公共健康治理的历史逻辑、机制框架与实现策略

翟绍果　王昭茜

(西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710127；中国人民大学 劳动人事学院，北京　100872)

公共健康通过为社会公众提供疾病预防措施进而促进健康，目前已成为全球治理的重要议题。我国高度重视健康事业的发展，近年来随着“健康中国”的提出，健康更是上升到国家战略的高度。2015年10月，健康中国建设写入党的十八届五中全会公报；2016年8月，全国卫生与健康大会提出“将健康融入所有政策，人民共建共享”；2016年10月，国家颁布《“健康中国2030”规划纲要》，为推进健康中国建设，提高人民健康水平做出了战略部署；2017年9月，《中国健康事业发展与人权进步》白皮书发布，对公民健康权以及我国健康事业的历史成就与未来规划等方面做出了系统性的阐释；2017年10月，党的十九大报告将“实施健康中国战略，完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务”作为民生发展的重要任务，并指出人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志；2018年的政府工作报告再次提出“实施健康中国战略”。健康中国建设，是全面建成小康社会、基本实现社会主义现代化的重要基础，是全面提升中华民族健康素质、实现人民健康与经济社会协调发展的国家战略，是积极参与全球健康治理、履行2030年可持续发展议程国际承诺的重大举措。基于当今社会治理的多元合作发展趋势以及公共健康的公共性、大众化和社会化特征，实现公共健康的可持续发展目标，需要进行公共健康的合作治理。因此，本文将分析公共健康发展的历史逻辑，探究公共健康治理的机制框架，提出公共健康治理的实现策略，研判公共健康治理的未来趋势，为健康中国建设和全球健康治理提供理论支撑。

一、公共健康发展的历史逻辑：从疾病治疗到健康治理

从公共健康发展的历史来看，公共健康理念经历了从疾病治疗到预防保健的转型，公共健康目标实现了从健康不平等到“人人享有健康”的发展，公共健康内容也从生存维持扩展至生命质量，公共健康手段最终从医疗技术走向健康治理。因此，从疾病治疗到健康治理构成了公共健康发展的历史逻辑。

(一)公共健康理念：从疾病治疗到预防保健

随着医疗技术的发展与健康观念的转变，公共健康理念经历了从疾病治疗到预防保健的转型。中国传统便有“不治已病治未病”的理念，近代以来医学模式也由重治疗的“疾病医学”向重预防的“健康医学”转变。起初，由于疾病认识和医疗技术的匮乏，个人健康更多关注于罹患疾病后的被动治疗，对于疾病前期的预防与后期康复缺乏科学的认识和应有的应对手段，由此集结成的公共健康理念主要关注于疾病治疗。随着人们对疾病产生原因、治疗手段、健康结果等认识的逐渐深化以及对生活质量的重视，人们开始关注并且能够应对疾病预防与康复等内容，由此汇集的公共健康理念与方式也随之变化。例如医疗保障制度作为健康的一种费用化解机制，也显现出从疾病治疗到预防保健的关注，即“好的医疗保险制度”应该使更少的病人进医院，健康人不进医院*乌日图：《疾病保险应向健康保险过渡》，《中国劳动保障报》2005年07月22日。；健康保障服务对象除了少数的病人外，还包括广大的健康人群和亚健康人群，保障全体国民的健康*王延中：《人人享有健康保障》，《中国卫生政策研究》2008年第1期。。现代公共健康服务已成为包括预防、治疗和康复的全体系、全过程的健康服务，从疾病治疗到预防保健是对公共健康理念的深化。

(二)公共健康目标：从健康不平等到“人人享有健康”

