以体制变革推动职业教育现代化转型

/喻忠恩

2014年6月，新世纪第三次全国职业教育工作会议召开，发布了《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》）。在此后的国务院新闻发布会上，时任教育部副部长鲁昕表示，印发《决定》《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，标志着发展现代职业教育的顶层设计已经完成。值得注意的是，与2002年的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、2005年的《国务院关于大力发展职业教育的决定》相比，作为新时代的顶层设计，《决定》提出了“现代职业教育”一词，并将其置于十分显要的位置。

关于职业教育的“现代性”问题，我国学术界已经进行了深入的研究，并已基本达成共识。一般认为，现代职业教育是指具有开放性、社会性、以人为本、终身学习等特征的教育形态。诚然，进入工业化社会以后的职业教育呈现出区别于传统农业社会条件下职业教育的新形态、新特征，随着经济社会的不断发展、人们对教育的要求不断提高，其内涵在不断深化、外延在不断扩大。上述特征无疑是当代发达国家职业教育所显现的基本样貌。但是，作为后发国家，在试图建立现代职业教育体系的时候，不能只关注发达国家职业教育的这种外显特征，而忽视考察这些特征之所以形成的内部机制。否则，我们可能无法把握职业教育改革发展的方向，也无法找到实现现代职业教育的方式与方法。

笔者认为，要深入理解并把握现代职业教育，至少应该从相关联的两个问题入手：现代职业教育运行的内部机制是什么？我们应如何促进职业教育的现代转型？

与传统的学徒制不同，现代意义上的职业教育本质上是机器化大生产发展的产物，也是企业生产运行过程中不可分割的一部分。随着生产力的不断发展，各国对职业教育越来越重视，政府开始关注并主动介入职业教育，并在其间发挥着越来越明显的促进作用。但与普通教育尤其是义务教育不同，政府对于职业教育的介入始终是不充分的。在这个过程中，作为职业教育的直接获益者的企业往往成为职业教育的主要办学主体。

以“双元制”为例，我们长期以来只关注到发展职业教育必须与企业合作，因此有了推进校企合作、产教融合的不懈努力。但是，我们显然忽略了这一事实：在德国，企业在人才培养的全过程中发挥着主体作用。据统计，在德国职业教育发展所需要的资金中，企业的投入占到七成以上。而在绝大多数教育发达国家，政府都不是职业教育的投入主体。当然，这并不意味着在这些国家里，政府对于职业教育是放任的。相反，这些国家的政府在引导、推动乃至规范职业教育的发展中发挥着不可替代的作用。只不过这种作用是利用法律、政策等形式，而不是介入到具体的办学活动之中。关于政府在发展职业教育中的角色问题，美国著名经济学家米尔顿·弗里德曼认为，职业学校和专业学校教育是对人力资本进行投资的一种方式，类似对机器、建筑物或者其他形式的非人力资本进行的投资。它的功能是提高人类在经济上的生产力。[1]因此，弗里德曼认为，政府不应该为职业教育“埋单”，政府“埋单”必然造成这些教育机构效率低下。

在我国，我们一直以来以发展普通教育的思维来发展职业教育，政府在其间发挥着不可替代的主导作用。而这种主导直接导致作为国家事业单位的公办职业学校和社会主义市场经济体系之下的企业无法在同一个轨道上运行，无法开展真正的深度合作。因此，尽管我们不遗余力地推进校企合作、产教融合，但效果甚微。2014年2月26日，李克强总理在国务院常务会议上提出：“现代职业教育，是转方式、调结构的战略举措”，“完全由政府主导的职业教育，很可能偏离社会需求”[2]。这一论断一针见血地指出了我国职业教育的病灶所在。事实上，这也是我们试图“复制”“双元制”而不得的根本原因。

找到了问题的症结所在，药方也就不难开出：解决我国职业教育低水平、低效率发展的根本出路在于通过体制的改革，改变现行的职业教育办学体制。与之前所有关于职业教育改革与发展的国家层面的相关文件相比，我们不难发现，《决定》体现了新时代我国职业教育发展的新要求，体现了我国职业教育实现现代化转型的努力方向。2014年《决定》提出的办学原则与稍早的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的提法大相径庭：前者提出“政府推动，市场引导”，而后者明确“政府主导，行业指导，企业参与”。同时，作为办学原则的补充，《决定》还明确提出“发挥企业重要办学主体作用”的命题。无疑，这种办学原则的根本性转变，意味着我国职业教育将面临一场深刻的变革，也意味着我们对于职业教育现代化的认识达到了一个前所未有的高度。

而此后的相关文件中，这种改革思路一以贯之。2017年密集发布的相关政策，相继推出了职业教育体制变革的具体举措。比如《关于深化教育体制机制改革的意见》《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》明确提出，健全行业企业参与办学的体制机制和支持政策，支持行业企业参与人才培养全过程；促进职业教育与经济社会发挥骨干企业引领作用，带动中小企业参与，支持有条件的国有企业继续办好做强职业学校。很显然，基于国家职业教育改革与发展顶层设计的这些政策，集中表明了以实现现代转型为目标的职业教育改革的基本路径：职业教育资源的配置不再强调政府“有形的手”的作用，而是将发挥市场的根本性作用。

由上我们发现，《决定》不仅解决了什么是现代职业教育运行的内部机制的认识问题，也解决了我们该如何促进职业教育的现代转型的策略问题。因此，我们不应当继续在不断试错的过程中寻找职业教育的现代化之路。因为历史已经证明，那种撇开体制变革试图实现职业教育现代转型的想法在本质上是对改革使命的回避。而当前最大的问题是，我们如何在顶层设计的指导下，切实通过地方的中层设计启动改革，从而使得基层的职业院校在新的办学体制下充分迸发其应有的生机与活力。显然，这是我们理解并解决职业教育现代化转型问题时应有的态度，也是我们真正理解并把握《决定》的应有方式。