跨界水污染防治的合作共治

李 慧 岳翠朋

我国跨界水污染事件多发，水污染防治困境难解，传统单一的地区分治模式已不能满足新时代跨界水污染防治要求。以整体性治理为框架，以协调、整合、责任为治理机制，统一监测标准，互通监测数据，建立完善跨行政区域水污染联合防治协调机制，强化流域管理，加强区域合作，从地区分治走向合作共治，为打赢跨界水污染防治攻坚战提供了一种现实选择。

一、问题的缘起

改革开放40年来，伴随着我国经济高速发展，人水关系日趋紧张，水污染事件频发。因为水具有自然流动的属性，跨行政区的水污染事件时常发生，影响地区广，涉及人群多，引起了社会的极大关注。反观之，我国现行的行政管理体制在水污染防治方面坚持属地管理，人为分割的物理行政区域成为水资源开发管理的主体，这种碎片化、分散式管理模式，在很大程度上造成污染责任主体难界定，上游不管下游事，各人“自扫门前雪”，给跨界水污染防治带来极大阻碍。

合作共治是一种特定的公共事务治理制度形式，指多个治理主体共同参与、协同合作以解决集体行动困境而形成的制度性安排，区域合作共治则可以视为合作共治这一制度形式在区域内跨界公共事务治理中的具体运用，是区域内地方行政权威分散情况下为解决跨界公共事务治理面临的集体行动难题而采取的制度性安排。合作共治强调跨区域、跨部门的多主体协商整合，旨在通过充分的沟通协商，形成有效的集体行动。将合作共治应用于跨界水污染防治，通过不同区域、不同主体间的协商合作，抛弃过去利己主义的地区分治，为解决跨界水污染防治困境提供了可行路径。

二、地区分治模式下跨界水污染防治的现实缺憾

1.系统治理思维缺失

水和空气一样都是流动的，不受行政区划的限制，上下游、左右岸共同构成河流的生态循环，它们作为一个动态整体系统，相互依存、相互影响。目前我国跨界河流以区域管理为主，在经济发展和政绩考核指标压力下，地方政府容易自行其是、各自为政，共同体意识淡薄，各打各的小算盘，最大化享受河流带来的收益，最小化承担治理成本，在跨界水污染防治中缺少统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施。

2.考核评价和责任追究难

严格考核评价和责任追究是开展跨界水污染防治的强大武器，让排污者受监督、让失职者受处罚。就目前来看，生态环境保护在地方政府政绩考核中的权重还不够，部分地方政府重视经济增长忽视环境保护甚至以牺牲环境为代价。此外，我国跨界水污染责任追究机制尚不健全，国家层面的法律法规大都是原则性的规定，由于缺乏细化的制度跟进和刚性的追责机制，在缺少有权威的上级或中立机构协调仲裁下，谁也不愿意牺牲自身利益、政绩目标与地方形象，担负起污染之责，各政府之间推诿扯皮，最后大多都不了了之，造成跨界水污染问题的责任认定与善后处理往往陷入“辖区尴尬”。

3.协调联动和应急处置慢

对于跨界水污染防治，及时充分的沟通协调、快速有效的应急处置，通过联防联动，可以降低跨界水污染发生的频率，并将污染造成的损害降到最低。当前，我国跨界水污染联防联控机制不健全、不完善，有的跨界河流还没建立该机制，有些地区的联防联控机制形式大于实际，信息共享程度低，效果发挥不明显，经常出现上游开闸放水下游不知情，提前通报未被兑现，防污联合调度方案没有实施，严重影响了下游的应急准备工作，加重了污染损害程度。

4.监测指标和数据信息乱

水质监测数据是发现问题、明确责任的重要工具。目前跨界河流水质监测机构多，水利、环保等机构各有自己的监测体系，在省界断面，几十米内可以看到水利、环保、国家、地方等不同部门、不同行政层级设置的水质自动监测站，监测指标也不尽相同。在污染问题发生后，各地区、各部门出于维护自身利益、规避责任的考虑，通报的监测数据往往不一致甚至个别地区出现数据造假的情况，缺少统一权威的监测机构和监测数据，由此造成污染源难追溯、责任主体难界定、损害赔偿更是遥遥无期。

