法制成为法治：宪法修改推进社会主义法治建设

何勤华　齐凯悦

(华东政法大学 法律文明史研究院,上海　200042；山东师范大学 法学院，山东 济南　250014)

2018年3月11日，我国通过并公布施行了《中华人民共和国宪法修正案》，该修正案将序言中的“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，引发了诸多关注，普遍观点认为从法制到法治的修改意味着我国全面依法治国和中国特色社会主义法治建设取得了新发展。法制与法治两个概念之争是20世纪90年代引起广泛关注和探讨的问题，并随着宪法修改和法治理论的不断深化而更加明确。法制成为法治具有必要性，但仅仅一字之改无法完全推动社会主义法治的健全，如何保障法治的实现显然有待探索。

一、从法制到法治：宪法修改折射治国方略之演进

从“健全社会主义法制”到“健全社会主义法治”，是我国此次宪法修改具有代表性的内容之一，虽然仅有一字之改，却引起广泛关注。从法制到法治的修改，反映了我国宪法修改的不断深入，也反映了我国在依法治国与法治建设道路上的不断前进。

(一)从“社会主义法制”到“社会主义法治”：宪法修改之不断深入

2018年3月11日，第十三届人大第一次会议表决通过并公布施行了《中华人民共和国宪法修正案》，该修正案将宪法序言第七自然段中的“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”。尽管只改了一个字，但仍是引起诸多探讨，各界普遍将其视为宪法修改历程中的重要突破。

有观点指出尽管只有一字修改，却体现了依法治国理念与方法的新飞跃，显示出我国法治建设理念的提升，构成伟大的跨越。*金成波：《从“法制”到“法治”是党依法治国理念和方式新飞跃》，《中国纪检监察报》2018年3月26日第2版。有委员将该修改视为推进国家治理体系和法治治理能力的现代化的重要举措，体现了政治文明的发展，有利于进一步弘扬宪法精神及增强宪法意识。从法制到法治的一字之变鲜明地体现了党的十八大以来全面依法治国的理论和实践成果，传递出法治建设的坚定信心。*黄昆仑、杨嘉宜：《为实现中国梦提供根本法治保障》，《解放军报》2018年3月21日第11版。从“社会主义法制”到“社会主义法治”的修改，普遍被认为构成我国此次宪法修改中的重要内容之一。

从法制到法治的发展，实际上在我国宪法的制定与修改过程中有一个不断深化的过程。1982年12月4日，第五届全国人大五次会议通过了“八二宪法”，构成我国法治史上的重要里程碑。1982年宪法在序言中首次规定，“不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制”，从而在我国宪法中引入了“法制”一词。1999年宪法修正案增加了一款：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”该修改正式将依法治国确立为治国的基本方略，并将“法治”一词引入宪法之中。

至2018年此次宪法修改，将“社会主义法制”修改为“社会主义法治”，更加强调法治的重要性，以国家根本法的形式推动了依法治国理念的新发展。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，在宪法制定与修改过程中实现从法制到法治的变化，实则反映了社会主义法治理念的不断强化与发展。

(二)从法制到法治：社会主义法治建设之体现

从法制到法治的宪法修改，是我国法治建设发展轨迹之呈现。在1978年召开的中央工作会议上，邓小平提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制”的经典论断。十一届三中全会公报强调：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”1979年的大规模立法构成新时期法治建设开始的最明显标志。

1996年成为中国政治史和法律史上的“法制国家年”。在1996年3月召开的第八届人大第四次会议上，“依法治国，建设社会主义法制国家”成为备受关注的议题。最终该会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于〈纲要〉报告的决议》明确要求，“必须把社会主义精神文明和民主法制建设提到更加突出的地位，……要坚持和实行依法治国，积极推进社会主义法制建设的进程，加强立法，严格执法，不断提高广大干部和人民群众的法律意识和法制观念，努力建设社会主义法制国家”。