健康是公民的一项基本权利，消除健康不平等、实现“人人享有健康”是健康领域的主要议题。达到尽可能高的健康水平是世界范围的一项最重要的社会性目标，增进并保障人民健康对持续的经济社会发展是首要的。公共健康需要平等享有，公平平等的健康机会是其他机会公平平等的基础，通过公共健康政策措施保护和促进人们的正常身体机能, 对保护机会的公平平等至关重要*史军、赵海燕：《公平与健康：罗尔斯正义原则的健康伦理意蕴》，《自然辩证法研究》2010年第9期。。健康的社会决定因素和健康不平等有着内在联系，贫穷和处于社会边缘地位的人们比社会地位较优越者更早患病和更早死亡，通过了解决定社会健康的多重因素，能够引导政策去提升整个人口的健康，同时促进最脆弱人群健康水平的提升*董维真主编：《公共健康学》，中国人民大学出版社2009年版，第238-239页。。此外，健康作为一种可行性生存能力，影响个体的自由发展，健康权利的缺失意味着个体自由发展的阻碍。因而，健康促进不仅是对个体健康资本的提升，更是对个人参与社会生活、实现自由发展等各项权利的保护。2017年《中国健康事业的发展与人权进步》白皮书指出，健康是人类生存和社会发展的基本条件，健康权是一项包容广泛的基本人权，是人类有尊严地生活的基本保证，人人有权享有公平可及的最高健康标准*国务院新闻办公室：《中国健康事业的发展与人权进步》白皮书，2017年。。总之，公共健康以促进健康，实现公众对健康的平等享有为目标，从健康不平等消除到“人人享有健康”成为了公共健康的目标演进。

(三)公共健康内容：从生存维持到生命质量提升

公共健康作为一项健康维持政策，其内容从最初的传染病防治进而实现生存维持，扩展至通过关注健康的影响因素实现生命质量提升。公共健康问题的关注起源于传染病的应对，致力于对抗自然风险免受疾病的威胁。最初的公共卫生工作针对于特定疾病的控制，目标在于实现生存维持，如14世纪黑死病促进了检疫和防疫封锁线的产生；18世纪中叶意大利颁布了最早预防结核病的公共卫生法；直至20世纪80年代天花的消除成为了公共健康史上的标志性成就。随着疾病控制技术的进步，公共健康的关注范围逐渐扩大。1978年的阿拉木图会议提出重视初级卫生保健服务，以提高中低收入国家的医疗卫生服务能力为目标。由此，全球公共卫生服务的范围得以延伸，从特定的疾病应对转向了关注卫生保健服务等健康的影响因素。进入21世纪以来，各类公共卫生事件的发生、慢性病普及、污染物扩散以及健康观念的更新，使人们改善自身健康的需求更加迫切，由此也更加关注于公共健康环境要素，进而从自然疾病的对抗进行策略性生存维持应对，转向主动性消除社会不健康因素，通过良好的生活环境提高生命质量，公共健康的内容逐渐从生存维持扩展至生命质量提升。

(四)公共健康手段：从医疗技术到健康治理

基于健康促进的目标定位，公共健康手段也从医疗技术发展到健康治理。在早期，对于疾病治疗人们多依赖于经验性判断与非世俗力量，如中国传统的食物药物偏方、巫术的治疗方法、西方的宗教疗法等。随着近代医学药物技术的发展，疾病治疗与健康改善更具有针对性，药物与医疗技术对致病因子的消除成为健康改善的主流。但医疗服务对健康的边际影响很小，个人生活方式、公众对污染及其他环境问题的决策对提高健康水平非常关键*[美]维克托·R.福克斯：《谁将生存？健康、经济学和社会选择》，上海人民出版社2000年版，第62-63页。。公共健康是一个社会问题而非技术问题，疾病的传染性与健康的外部效应使得个体健康受到周围人及所处环境的影响，公共健康的实施涉及社会的方方面面，应加强各部门合作，强调社群的广泛参与。随着当代生活范围与交往的扩展，广泛参与应对公共健康的集体行为更具现实意义。21世纪以来，非典、登革热等传染性疾病以及埃博拉等不明原因的病毒性疾病在全球传播，迫切需要世界联合行动将健康风险与健康危机降低到最小。因此，公共健康是公众的集体行为，强调社会共同参与的健康治理成为未来改善公共健康的重要手段，健康中国战略推进与全球健康促进需要公共健康的合作治理。