三、合作共治框架下跨界水污染防治的策略选择

1.树立治污一盘棋系统思维

习近平总书记强调山水林田湖草是一个生命共同体，对于跨界河流来说，上下游、左右岸也是生命共同体，污染防治不是你输我赢的零和博弈，应走出各家自扫门前雪的惯性模式，多头治理、协同控制、合作共治。各地区、各部门要牢固树立治污一盘棋系统思维，在统一治污上确立“无行政区域界限”全局观念，雷厉风行，同频共振，建立健全跨行政区域污染联防联动机制，严格执行防污调度方案，确保统一治污的每一项措施都掷地有声，发挥长效，切实推动治污一体化。

2.完善考核评价和责任追究机制

健全完善地方政府绩效考核评价体系，改变过去以GDP和经济增长速度为主的单一评价机制，突出水环境保护地位，将环保工作水平纳入地方政府绩效考核中，使得地方政府重视水环境保护，实现经济发展和环境保护协调发展。还必须完善责任追究机制，对那些仍超标排放与直接导致污染事件的地区主政者实行严格的问责，倒逼其不推不让，守土有责，共同担负跨界水污染防治任务。推行跨流域生态补偿机制，以跨界断面水质的监测数据为标准，厘清上下游在污染防治中的责任，让保护环境者不吃亏，让损害环境者付出代价。

3.强化区域协调联动和应急处置

环境问题的解决不能局限于传统的行政区划，跨界水污染防治不是某一个行政区的“私事”，需要流域各方协调联动、合作共治。首先，要重构区域政府间的信任，开展基于公平规则下的真诚合作，消除恶性竞争和相互欺瞒，共享流域水环境改善的收益，通过有效的集体行动降低跨界水污染发生的频率和造成的损害。其次，建立区域间信息共享和应急处理机制，严格按照规定时限兑现开闸放水提前通报制度，做好事前通知和预防工作，采取污染防治措施，确保上下游、左右岸污染防治步伐协调一致。最后，加强政府与社会机构、人民群众的沟通信任，要充分发挥社会公众在跨界水污染防治中的作用，努力形成跨界水污染防治社会共治的格局。

4.确立统一权威的监测指标和数据信息

“工欲善其事，必先利其器”。解决好跨界水污染问题，建立更加完备的水质监测系统，确立统一权威的监测指标和数据信息是非常必要的。有准确无误的水质监测数据，才能客观评价水环境状况，真实反映水污染治理成效，确定污染来源，厘清污染责任。跨界水污染事件发生后，对污染来源、污染程度、责任界定，上下游往往“公说公有理，婆说婆有理”，经常推诿扯皮，这就需要依据权威可靠的监测数据进行分析研判。可以将监测权上收，由上级机构对区域间出入境水质进行监测，统一标准，实时发布；也可以赋予流域水资源保护部门水质监测数据仲裁权，作为独立于地方政府的机构，其监测数据权威真实可靠。只有这样，当上游和下游莫衷一是时，才能拿出双方都认可的监测数据，弄清情况，厘清责任。

四、结语

跨界水污染防治是个系统工程，区域内任何地方政府都无法独善其身，需要各地方政府之间沟通协商、通力合作，需要政府、社会机构、社会公众等不同主体的共同参与。当前，跨界水污染防治一定要从地区分治的传统模式中走出来，在区域管理基础上，进一步深化改革，建立健全有约束力、有监督、有处罚的跨界污染协商联动机制。同时，要加强流域管理，赋予流域水资源管理保护机构权威性和法定身份，确保其协调仲裁有效。通过各方的合作共治，才能解决跨界水污染防治的顽疾，才能打好打赢水污染防治攻坚战，还给老百姓青山绿水、鱼翔浅底的和谐景象