跨省河流水生态补偿研究

张 慧 马天儒

建立健全生态补偿机制是国家战略需求，是水利行业重点任务，也是流域治理的重要抓手。2015年，中共中央、国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出，要坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针，在2020年基本确立生态保护补偿制度。水利部在《推进水流生态保护补偿 促进河湖永续利用》中提出，要加快建立水流生态保护补偿机制，探索建立多元化补偿机制，有效促进水生态环境保护和修复，切实维护河湖健康。建立健全生态补偿机制，对理顺流域上下游之间的生态关系和利益关系、加快流域经济社会发展并有效保护流域生态环境、促进水资源可持续利用以及流域经济社会可持续发展具有重要支撑作用。

一、国内外水生态补偿实践经验

1.国际相关工作实践

国外很早就对跨区域生态补偿机制的构建开始了探索，因地制宜尝试利用不同的政策手段，逐步建立了较为完善的流域生态补偿机制。

（1）美国卡茨基尔流域生态补偿

卡茨基尔流域的清洁供水交易在美国的流域生态补偿实践进程当中有着里程碑式的意义。卡茨基尔流域位于美国纽约市一百多英里之外，是纽约市大部分地区的饮用水来源。20世纪80年代中后期，该流域水质不断下降。考虑到增建饮用水过滤处理设施所需的高额花费，纽约市尝试在卡茨基尔流域通过购买生态环境服务，提升流域水质。纽约市通过税收、公债与信托基金等方式筹集生态补偿资金，并通过成本分担、税收优惠、政府购买与分配土地所有权等补偿方式，提高上游地区环保积极性，达到改善卡茨基尔流域水环境质量的目的。

（2）德国易北河流域生态补偿

易北河流经捷克和德国两个国家，发源于捷克，其末端支流位于德国境内。20世纪80年代，易北河流域水质每况愈下，污染严重，引发两国担忧。为了打破部门、地区、行业界限，推动大范围的区域性合作，建立有效的协调与合作机制，达到利益共享，除了建立双边合作组织统一治理易北河流域外，德国和捷克还制订了生态补偿措施。从2000年开始，德国对捷克实行生态补偿，总补偿金额高达2000万马克，生态补偿资金用于帮助捷克建设污水处理厂。

2.国内相关工作实践

新安江流域生态补偿作为我国第一个跨省河流生态补偿试点备受关注。早在2005年，皖浙两省就开始商谈建立新安江流域生态补偿机制，促进流域可持续发展。2011年，在中央政府的推动下，两省正式启动了流域生态补偿机制试点工作。该补偿方案规定在监测年度内，新安江流域水环境补偿资金为每年5亿元。其中中央财政出3亿元，皖浙两省各出1亿元，以两省交界处水域的水质为考核标准，上游的安徽提供水质优于基本标准的，由下游的浙江补偿给安徽1亿元，劣于基本标准的，由安徽补偿给浙江1亿元。

二、跨省河流水生态补偿思考

1.跨省河流水生态补偿核心问题

生态补偿是对行为主体和利益相关者之间的利益调整，是在行为主体活动影响了生态系统服务功能，增加或降低了利益相关者的生态保护成本和发展机会成本的情况下，综合考虑生态保护成本、发展机会成本、生态价值，通过“补偿”的方式来调整行为主体和利益相关者之间的利益关系的措施。跨省河流水生态补偿的核心在于弄清“谁补谁”“补多少”和“怎么补”三个问题，即明确补偿主体、受偿主体、补偿标准和补偿方式。

补偿主体应该是负有生态补偿责任的行为主体，包括政府、社会组织和个人。由于水资源具有明显的社会公益属性，在跨省河流水生态补偿实践中政府应作为补偿主体或者实施补偿的主导部门，从流域整体的可持续发展出发，对生态环境和自然资源的利益收入重新分配。

受偿主体应该是提供资源和生态环境服务或者因维护生态环境而发展受限的政府、社会组织和个人。在跨省河流水生态补偿实践中，受偿主体可以是水源保护区的地方政府和居民、水环境保护技术研发单位和个人、投资水环境保护基础设施建设的政府和企业以及采用环保材料和环保技术的企业。

补偿标准应该是综合考虑水资源价值、生态功能价值、发展机会成本、环境治理成本和生态恢复成本得到的能够具体量化的生态产品补偿标准和生态服务补偿标准。由于生态补偿一般是经济性补偿，在跨省河流水生态补偿实践中补偿标准常以货币价值方式进行衡量，得出标准单位生态产品补偿价格和生态服务补偿价格。

补偿方式往往因不同的分类标准而不同。根据生态补偿的支付主体来划分，有国家补偿、区域补偿和产业补偿。根据生态补偿的支付方式来划分，有货币补偿、实物补偿、智力补偿、政策补偿等。货币补偿是最直接的补偿方式，具有高效、便利的特点，因此跨省河流水生态补偿一般是由区域政府协商达成的货币补偿方式。

2.跨省河流水生态补偿基本原则

（1）坚持公平公正原则

跨省河流水生态补偿涉及不同省份不同区域的利益分配，因此在实际补偿操作中应注重公平公正，严格依据协定的补偿标准和省界监测结果实施补偿，极力避免受益者不付费、保护者无补偿的情况，保障生态补偿长久有效、双边受益，促进流域产业结构优化、经济发展协调。

（2）坚持权责一致原则

跨省河流水生态补偿应注重权责一致。补偿方案经协商确定后，应由流域各省共同恪守。生态环境保护者有权要求受益者提供补偿，同时也有义务长期遵循补偿方案所确立的保护标准。生态环境受益者有义务向保护者支付相应补偿，同时也有权要求保护者遵循协定方案，若保护者未严格履行义务造成生态收益损失，受益者有权追偿。

（3）坚持因地制宜原则

跨省河流水生态补偿应充分考虑流域内自然条件和不同区域的经济基础，在尊重流域水循环规律和区域经济发展规划的前提下，根据流域内水资源分布、生态系统协调性和稳定性以及经济社会发展情况，因地制宜，确定符合实际的补偿方案，从而保证补偿方案的有效性和可操作性，促进流域协调、充分、可持续发展。

三、跨省河流水生态补偿建议

1.完善法律依据

我国已颁布的有关资源和环境保护方面的法律法规，对生态补偿的规定多为原则性的，缺少强制性和可操作性。跨省河流水生态补偿涉及省际利益纠纷，需要完善有关法律法规，出台相应实施细则，明确各方利益相关者的权利和义务，从而推动生态补偿落实。

2.制订标准规范

当前我国跨省河流水生态补偿缺乏相应标准，补偿方案往往由政府粗略估算后协商确定，由于补偿标准、支付流程缺少规范性，导致实际操作困难、利益分配不均、区域发展受限等多重矛盾。因此需要加快制订相应的标准规范，确保利益合理分配、区域发展均衡。

3.拓宽支付渠道

跨省河流水生态补偿不能仅仅拘泥于货币补偿，应充分拓宽支付渠道，结合实物补偿、智力补偿、政策补偿，应用综合补偿形式来支付补偿，一方面减轻政府财政压力，另一方面使补偿更加有效、效用更加充分