二、公共健康治理的机制框架:健康合作治理

公共健康经历了从疾病治疗到健康治理的发展演变，基于“共生健康风险-共识健康需求-共创健康治理-共享健康促进”的合作治理机制，公共健康主体围绕消除公共健康风险在政府、市场与社会领域达成合作治理框架。

(一)公共健康治理机制

人类历史演进过程经历了“共处共生”型合作、“互惠互利”型合作和“共创共享型”合作。其中，“共创共享”型合作保障了人们交换之后消费物品的公正性，以实现人们通过共创、共建等生产活动而对收益的共享，是成员在组织域内通过联合行动生产产品并在他们之间进行分配而形成的博弈均衡状态，其制度条件是成员共识的形成，并以公众参与制度实现*席恒、雷晓康：《合作收益与公共管理：一个分析框架及其应用》，《中国行政管理》2009年第1期。。共享是合作交往与合作治理的最终目标，共生与共创保证了合作主体分享交往与治理收益的资格条件，而共建共创中所凝聚的社会共识又反过来促进联合行动的可持续性，也是共享合作成果的思想基础。即同处一个社会中的社会成员是一个共生体，公共利益的诉求凝聚了社会共识，基于公共利益的目标进行共建共创，以达成全社会共享公共利益的成果，在化解健康风险与改善公共健康过程中，“共创共享”型的合作治理模式体现在“共生健康风险-共识健康需求-共创健康治理-共享健康促进”等方面。

共生健康风险。在同一个生活环境下，所有生活在公共社会中的人会受到健康风险因素的共同影响。健康风险是罹患疾病后医疗费用的支出增加，不能参加正常生产劳动而导致收入下降，影响个体生活质量的风险。每个人在罹患疾病后可能会传染至周围人，同时，个体的生活方式也会作为一种生活文化影响到周围人。此外，健康风险降低个体参与社会生产的能力，由此带来的生产效率下降与生产时间减少会阻碍全社会的发展进程。在疾病谱变化与人类交往联系日益紧密的当今，健康危险因素的扩散突破了特定的空间限制，公众相互受各自健康水平和共同生存环境的影响，全社会面临共同的健康风险。健康是生产的先决条件，健康威胁的普遍化产生了无所不在的和永久的对生存的威胁，正以相应的严酷性贯穿经济和政治体系*[德]乌尔里希·贝克著：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第101页。。例如，恶性肿瘤、脑血管和心脏病是我国城乡居民主要疾病死亡率中排名前三位的疾病，恶性肿瘤、心脑血管疾病、传染病等疾病以及雾霾、水污染、生态破坏等不良的公共环境已经成为威胁人们生活质量和生命健康共同的重要因素。因此，全体社会成员面对共同的健康风险结成了互相依赖的生命共同体，健康风险共生需要生命共同体的公共联合行动，是公共健康治理的必要性所在。

共识健康需求。改善健康是社会成员的共识，是公共健康治理的合作力量。健康的身体与生活是每个人的追求和愿望，改善个体的健康水平是个人生活的重要组成部分。在健康风险的冲击下，分散健康风险的需求即健康需求，同时也是保持良好的身心健康状态和积极参加社会生产等活动的需求。健康资本是人力资本的重要组成部分，是个体参与社会活动和劳动生产的基础。化解个体健康风险、改善个体健康、提高个体健康资本是每个社会成员的共同诉求，而个体健康资本所聚集而成的社会健康资本成为社会重要的人力资本，从而影响到高质量的社会生产。因此，对公共健康改善的需求能够成为一种凝聚社会共识进而实现公共健康合作治理的团结力量。基于共识健康需求的团结力量，在实践中需要开展针对全人群全生命周期的健康教育，使人们意识到健康对个人及社会的重要性，以此激发人们自觉参与公共健康治理的主动性。

