新发展理念下继续深化水利国有企业改革的几点思考

李 季

（水利部综合事业局，100053，北京）

国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家事业发展的重要物质和政治基础。深化国有企业改革，是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求。我国国有企业改革已历经30多年，克服了重重困难，取得了丰硕成果，为国家经济高速发展立下了汗马功劳。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的决心和力度推进国企改革，作出一系列重大决策部署。2015年9月，党中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，这是新一轮国企改革的纲领性文件，此后出台了22个配套文件，形成了“1+N”政策体系，进行了落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、推行职业经理人制度等10项试点，形成了四梁八柱的大框架，国企改革顶层设计基本完成，改革的系统性、整体性、协同性不断增强。

各项改革措施在中央企业、地方国企都取得了实质性进展。水利部所属企业数量众多，涉及业务范围广，规模与效益差别较大，改革进程各有不同，虽已取得一定成绩，但还存在许多问题与挑战，需要深入研究和推进。党的十八届五中全会首次提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。党的十九大报告指出，发展是解决我国一切问题的基础和关键，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。新发展理念对于指导国企改革，尤其是水利国企改革工作具有重要意义。本文所研究水利国企指水利部各事业单位及流域机构所属企业。

一、深化水利国企改革的工作成果

1998年3月，第九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，要求转变政府职能、实行政企分开，在全国范围内推行政府机关与所办经济实体和所管理的直属企业脱钩。水利部所属绝大多数企业自1998年开始逐步完成脱钩。此后，部分部属单位如设计院、水工厂等也相继按照公司法的要求进行了公司制改造，实现了市场化运营。

部属企业所属单位和业务类型众多，情况相对复杂，资产管理体制和产业布局都存在优化的空间。2017年4月起，水利部综合事业局落实水利部关于加强事业单位投资企业监督管理的相关要求，开展瘦身健体与提质增效工作。以推进供给侧结构性改革为导向，着力解决局属企业法人户数多、投资链条长、管理层级多、运营效率低等问题，促进企业优化产业布局与组织结构，提高管理效率。通过内部整合、并购重组、产权转让、关闭撤销等方式，及时清理、妥善处置“僵尸企业”、持续亏损3年以上且预期扭亏无望企业、无实际管理权或管理不到位企业和非主业亏损企业等，构建“聚焦主业、优胜劣汰、专业经营、有效管控”的发展格局。

二、深化水利国企改革工作存在的问题与挑战

1.企业监管模式存在提升空间

水利国企数量众多，类型广泛，管理链条较长，管理方式各有不同。许多企业法人治理结构不完善，董事会、监事会、股东会不健全或运转不正常，部分企业分配模式仍套用事业单位机制，用人模式缺乏灵活性，以行政手段管理作为市场主体的企业，一定程度上影响了企业的发展活力。对企业应怎样监管才能更好地发挥其经济效益还有待进一步研究。

2.部分水利国企缺乏清晰战略定位

战略定位是企业成败的关键，直接决定了企业的发展方向、近期与中长期发展目标。由于水利行业的特殊性，水利国企尤其是大型水利国企承担的职能较为复杂，如水利水电工程建设管理类企业既有防洪等公益性任务，又有灌溉、供水等准公益性任务，还有发电等市场行为，多种职能交叉复合，如何协调与平衡各项职能，需要从顶层设计上予以突破。近几年国家深化国企改革，许多大型水利国企在把握发展与稳定、做优做强与防控风险之间存在定位不够清晰的现象。战略定位游移会导致企业发展裹足不前，逐渐丧失市场竞争力和影响力。

3.多数水利国企盈利能力有待提高

水利行业作为关系国民经济的传统行业，公益性较强，经济效益偏低。服务水利的部分水工装备制造企业、中小型勘测设计企业等因市场空间收缩、行业门槛低、竞争日益激烈、体制机制不灵活等多种原因，经营负担日益沉重。1998年水利部直属企业脱钩后，不仅切断了公共财政对部门所属企业的资金支持渠道，也切断了为企业反映问题、争取财税政策支持的渠道。许多水利国企不再享有国家政策和财政资金支持，没有了外部“输血”渠道，生存、发展乃至承担社会公益性支出必须依赖自身“造血”；但由于自身“造血”机能先天不足，一些水利国企长期背负的沉重负担难以得到有效解决。

4.水利国企内部管控能力有待进一步加强

一些较大的水利国企对外投资涉及水电、水务等不同领域，常态化、一体化的风险防控和应对机制尚未建立，给企业的稳定健康发展带来风险，增加了企业内部管控工作难度。部分基础管理工作尚未做到精细化与规范化，各项内控制度还需进一步完善，并真正予以落实。同时，由于总体生产运营管理标准建设进度相对滞后，大多水利国企尚未形成一套科学、完整、适合企业实际情况的管理标准和技术规程。

三、新发展理念对深化水利国企改革的意义

1.创新发展理念是深化水利国企改革的根本动力

习近平总书记多次强调，创新是一个民族进步的灵魂。纵观我国国企30多年改革历程可以发现，成功脱困转型的企业多是因为运用了创新发展理念，无论是通过技术创新提升企业核心竞争力，还是通过体制机制创新提高企业自身活力，都离不开创新驱动。近年，很多水利国企逐渐认识到创新驱动对于提高企业发展质量和效益的重要作用，但也有许多企业因为市场竞争意识不强、自身技术匮乏、人才流失、对创新投入的要素资源不足等原因，在创新驱动、转型发展方面效果不够理想。在市场竞争日趋激烈、发展动力逐步转换的新形势下，把创新发展理念放在突出位置，才是水利国企持续健康发展之道。