1997年，中共十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的口号，并建议人大修宪。中共十五大报告强调“发展民主必须同健全法制紧密结合”，主张实行依法治国并对其含义作出界定：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律部不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”*江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，人民出版社1997年版，第34页。该含义实际上构成了法治的内涵。《人民日报》社论指出“建设社会主义法制国家”与“建设社会主义法治国家”虽然仅有一字之差，却反映了建设中国特色社会主义政治认识的深化。这一论断把加强民主法制建设上升为依法治国的基本方略，将加强法制建设、实行依法治国作为发展民主的重要保障。“依法治国，建设社会主义法治国家”最终载入了1999年的宪法修正案中。

2011年，全国人大常委会工作报告中宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成，这是我国法治建设史上的重要里程碑，表明中国已实现从无法可依到有法可依的历史性转变，各项事业进入法制化轨道。为推动法制向法治的进一步发展，2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》规定了全面推进依法治国，强调将法治作为治理国家的基本方式。2017年，十九大报告明确指出全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求及重要保障。宪法修正案中的一字之改，以我国法治建设发展为基础，反映了治国理政理念的不断发展与创新，改革背后呈现出的实际上是国家治理理念和依法治国方略的不断深化。

二、一字之差：法制与法治之解读

法制与法治仅有一字之差，其内涵却大有不同。20世纪90年代以来，关于法制与法治的概念之争一度成为学界关注的焦点。学者纷纷就法制与法治两个概念作出探讨，并对社会主义法制与社会主义法治作出研究。对法制与法治概念的研究，并非局限于概念本身，实则反映了社会发展背景下法学界关于法治建构理论研究的探讨。法制与法治概念大有区别，却也存在相互联系之处，正确把握两者的含义与关系显然成为推进法治建设的理论保证。

(一)词义分析及演变

对法制和法治两者概念的分析，可以从梳理两个词语的概念、研究两者在法律史上演变的角度出发作出研究，从而形成关于法制与法治概念的初步解读。

1.法制：静态法律制度与动态法律秩序

根据《现代汉语词典》，法制指法律制度体系，既包括一个国家的所有法律法规，也包括一个国家的立法、司法、守法及法律监督等活动。*中国社会科学院语言研究所辞典编辑室编《现代汉语词典》，商务印书馆2012年版，第354页。该定义将法制界定为法律制度体系，但在列举的内容中实则将法制的含义分为两类，一是一个国家的全部法律、法规，即静态意义上的法制；二是立法、执法、司法、守法及法律监督等，即动态意义上的法制。之所以对法制的定义有所区分，实则在于“制”字有制度、制定等不同含义。

《辞海》将法制区分为三种含义。最广泛的含义指国家的法律和制度，其中法律既包括成文法也包括不成文法，制度则指经济、政治、文化等方面制度。较狭义的含义指法律制度和法律秩序。最狭义的含义仅指法律制度，也就是说法律制度的简称就是法制。我国通常使用较狭义的含义，认为法制包括制定、执行与遵守法律三方面，并认为法律秩序以实行法律制度为前提，是实行法律制度的体现。*夏征农、陈至立主编：《辞海》，上海辞书出版社2009年版，第560页。《辞海》指出我国常用较狭义的含义，实则与《现代汉语词典》界定的法制含义一致，即包含静态的法律制度和动态的法律秩序。

实际上，法制一词古已有之，最早的记载见于《礼记·月令》中的“命有司，修法制，缮囹圄”，此处法制为设规立范以使人们遵从之意，即动态意义上的法制。古代法家著作中也出现了法制一词，如《管子·法禁》中的“法制不议，则民不相私”。《商君书·君臣》中记载：“民众而奸邪生，故立法制、为度量以禁之，是故有君臣之义、五官之分、法制之禁。”《韩非子·饰邪》中指出，“ 明法制，去私恩”。此处的法制解释为法律和制度，也即静态的法律制度。

董必武在1957年的《论社会主义民主与法制》中对法制作出定义：“现在世界上对法制的定义，还没有统一的、确切的解释，我们望文思义，国家的法律和制度就是法制。”邓小平同样以此含义使用法制一词，在1978年党的十一届三中全会上指出，“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化”。将法制定义为法律和制度，实则是对静态含义的法制的认识。十一届三中全会后，社会主义法制的表述得到了普遍适用，其通常指社会主义国家的法律和制度，或指社会主义民主的制度化、法律化，包括在国家的政治生活、经济生活及社会生活等各个方面都做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”*夏征农、陈至立主编：《辞海》，上海辞书出版社2009年版，第1994页。。