共创健康治理。全体社会成员共建共创健康环境、健康生活，提高个人的健康素养，自觉保护公共健康的社会环境，是实现公共健康治理的重要路径。公共健康作为一种人人需求的公共产品，其涉及群体与范围的广泛性和公共性要求社会成员共同参与健康环境与健康生活建设和创造，以减少“公地悲剧”的发生。同时，每个人改善自我生活方式、建设良好健康环境既是维护个人健康的权利，也是改善共同生活环境的义务。因此，公共健康治理一方面强调个体对健康的负责，另一方面也强调全社会的共同参与和共同创建，即全社会通过制度政策、技术工具等媒介治理公共健康问题，进行公共健康的预防、治疗、康复与提升，实现对健康风险的消除、国民健康需求的满足和健康资本的保值增值，直至公共健康目标的达成。即将健康融入所有政策，引导全人群全社会共同参与公共健康的保护和治理行动。

共享健康促进。公共健康治理的最终目标是“人人享有健康”的健康促进。个体健康依托于群体健康，依赖于健康生活环境，个体和社会的改变需要与卫生服务改善和健康促进政策齐头并进*[英]约翰·沃利：《发展中国家改善公共卫生指南》，北京大学出版社2009年版，第140页。。健康促进是社会经济增长的正能量，劳动者健康的工作方式以及全体社会成员健康的生活方式是经济社会可持续发展的稳定来源。因此，通过共创健康治理，达成社会公众共享健康促进的公共健康治理结果与目标。

《“健康中国2030”规划纲要》指出共建共享是健康中国的战略主题。“共生-共创-共识-共享”的“共创共享”型合作治理逻辑以及“健康风险-健康需求-健康治理-健康促进”的健康发生过程，共同构成了公共健康合作治理机制。健康风险的冲击使社会公众结成健康共同体，分散或消除健康风险、保持良好的身心状态、提高个体健康资本的国民健康需求成为社会共识，而公共健康的外部性决定了健康改善需要全社会共创健康环境、共享健康促进。即共生健康风险是公共健康治理的必要性所在，共识健康需求使得公共健康治理有了实施的可能性，共创健康治理则是公共健康治理的主要路径，共享健康促进是公共健康治理的最终结果与目标。总之，公共健康治理是一种基于全社会“健康风险共生-健康需求共识-健康治理共创-健康促进共享”的合作治理。

(二)公共健康治理框架

公共健康治理发源于全体国民共生的健康风险与共识的健康需求，致力于健康风险因素的消除，具体的治理框架包括以公正的公共利益为主的公共治理体系、以公平的市场竞争为主的市场治理体系和以公开的社会参与为主的社会治理体系，从而达成政府、市场和社会的合作治理秩序。

1．公共治理体系：健康治理跨部门行动

公共健康的公共治理体系以公共健康利益为导向，以跨部门行动为主要形式，关注于公共健康的需求回应与健康资源的公正分配。公共健康受卫生部门直接控制之外的众多因素的影响，例如教育、收入以及个人的生活条件，因其内容项目的多样性和涉及领域的公共性，已非是单一部门可以完成和应对，需要公共健康领域相关部门的合作，具体包括：卫生部门主导的公共卫生服务和基本医疗服务，人社部门主管的医疗保险制度，民政部门负责的医疗救助制度等。此外，财政部门对公共卫生经费进行合理评估、投入和监管，教育部门将健康教育纳入国民教育体系等都是公共健康跨部门合作的形式。2018年的机构改革方案对国家医疗保障局和国家卫生健康委员会的组建，是对国民健康政策制定、基本医疗保障制度、药品与医疗服务价格、职业安全健康监督管理等不同领域分散管理职能的整合，为建立更加合理的跨部门行动提供了组织机构的支持。公共健康跨部门治理需要公正的公共利益体系，既通过网格化治理明确具体的责任归属，又通过合作机制优化和分享公共健康治理成果。