2.协调发展理念是深化水利国企改革的内在要求

协调是事物发展内部各个部分及其相互关系的一种平衡和谐状态。在经济新常态下，国家为促进国企全面协调发展，出台了一系列引导政策，优化国有资本布局结构，提高资源配置效率，盘活存量，减少增量。水利国企在深化改革过程中，应充分发挥整体协调作用，全盘考虑不同领域、不同类型、不同管理层级、不同所属机构、不同发展现状的企业，明确整体发展战略，提升国有资本价值，在做强做优主业的同时，使绝大多数水利国企能够实现平衡发展。

3.绿色发展理念是深化水利国企改革的应循之义

绿色是永续发展的必要条件，绿色发展重在解决人与自然的和谐问题。党的十九大对“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”以单独章节作出具体指示，体现了党中央自十八大以来对绿色发展一以贯之的重视。水生态文明是生态文明建设中至关重要的一环，绿色发展理念对于水利事业发展的指导意义非常重大。对水利企业来说，必须牢固树立绿色发展观，遵循“减量化、再利用、资源化”的循环经济原则，尽量减少能源和资源消耗。一方面应在国家继续壮大清洁能源产业的导向中找准发展方向，另一方面应更多地在节水、环保等领域加大投入力度，在发挥公益作用的同时提升经济效益。

4.开放发展理念是深化水利国企改革的必由之路

开放发展理念包含开创对外开放新局面，完善对外开放战略布局，形成对外开放新体制，推进“一带一路”建设，积极参与全球经济治理等一系列具体内容。开放发展理念使中国经济深度融入世界经济的发展趋势，拓宽了国企的视野和市场范围，带来了更多机遇，并为国企在更大范围内配置资源、开拓市场、参与竞争带来了强劲动力。在国内资源日趋紧张、市场竞争日益激烈的大背景下，许多水利国企尤其是水务、水利工程建设、咨询、设备仪器制造等企业，都面临国内市场逐年紧缩的压力。近年，包括水利行业在内的各领域大型国企都逐步实施 “走出去”战略。要提升水利国企发展活力，增加企业生存空间，提高企业技术水准，促进行业整体进步，需要贯彻开放发展理念，实施更加积极的开放战略。

5.共享发展理念是深化水利国企改革的重要目标

改革开放以来，国家经济实力不断增强，人民总体生活水平不断提升，但贫富差距较大、社会资源分配不均的问题仍然较为严重。国企是共享发展的重要引擎，承担着建设国家经济事业、调和国民经济各方面发展、实现国有资产保值增值的职责。水利国企在深化改革进程中必须强化经济责任、政治责任、社会责任。在通过改革提升运营效益、确保国有资产保值增值的同时，要积极履行社会责任，做好精准扶贫和对口支援，产业拉动与扶贫帮困同步，促进发展与改善民生同步。同时，要对广大水利国企职工负责，坚持职工收入增长和企业经济效益增长同步，健全科学的工资水平决定机制、正常增长机制，保护水利国企职工合法权益，增强职工对企业的归属感，为改革工作提供有力保障。

四、继续深化水利国企改革工作的措施与建议

1.完善企业法人治理结构，全面建立现代企业管理制度

完善法人治理结构、全面建立现代企业管理制度是深化水利国企改革的重要基础工作。水利国企应在全面梳理企业情况的基础上，加快推进建立健全企业法人治理结构。完善董事会、监事会、股东会，并充分发挥“三会”职能。完善现代企业制度，深化用人制度改革，加快建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，真正形成企业各类管理人员能上能下、能进能出的合理流动机制。另外，企业还应完善既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合企业一般规律又体现国企特点的分配机制，在控制成本的同时，最大程度调动员工积极性。

2.优化产业布局，提质增效

落实中央关于做大做强国企的精神，从顶层设计开始，优化水利国企整体产业布局，聚焦主业，全面开展瘦身健体工作。推广水利部综合事业局瘦身健体工作经验，加快“僵尸企业”和“空壳企业”的处置。突出主业、精干主业、做强主业，适当开展企业重组整合，引导资金、技术、人才等资源向优势业务、优势企业集中，不断增强企业主营业务盈利能力和市场核心竞争力。精兵简政，压缩企业管理层级，大力推进企业减幅缩链，形成主业突出、产权清晰、层级精干、幅度合理的治理结构和管控模式。

3.明确企业战略目标，制定清晰发展规划

对水利国企发展战略不够清晰的问题，应给予足够重视。企业“十三五”规划制定工作虽然已经完成，但存在相对滞后的情况。相关企业应在“十三五”规划指导下，分解任务，逐年制定清晰可行的工作计划，并做好贯彻落实。同时尽早开展企业长远战略定位和中长期发展规划的研究制定工作。制定战略目标时，应结合实际深入研究，并协调各企业，根据产业布局整体规划，有针对性、有层次地制定能够长期指导企业发展方向、切实可行的战略目标，使企业每年工作计划安排能够有的放矢。

4.实行分类改革管理，优化资源配置

为更好地发挥水利国企的社会和经济效益，建议对水利国企进行整体梳理后开展分类改革管理。可考虑对不同规模企业适当进行整合，一方面更好地发挥资产的协同效应，创造更大的价值；另一方面更加方便各流域机构开展管理工作，提高调度效率，同时有利于人才的流动培养和使用，更好地发挥人才作用并降低人力成本，提高生产质量和管理效率。与主业相关但不影响国家安全、国民经济的竞争性企业，可以适当响应国家倡导开展混合所有制改革，优化企业运营机制，提升企业竞争力，使企业更好地创造经济效益。与主业关联较小的竞争性企业，则可以考虑适当退出，缩短管理链条。