段，公共文化服务供给总体上是一种政府导向模式，还没有形成公民文化需求表达、选择和评估的制度机制，政府供给与公民文化需求还有一定的差距。［9］公共文化服务供给行政化所体现的是政府理想化的方式，提供单一化、同质化的公共文化服务，没有形成完整的居民公共文化服务需求表达整合机制，忽视居民公共文化服务需求的多样化、个性化的具体实际，从而导致公共文化服务供给过剩和供给无效并存的现象。

（二）高成本的投入与低效率的产出并存

长期以来，公共文化服务供给的模式是以政府为主体，包括资金提供、文化生产、资源分配和运行等在内，都由政府文化部门掌控，并一手包办。［10］行政化的公共文化服务供给造成政府集公共文化的生产、供给、监管于一身，资金也由国家财政投入，在一定程度上提高了公共文化服务供给的成本。汪锦军认为，在压力型体制下，基层政府在很多公共服务领域是被动地执行上级政府的各种整齐划一的决策，不断增加的负担和自上而下的考核，致使许多基层政府在执行上级交办的各项政策时，不得不采取各种变通甚至违法的办法，以保证执行各种叠加的政策。［11］赵树恺也指出，来自上级政府的各项任务部署和不断的考查和验收，基层政府的许多时间和精力都花费在应对上级政策和相应的检查部署上。［12］此外，赵波在分析当前公共文化服务中政府成本过高的原因时指出，政府行政成本过高已经成为我国行政改革中不得不引起重视的问题，内生障碍、政府规模不合理及其制度缺失等因素已成为公共文化服务中政府高成本的主因。［13］在行政化的基层公共文化服务供给中，以行政式命令的方式贯穿整个公共文化服务的生产、运作、供给的过程，缺乏市场竞争机制的公共文化服务，进而导致公共文化服务供给的效率低、成本高、品质差等。同时，在公共文化服务的行政化中，基层政府出于自身利益的考量而选择性生产、供给公共文化服务。醉心于行政绩效的基层政府领导人通过建设形象工程以获得升迁的行政资本，导致公共文化服务成本沉积和资源浪费，居民所得到的公共文化服务往往是被扭曲的、低效率的。

（三）行政逻辑盛行与民众满意度未有效提升并存

公共文化服务既是文化治理的一种形式，也是文化治理的一项内容。公共文化服务涉及资源分配、社会整合、政治认同，以及这些过程的象征化、美学化和合理化，而所有这些无疑都属于文化治理的议题。［14］公共文化服务是一种具有很强的积极外部效应的公共服务，首先是对政治意识形态的建构作用，公共文化服务传播主流意识形态，增强人们的政治认同，形成有利于维护政治稳定和发展的公民政治文化；其次是促进经济发展、社会和谐的外部效应；最后是对区域发展的推动力。［15］即便作为公民社会生产和提供的公共文化产品，同样地传播着一种公民政治文化，对现有的政治统治产生积极或消极的影响作用。［16］国家希望通过公共文化服务，以达到“文化引导社会、教育人民、推动发展的功能”。然而，在行政化的公共文化服务供给过程中，国家推动公共文化服务的效果并没有达到预期，甚至与公共文化服务的初衷相反。政府将公众“蒙在鼓里，暗箱操作”，虽然向社会提供了公共文化服务，但是却不一定能够得到民众的满意，甚至还会引起民众的反感。［17］

（四）任务式动员

由政府主导的公共文化服务依然遵循着“行政的逻辑”，按照自上而下的行政方式落实给基层政府，根据上级政府考核指标为公民提供公共文化服务。而且，相应的绩效考核也由上级政府进行。对于基层政府而言，它往往把公共文化服务视为一种（上级政府交代的）行政任务，而不是属于自身的一项公共服务职能。也就是说，对于基层政府而言，实施公共文化服务只是完成上级政府交代的行政任务而已，所谓的公共文化服务遵循的不是“服务的逻辑”而是“行政的逻辑”。［18］公共文化服务的供给行政化以政府的行政逻辑施行，意味着基层政府公共文化服务只对上负责，而不是对下负责，那么居民就可能被排除在外。同时，在压力型的体制下，公共文化服务表现为一种运动式动员。“文化部门一直以来都是弱势部门，我们既没有财政经费，也没有人事权利，政府也不怎么管我们，却又要承担大量的文化工作。这几年国家建设公共文化服务体系，增加了公共文化服务在政府考核指标中的比重，现在政府重视我们文化部门，我们在财政经费和人力上都得到很大的支持。”①资料来源：2017年7月19日武汉市洪山区访谈录音整理。当来自上级政府的压力越强，基层政府的办事效率就越高时，对公共文化服务的投入就越多、越重视，甚至把它作为一时的“中心工作”来做；来自上级政府的压力一旦减弱，基层政府就松懈下来，或者雷声大雨点小，对于常规性的考核就应付了事。