2．市场治理体系：健康资源市场交换

公共健康的市场治理体系以实现资源优化配置为理念导向，以医疗、医保、医药为基本形式，通过健康资源的市场交换，满足国民的健康消费需求。在健康中国战略下，需要扩展三医的内涵与“三医联动”的外延，积极进行三医内部的要素整合、三医之间的结构优化与三医外部的协同联动，最终实现健康治理*翟绍果：《三医联动的逻辑、机制与路径》，《探索》2017年第5期；王震：《“三医”联动的治理结构特征与实践模式》，《探索》2017年第5期。，具体包括：(1)三医内部互律与自我治理。鼓励医疗服务市场的公私竞争，整合各级医疗资源协同合作，完善医疗资源均等配给，优化医疗服务质量；加强药品生产、供应、流通、使用等各个环节的控制，完善药品质量和成本管理；建立多层次、多来源、科学支付的医疗保障制度。(2)三医之间互嵌与合作治理。医保是连接医疗服务供方和需方的纽带、引导医疗服务供方的价格杠杆和影响医疗服务行为的调控阀。*仇雨临：《医保与“三医”联动：纽带、杠杆和调控阀》，《探索》2017年第5期。通过医保与医药间医保药品目录谈判优化医药质量与价格，通过医保与医疗间医保费用支付机制提高服务效率，通过医疗与医药间药品招标采购制度治理药价虚高，最终优化健康资源在医疗市场的交换和配置。(3)三医之外互融与协同治理。即医疗、医药与医保之外的医疗卫生相关的利益主体，围绕健康服务进行的资源共享与协同治理，包括通过社会化管理、完善法律法规等内容，优化医疗体制、提升经办效率、规范医药与医疗服务市场等。总之，通过三医内部互律与自我治理、三医之间互嵌与合作治理、三医之外互融与协同治理，达成公平的市场竞争规则，实现健康资源要素优化配置的市场治理目标。

3．社会治理体系：健康治理社会动员

公共健康的社会治理体系以公共健康互惠共享为理念基础，以社会动员为核心形式，关注于全体社会成员的健康集体行动。公共健康是社群成员的集体行为，需要全社会的动员参与，以保证人民能够拥有获得健康的条件。在社会层面建立公开的社会参与机制，鼓励与培育社会组织在提供公共卫生与医疗服务、扩大公众参与监督管理等方面发挥积极作用，使其成为构建健康治理新格局的重要力量*刘丽杭：《国际社会健康治理的理念与实践》，《中国卫生政策研究》2015年第8期。，形成新型的社会伙伴关系。以社区等微观生活场域和企业等微观生产场域为中心的自下而上的自主健康行动同自上而下的健康政策引导相结合，实现公共健康的人人参与。尤其发挥社区在健康治理中的作用，以社区为健康治理的单元细胞，依托信息网络构建健康治理的基层综合服务平台*刘丽杭：《国际社会健康治理的理念与实践》，《中国卫生政策研究》2015年第8期。。此外，随着人口流动与贸易往来的频繁，公共健康跨越空间的传播与影响成为了一项跨越区域的事业，健康资源的社会化配置需要跨区域合作。研究表明一个地区的公共健康受周边地区公共健康的影响比较显著，因而在提高公共健康水平时政府应该把整个地区公共健康作为一个整体，来制定一个有效的公共卫生政策*孙涵、聂飞飞、申俊等：《空气污染、空间外溢与公共健康——以中国珠江三角洲9个城市为例》，《中国人口·资源与环境》2017年第9期。。公共健康治理的跨区域合作主要体现在不同区域健康服务资源的互惠共享，例如医疗技术资源、人才资源、医保资源、药品药械资源等的互通互联，运用互联网技术建立健康医疗大数据，建立全国统一的健康风险识别监测系统，做到区域性公共健康风险因素的即时识别、公共健康治理方案的经验推广等。

三、公共健康治理的实现策略：健康合作网络

基于疾病消除、健康维护与健康促进的治理目标，实现公共健康治理需要在公共健康应急、健康贫困治理、健康管理服务、健康环境改善、健康教育促进、健康保障共享和健康素养提升等结成健康合作网络，实现维持基础生存的应急性公共健康治理、维持基本健康状况的常规性公共健康治理和致力于健康水平提升的主动性公共健康治理的分层分类治理。