结合法制一词之适用与解释，狭义的法制含义显然具有可取性。也即，法制包含两层含义，一方面法制的基本含义是法律和制度，另一方面法制指立法、司法、守法及法律监督等各个环节所形成的体系，也即以静态法律制度为基础的系统法律秩序。

2.法治：根据法律治理国家

法治在《现代汉语词典》中包含双重含义，一是先秦时期的政治思想，二是根据法律治理国家和社会。*中国社会科学院语言研究所辞典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆2012年版，第354页。“治”字为管理、治理之意，如《商君书·更法》中的“治世不一道”。《辞海》中关于法治的定义指出法治与人治相对，指根据法律治理国家的政治主张。战国时期法家大力提倡的法治理论，明确提出“以法为本”、“治强生于法”等观点。古希腊亚里士多德(Aristotle，公元前384—前322)在《政治学》一书中指出“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍服从，而大家服从的法律本身是制定得良好的法律。”*[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆2002年版，第199页。资产阶级启蒙思想家提倡法治，现代社会的法治则更注重法律和社会的互动、个人与社会之间的和谐等。*夏征农、陈至立主编：《辞海》，上海辞书出版社2009年版，第560页。由此，法治指根据法律治理国家。

法治一词在我国古书中很早出现，《晏子春秋·谏上九》有言：“昔者先君桓公之地狭于今，修法治，广政教，以霸诸侯。”《淮南子·氾论训》中指出：“知法治所由生，则应时而变；不知法治之源，虽循古终乱。”有时法治并非作为一个词汇出现，如《史记·蒙恬列传》中的“高有大罪，秦王令蒙毅法治之”，实则法、治两字单独表达其含义。

“法治”一词历史久远，在不同国家和地区、不同学派有不同解释，亚里士多德指明了法治的两重含义。至17世纪，英国著名大法官柯克(Edward Coke，1552—1634)在与国王的争论中提出了“法律是国王”、“王在法下”等论断，构成了法律至上该现代法治的基本内涵。在近代英国，洛克(John Locke，1632—1704)主张法律的目的在于保护和扩大自由，戴雪(Albert Venn Dicey，1835—1922)则将法治作为英国宪政的三个原则之一。现代英国学者普遍认同法治是一个宪法原则，政府受法律约束，法律在政府和公民之间平等。法国具有代表性的法治论者为孟德斯鸠(Montesquieu，1689—1755)和卢梭(Jean-Jacques Rousseau，1712—1778)，前者重视法的精神，主张法治的核心内容是法律下的自由和权力；卢梭则以人民主权学说为核心，认为法治是一种民主共和国。在美国，托马斯·潘恩(Thomas Paine，1737—1809)以人权为基础推论出法律至上，托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson，1743—1826)主张没有宪法和法律的绝对权威就不会有共和政体和人权，亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton，1757—1804)同样论证联邦政府、共和政体及分权制均应以宪法和法律为基础。俄罗斯或前苏联法学界同样对法治进行探讨，多数认为所谓法治国家即法律占据统治地位。*王勇飞：《法治的概念分析》，刘海年、李步云、李林主编《依法治国 建设社会主义法治国家》，社会科学文献出版社2008年版，第274-277页。社会主义法治则指社会主义国家的与人治相对的治国理论、制度及方法，其中依法治国是核心内容。社会主义法治更多地体现为动态的依法治国过程，社会主义法制则偏重于静态的法律与制度。*夏征农、陈至立主编：《辞海》，上海辞书出版社2009年版，第1994页。