四、多元化参与：城市公共文化服务供给行政化的转变路径

公共文化服务供给行政化的最大弊病是行政力量控制公共文化服务的供给，忽视作为公共文化服务接受者——居民需求的多样化和个性化，阻碍了现代公共文化服务体系的构建进程。公共文化服务供给多元化是一个缓慢发展的过程——从政府“包管一切”到允许一部分文化事业单位试行“以文补文”，再到目前大力倡导的“政府主导、社会参与”的公共文化多元化建设和投入政策。［19］多元化参与构建现代公共文化服务体系的新路径，是采取多元化参与公共文化服务的方式，打破单一行政化的公共文化服务供给困境，在政府主导公共文化服务建设方向的同时，通过多元化参与机制，吸纳社会力量和居民参与公共文化服务建设，整合各自的优势资源，最大化提升资源配置能力，形成政府、社区、社会组织、居民等多方协同参与、良性互动的格局，推动公共文化服务建设，构建完善的社区公共文化服务体系。

（一）政府：公共文化服务主导性供给

政府作为国家的管理者，拥有国家的绝大多数资源，提供公共产品是政府的重要职能。政府一直以来都是公共文化服务的主体，扮演着公共文化服务政策的制定者、资金的提供者、生产的安排者。在公共文化服务体系建设中，政府应当扮演主要角色，发挥核心作用。［20］随着政府管理理念的转变，逐渐从“管理型政府”向“服务型政府”转变。政府在公共文化服务体系构建中应主导公共文化服务的供给，明确政府的公共文化服务职能，政府做到该管的就管好，不该管的就不要涉及。上级政府应进一步下放文化管理权限，给予地方政府文化建设更大的自主权，应该考虑地方的人文特征、地域特色等实际情况，使公共文化服务真正贴近群众生活，使其享受到真正的文化权利。同时，继续推动政府购买公共文化服务，完善政府购买的公共文化服务清单，加大信息公开力度，通过公开招投标的方式，吸引更多单位参与，择优选择，并建立项目责任制制度，确保公共文化服务又好又快的建设。

（二）社区：公共文化服务内生型供给

社区是聚居在一定地域内的人们所组成的社会生活共同体，社区是居民生产生活的载体。社区作为社会系统的基本单元，既是社会治理的基石，也是社会治理最主要的基层载体。［21］税费改革之后，作为基层政府的乡镇政府（街道办事处）日益将大量的行政事务下沉至社区，社区所承担的公共事务更为庞杂且关键。针对社区居民的日益异质化倾向，社区的分化将越发明显，由政府所主导的公共文化服务将无法满足居民日益多样化的需求，更难满足社区发展的需要，所以，需要建设社区公共文化服务体系，将“送文化”与“种文化”结合起来，根据居民文化需求，形成社区文化的内生机制。培养居民的主体“嵌入”意识，使他们作为主体的社区人构建社区共同的公共文化，增强居民社区的主人翁意识和社区责任感。一是挖掘社区精英。精英具有某一领域的特长，拥有较多的社会资源，既能带动社区公共文化事业的发展，又能扩展公共文化服务资源。二是培育和扶持社区文艺团队。社区文艺组织是居民文艺活动的载体，激发社区居民的文化兴趣，让社区居民“动”起来。社区多举办相关文艺活动，为社区居民提供文化活动平台，丰富社区文化活动，促进居民之间的互动和交往。三是根据社区文化资源禀赋，因地制宜地发展具有社区特色的社区文化，打造社区文化品牌，形成社区符号，增强社区归属感和认同感。将“送文化”与“种文化”并举，在公共文化产品提供上注重“外供”与“内生”相结合，既要持续推进文化下乡活动，实施文化“输血”；又要着重培育文化产品的内生机制，充分释放蕴藏在广大人民群众中的文化创造能量，提升“造血”功能，推进公共文化产品的“送”“种”互动化，形成全社会共同参与公共文化服务体系建设、全社会共享文化发展成果的生动局面。［22］社区是公共文化服务体系建设的最后一环，也是关键的“最后一公里”。当前社区的公共文化需求相对旺盛，公共文化服务体系的构建应重视居民的需求，给予社区文化建设自主权，让社区真正参与公共文化服务体系建设。社区公共文化服务体系建设有利于营造良好的社区文化网络，进而构建居民的政治文化认同。