1.公共健康应急

公共健康应急以降低突发性公共健康危机对生命财产和生活质量的负面影响为目标。突发性公共健康危机是指重大传染病在短时间内发生、波及范围广泛、出现大量病人或死亡病例的公共卫生事件。我国目前已建成全球最大规模的法定传染病疫情和突发公共卫生事件的网络直报系统*国务院新闻办公室：《中国健康事业的发展与人权进步》白皮书，2017年。。为进一步积极应对突发性公共健康危机事件，首先需要基于各类公共健康突发事件发生的国内外历史经验数据，分析预测全国范围或特定地区可能面临的公共健康事件尤其是突发性公共健康危机。其次，基于对公共健康危机的信息预测，实现科学监测和方案制定，具体包括在公共卫生服务体系、法律体系、疾病预防控制体系、卫生救援体系、医疗服务体系等方面评估现行突发卫生事件中的应急方案，运用互联网技术建立全国公共健康危机事件信息库和监测体系，建立公共健康风险应对的预警防范机制，制定详细的公共健康应急预案，最终建成“以防为主、防治结合、综合治理”的公共健康应急体系。

2.健康贫困治理

健康贫困治理致力于消除健康不平等因素，实现公共健康需求的平等满足和健康风险的平等化解，实现健康的公平可及。世界范围内大约8亿人医疗保健支出占家庭总预算的10%以上，每年有近1亿人因病致贫*World Health Organization and International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. Tracking universal health coverage: 2017 global monitoring report,2017，我国因病致贫返贫人口占建档立卡贫困人口的40%左右。健康贫困是健康脆弱性、经济脆弱性与社会脆弱性等多重因素交叉影响的结果。先天的自然健康风险会产生原发的健康起点不平等，形成了健康脆弱性；健康资源要素投入过程中若不能公平配置则导致健康过程的不平等，形成了经济脆弱性与社会脆弱性；患病率、人均预期寿命等地区性、人群性差异成为健康结果不平等的外在表现。因此，健康贫困治理将着眼于健康不平等产生的全过程。个别地区和人群由于自然环境或个体健康风险的累积、医疗服务的可获得性低等更容易陷入健康贫困，需要在公共健康治理中予以重点关注。贫困地区、民族地区等特殊地区的健康贫困问题，可以通过集中的公共卫生惠民工程、扩大医疗保障制度覆盖面等予以治理，例如我国农村逐渐形成的医疗救助制度为基础、新农合制度为主干、大病保险和疾病应急救助为补充、商业健康保险和慈善救助再补充的多层次“因病致贫返贫”治理体系*仇雨临、张忠朝：《贵州少数民族地区医疗保障反贫困研究》，《国家行政学院学报》2016年第3期。。此外，老年、妇女、儿童等个别人群受个体身体特征的影响，在健康存量和健康资本上处于弱势，可在疾病预防、健康体检、健康管理等方面予以重点照顾。总之，以健康扶贫实现健康贫困的精准治理，提高贫困地区公共卫生服务水平，增强贫困地区医疗服务可及性，均等化、非歧视地满足各类人群、各个地区的健康需求。

3.健康管理服务

健康管理是对个人或人群的健康危险因素进行全面监测、分析、评估以及预测和预防的全过程，其宗旨是调动个人及集体的积极性，有效地利用有限的资源来达到最大的健康改善效果。随着健康责任分担主体的多元化，在人群健康管理的链条上，需要建立城乡居民、公共卫生部门、医疗服务机构、药品供应厂商、医保经办机构、社区卫生服务中心、社会第三部门等多方参与的健康管理体系。建立综合性健康管理服务系统，实现信息化覆盖全民全程健康管理与服务，从母婴保健、出生档案、儿童保健(免费接种，体格检查)、成年保健(健康体检、计划生育指导、妇科检查、社区康复、健康教育与促进)、老人保健(老人体检、慢性病管理、健康教育与促进、健康评估、老人随访、家庭病床)、临终关怀，从出生到死亡的全人、全程健康服务。