法治实际上是一个复杂的、容易引起争议的理念，尽管存在多方面含义，不同国家或学派强调的重点有差异，但整体而言法治的核心内涵包括行为的标准能约束所有人、规则应公开颁行、规则在实施时应与其含义保持一致、规则不能无法遵守等内容。富勒(Lon Fuller，1902—1978)的自然法理论对法治这一理念作出阐述，法律的内在道德要求公民的行为有效地得到普遍规则的指引，或因此内在道德得到促进。哈耶克(Friedrich von Hayek, 1899—1992)等学者主张对法治作一种更为形式化、程序化的理解，部分学者试图对法治作出更具实质性的解决，即法治不仅在于弘扬民主，还在于保障个体的权利。*[美]布莱恩·H.比克斯：《牛津法律理论词典》，邱昭继、马得华、刘叶深、冉杰、鲁强译，法律出版社2007年版，第207-208页。

实际上，抛开法治的实质内容不谈，单就法治的概念来看，法治是与人治相对立的治理国家的基本方略，两者区分的标准在于是依靠少数人的意志、能力的权威来治理还是依据能够体现众人意志、智慧的良好的法律权威来治理。法治贯彻有利于维护法律至上地位的法律原则，并呈现出重要的法律理念、精神和结果。因此，法治与人治相对立，是以合乎人类理性的价值精神为指导、贯彻有利于维护法律权威的法律原则以及保障个人权利和社会良好有序状态的治国方法或方略。*孙育玮：《“法制”与“法治”概念再分析》，《求是学刊》1998年第4期。

(二)法制与法治之辩

自20世纪70年代以来，如何建构中国法治是法学界关注的重要问题，舒国滢将学界关于法治的讨论划分为两个阶段。自20世纪70年代末至80年代末为第一阶段，该阶段探讨主题为人治与法治，学者围绕人治与法治作出探讨，并就法律面前人人平等、权与法等问题作出扩展性探讨。1982年宪法的制定标志着社会主义法律体系的初步建立，人治与法治之辩基本实现预期目的。自20世纪90年代以来，尤其是十四大确认建立社会主义市场经济以来，学者在更广泛语境中探讨法治建构问题，尤以法制与法治的论辩最为突出。之所以出现该论辩，在于法学界认识到只提社会主义法制已经无法确切反映我国法制正在或将要发生的变化，社会主义法制建设应进入新高度，即建设高度民主的社会主义法治。*舒国滢：《中国法治建构的历史语境及其面临的问题》，刘海年、李步云、李林主编：《依法治国 建设社会主义法治国家》，社会科学文献出版社2008年版，第267-273页。由此，关于法制与法治两个概念之间的辩论在20世纪90年代中后期成为备受关注的问题。

对法制与法治两词的研究是法学界在讨论法治定义及其原理时需要辨析的重要词语。对法制与法治两个概念的认识，实际上随着时间的推移也有所发展，并逐渐产生不同的观点和认识。20世纪80年代主要讨论的问题在于人治与法治，普遍观点认为法制与法治两词都包含“有法可依”、“依法办事”的含义，法治一词并无必要性。例如，有学者指出尽管法制与法治是两个既有联系又有区别的概念，但在一般情况下可以通用，从内容方面看法治已经逐渐被视为法制的内容之一，故而不宜用“社会主义法治”取代“社会主义法制”*王启富：《对“法制与法治”之我见》，《政法论坛(中国政法大学学报)》1993年第5期。。

20世纪80年代和90年代初坚持法治论的学者则认为两者的含义截然不同，法制是静态的法律制度的简称，不必然地和民主政治相关联，应当严格区分法制与法治，并且积极倡导法治。例如，有学者指出法制和法治是两个有着本质区别的范畴，法治不能被法制所同化，法治概念也不能包容法制的概念，两者有各自的内涵和外延。法制是对民主状态的法律控制，法治则是以法律为核心的社会控制状态。*刘惊海：《界定“法治”与“法制”——一个实践的要求》，《吉林大学社会科学学报》1993年第3期。也有观点认为法制与法治都与一定的法律原则、制度相关，两者之间联系与区别并存，应当注意研究如何从法制转变成法治。例如，朱庞正指出法制和法治是内涵想通但外延不会全部重叠的概念，法制有动态和静态双层含义，法治可从实证意义层面(一种社会组织形式)和价值意义层面(现代文明社会追求的理想和原则)来考量。法制为法治的实现提供载体，符合法治原则的法制才能促进社会发展。*朱庞正：《“法制”与“法治”——一种法律文化学探讨》，《南京师大学报(社会科学版)》1995年第4期。还有第四种观点认为这两个概念很大程度上可以通用，两者存在的问题不是使用哪个概念进行表述，而是两者的内涵是否符合依法治国的要求。*刘瀚、李林：《开创跨世纪法理学研究的新局面——近年来中国法理学研究的回顾与前瞻》，《法律科学》1998年第2期。