（三）社会组织：公共文化服务供给个性化

社会组织是政府社会职能转移的重要承接者和社会公共服务的重要主体。社会组织相对灵活多样，有助于供给多元化和个性化的公共文化服务，有效地促进社区公共文化服务供给。当下的社区公共文化服务供给中，有限的公共文化服务供给与社区居民日益增长的需要之间的矛盾越来越突出。各类社会组织正是顺应时代的呼唤走进社区公共文化服务领域，成为城乡社区公共文化服务体系中的生力军，在社区公共文化服务中扮演重要的角色。［23］首先，强化社会组织能力建设，提升公共文化服务供给能力。社会组织要根据社区文化需求大力发掘、培养各类专业服务人才，定制个性化的公共文化服务供给方案，提高社会组织服务能力。其次，优化社会组织内部治理，增强社会公信力。只有社会组织完善自身治理结构，优化运行模式，增强社会责任感，才能在居民中提高公信力，进而得以整合社区资源，优化资源配置，更好地服务社区。最后，完善外部联系机制，构建社会组织关系网络。资源匮乏是制约社会组织发展的限制性因素，因此要加强对外联系，通过与政府、企业、其他社会组织和个人建立良好的互动合作关系，增强社会组织支持网络。社区的社会组织应主动与政府保持联系，关注政府关于公共文化服务方面的政策，并向相关部门反馈信息；不同社会组织提供的服务、内容、方式都不一样，完善与其他社会组织的沟通交流，建立相互支持网络，是应对公共文化服务需求多样化和复杂化的必然要求。

（四）公民：公共文化服务的个体行动者

城市社区公共文化服务供给，不仅需要政府、社区、社会组织等参与，更需要公民个人层面的实践。公民参与公共文化服务建设，既可以提升自身文化素养，又能增强公民公共精神，提高民主政治意识。由此，可以从家庭、社会和学校等多方面着手，形成公民参与教育的有效社会机制，提升公民的政治民主理念和文化素养，将公共参与内化于公民的内在价值观念，为公民参与公共文化服务建设奠定价值基础。同时，鼓励公民多种渠道参与公共文化事业，贡献自己的力量，将参与理念转化为行动的动力。不同的公民根据自身资源禀赋积极参与公共文化服务供给。拥有资源的公民可以通过捐赠或投资公共文化项目建设、举办公共文化活动等方式参与公共文化服务；具有文艺特长的文化能人可积极参与社区文艺团队建设，指导文艺节目创造，参加各类文化活动。公民不仅是国家的主人，更是公共文化服务的最终接受者和享受者，要发挥自己的主体性意识，主动参与公共文化服务建设的过程中，为“自己的”公共文化服务贡献一份力量。

随着公民公共文化服务需求的多元化发展，公共文化服务供给行政化可能造成单一的政府垄断公共文化服务局面，出现供给过剩与供给无效、高成本的投入与低效率的产出并存、行政逻辑盛行与民众满意度未有效提升并存，以及任务式动员等问题，难以满足当前公民日益多样化和复杂化的公共文化需求。公共文化服务通过国家行政权力“嵌入”社会，掌控公共文化服务的发展，但是国家不应该忽视社会的“反向嵌入”，即对社会对国家行政化力量“嵌入”的反馈，应形成国家权力与社会的“双向嵌入”机制。建立政府、社区、社会组织、公民多元化协同参与建设公共文化服务的一条新的路径选择。在多元化协同参与公共文化服务中，政府居于主导地位，是公共文化服务的指导者、监督者，积极鼓励社区、社会组织、公民参与公共文化服务建设。多元化协同参与强调多元主体的竞争与合作关系，同时，明确政府、社区、社会组织和居民多元主体的权责，优化文化资源的配置，既能保障优质的公共文化服务，满足多样化的居民公共文化需求，又能激活国内的文化市场，促进文化产业的繁荣发展。

参考文献：

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