4.健康环境改善

环境在健康影响因素中占据了较大比重，清洁健康的环境是人群保持身心健康的重要保障，反之污染的环境会恶化人群的健康。同时，污染也成为了影响健康不平等的重要传导机制，由于社会经济地位不同的人，规避环境风险的能力不同，环境污染会引致差异化的暴露水平和健康效应，成为引发健康以及社会不平等新的来源，由此形成了“环境健康贫困”陷阱*祁毓、卢洪友：《污染、健康与不平等——跨越“环境健康贫困”陷阱》，《管理世界》2015年第9期。。健康环境改善旨在通过改善人们赖以生存的环境基础进而改善群体健康。一方面需要将健康城市、健康社区、健康家庭建设融入城市规划、家居设计等的设计理念；另一方面，需要公众合作应对环境风险。在雾霾等环境污染日益严重的客观环境下，环保部门、交通部门、工商部门、新闻媒体等联合治理污染源，包括重污染工厂的环境技术改进、关停以及居民机动车辆的限行等具体措施，这需要全社会的配合治理，积极执行环保政策。同时，健康产业发展是健康环境改善的市场载体和消费途径，在国民健康需求与产业发展规律的驱动下，健康产业将成为国民经济的支柱性产业。《“健康中国2030”规划纲要》提出要重点发展健康产业，致力于健康养老、健康旅游、互联网+健康、健身休闲、健康食品等多领域的融合发展，实现健康产业的转型升级，以健康产业助推健康消费与生活方式，优化健康产品供给，从而实现改善健康环境和居民生活的目标。

5.健康教育促进

健康教育促进致力于健康知识的普及与健康理念的传播，把健康素养的提高融入到文化信仰，把健康文化作为一种公共精神纳入公共健康治理体系。教育部门、卫生部门多方合作将健康教育纳入国民教育体系，将健康教育作为素质教育的重要内容，关注于全生命阶段、全人群的健康教育。同时，以居住社区和工作场所为基础单元的生活工作区域，通过健康教育提高个体健康意识，引导个体对自身健康负责，正确评估不良健康生活方式可能带来的健康风险因素，提高对个人健康问题的防范意识以及参与公共健康治理的责任感。当下，环境污染等问题究其本质是公众对作为健康环境的公共产品的破坏，从而带来了公共健康的“公地悲剧”，其原因则是公众缺乏保护公共环境的责任意识。因此，通过健康教育提高个体对公共健康的责任意识，是公共健康治理的重要保障。

6.健康保障共享

健康保障共享是基于健康风险分担的费用化解机制，需要在医疗救助、医疗保险、健康保障等多环节实现分担和共享。首先，医疗救助与医疗保险作为一种费用分担机制，能够降低改善健康带来的经济风险。因此，需要进一步扩大公共医疗救助的覆盖率与基本医疗保险的参与率，提高保障水平，降低人们疾病治疗的后顾之忧，减少因病致贫或因病返贫现象。只有在良好的医疗费用保障下，才能积极地参与疾病治疗，实现疾病的早识别、早治疗，降低疾病的累积风险。其次，健康保障是对医疗保险的升级优化，随着医学模式由重治疗的“疾病医学”向重预防的“健康医学”转变,在生物医学模式基础上建立的医疗保险制度，已经难以保障人类生命健康的延续和生活质量的提高*罗景虹、石美遐、王佩：《从疾病保险到健康保险(预防干预)的战略选择》，《中国药物经济学》2007年第1期。。因此，需要优化健康保障的筹资策略与偿付机制，引导从疾病治疗到疾病预防再到健康改善，从“病有所医”到“人人享有健康保障”，从全民医疗保障到全民健康保障的优化升级。

7.健康素养提升

健康素养提升是以人为核心的公共健康治理的重要目标，是公共健康治理成果的体现。健康素养能够赋权于公民个体，并使他们能够参与到集体的健康促进行动中。投资于健康素养与投资于医疗服务都是一种对健康的投资，共同作用全民健康覆盖。健康素养是健康教育的一个主要结果，提高健康素养不仅仅需要传播健康信息，还需要改善人们对于健康信息的获取途径，提高对健康信息的利用能力*D Nutbeam. Health literacy as a public health goal: a challenge for contemporary health education and communication strategies into the 21st century. Health Promotion International, 2000, 15(3):259-267。因此，将健康素养作为一种宣传理念融入到大众产品设计中，从而改善健康信息的获取途径；定期开展以社区为依托的健康素养监测工作，及时反馈以提高人们对健康信息的利用能力。此外，由于以医疗保健的形式发生在家庭内部的人力资本投资是人力资本投资的重要形式，家庭内部行为对健康的影响不容忽视*[美]维克托·R.福克斯：《谁将生存？健康、经济学和社会选择》，上海人民出版社2000年版，第172页。，在健康素养的投资中尤其要重视发挥以家庭为单位的健康投资在健康素养提升中的作用，提高健康的家庭内部和代际再生产能力。

四、公共健康治理的未来趋势：健康合作行动

健康是人类的永恒追求，健康促进是国际社会的共同责任。全球化背景下，公共健康不再局限于一个地区或一国内部，特别是随着环境污染、气候变化等问题的无国界传播，以及传染性病毒随着贸易资本流动跨国界传播，公共健康已成为全球的共同挑战，公共健康治理需要全球的健康合作行动。因此，公共健康治理的未来趋势着眼于全球全社会跨区域跨部门的合作行动。

21世纪以来，世界卫生组织修改了《国际卫生规章》的相关条例，致力于控制公共健康风险，设定了公共健康风险的国际合作与协调机制，特别是要求各国负起更大的责任来应对公共健康风险。全球气候大会等国际性会议持续召开的目标也在于全球公共健康环境的跨国界合作治理。第九届全球健康促进大会将健康问题上升到国家层面的通力合作，达成了“各国政府应当动员各个部门承担起健康促进责任的一致意见”。在全球化进程的今天，公共卫生一体化可以通过各种潜在的方式促进、保证人们的健康*[美]米歇尔H.默森：《国际公共卫生：疾病、计划、系统与政策(第二版)》，化学工业出版社2009年版，第651页。，公共健康领域的合作行动不仅是某个国家解决公共健康问题的措施，更将成为全球公共健康治理的未来趋势，即“共同构建人类命运共同体”。

开展公共健康治理跨国界的合作行动，需要开展公共健康领域的全球合作。全球健康外交是公共卫生全球化趋势和现代外交发展的结合点，是实现良好的全球健康治理的重要手段和渠道之一。例如，世界各国共同参与的医疗卫生国际规则体系建设、以世界卫生组织为主导的国家、国际组织之间的深度合作、国际医疗卫生交流合作，各国对突发性全球公共卫生危机开展应急处置行动，以及发达国家对发展中国家的对外医疗卫生援助等。此外，将各民族特色的医疗医药事业向世界传播，发挥各个民族的医疗优势。以中国为例，近年来签署了《中国-世界卫生组织国家合作战略(2016—2020)》《关于“一带一路”卫生领域合作的谅解备忘录》《关于“一带一路”卫生领域合作的执行计划》等战略规划，确定卫生政策规划、技术与人力资源、卫生应急、传染病防治、传统医学等领域的国际合作；1963年以来，中国先后向69个发展中国家派遣了援外医疗队，累计派出医疗队员2.5万人次，治疗患者2.8亿人次*国务院新闻办公室：《中国健康事业的发展与人权进步》白皮书，2017年。。走出国界，在国际社会开展更广阔的公共健康合作治理行动，以全球健康外交推动全球健康治理的发展，是实现《2030年可持续发展议程》的重要路径，也是公共健康治理的未来趋势。

总之，公共健康治理需要将公共健康作为一种理念融入所有政策设计，全方位、全周期地保障国民健康。通过公共健康在政府、社会与市场等方面的跨域合作治理，形成促进健康的合力。通过公共健康的危机事件应急破除突发性健康威胁；通过健康贫困治理进一步推进健康服务的公平可及；通过健康管理服务规划全民健康，前移医疗服务关口；通过健康教育更新优化国民健康理念与文化；通过投资于健康环境与健康产业改善赖以生存的环境基础；通过健康保障的费用分担化解经济风险，实现健康保障共享与健康素养提升。在公共健康的应急性治理、常规性治理与主动性治理等策略体系上，在参与全球健康治理、“构建人类命运共同体”的历程中，形成公共健康合作治理网络，致力于全球全民健康共建共享的目标达成。