从“发展社会主义民主，加强社会主义法制”的基本方针到1996年社会主义法制国家的提出，被视为我国关于治国方略的重大改变。1996年至1997年，“社会主义法制国家”的提法成为法学界尤其是法理学界的研究焦点。部分学者和法律界人士对“社会主义法制国家”的表述表示认同，并就社会主义法制国家的理论问题和实践操作作出思考和建议。*参见沈宗灵：《依法治国，建设社会主义法制国家》，《北京大学学报(哲社科版)》1996年第6期；肖扬：《坚持依法治国，努力建设社会主义法制国家——学习江泽民同志关于依法治国重要讲话的体会》，《求是》1996年第12期；邓翼盛：《坚持依法治国，建设社会主义法制国家》，《社会科学研究》1997年第4期；陆德生：《实施依法治国，建设社会主义法制国家》，《理论建设》1996年第3期；等等。中国社会科学院法学研究所、中国法学会法理学研究会、深圳大学法律系等机构组织和举办了各种相关的座谈会、研讨会，就依法治国与法治等问题作出探讨。同时，诸多学者通过发表论文或出版著作的方式对法制与法治问题作出研究。在对法治构建的研究过程中，如何准确表达中国未来政治和依法治国发展走向和价值目标成为学界关注的问题。因此，“法制国家”还是“法治国家”成为学界讨论的问题。*程燎原：《从法制到法治》，法律出版社1999年版，第263-264页。

1996年4月13日至15日，在中国社会科学院法学研究所举办的“依法治国，建设社会主义法治国家学术研讨会”上，近百名与会学者对法制与法治这两个容易混淆的概念作出辨析，结合学者论文与相关会议发言，梳理关于法制与法治之辩的观点，基本分为三类。

其一是相同论。尽管已无学者持两者完全相同的主张，但部分学者认为两者存在相同的一面，都强调依法办事，不应割裂两者的关系。谷安梁认同两者在依法办事的意义上可以通用的观点，但仍主张将两者分开适用，原因在于两方面：一是法制一词两用容易造成误解，将法制限定在法律制度含义上适用则不会造成误解；二是法治一词除依法办事外还有其他内涵，混用不利于对法治问题的深入研究。张浩主张法制与法治的内涵有广狭义之别，但存在政治基础与核心内容方面的一致性，不应割裂开来褒扬法治而贬低法制，而是应有所侧重和分工，只用法治一词、取消法制的观点有失偏颇。*张浩：《简论法制与法治》，《中国法学》1993年第3期。

其二是相异论。认为法制与法治之争并非仅是概念之争，而是观念上的差异，即主张还是否定法律至上、工具论还是价值论的法律观等差异。郭道晖认为工具论者往往把法制视作工具，价值论者主张法制民主化和民主法制化。尽管有学者主张对法制一词进行扩大解释以解决法制与法治的矛盾，但该权宜之计不利于行。健全社会主义法制与健全社会主义民主并提，“民主法制”四字连用才可与专制制度下的法制相区别，而“民主法制”显然构成现代意义上法治的含义，故而以法治代法制显然更为合理。*郭道晖：《治国方略的根本转变》，刘海年、李步云、李林主编《依法治国 建设社会主义法治国家》，社会科学文献出版社2008年版，第78-79页。朱景文指出法制的含义包括法律制度、法律体系及依法办事原则三层，法治则有法的普遍约束力、将法律作为治理国家的手段以及与专制对立的民主的法律化等多重含义，且法治的含义会随着时代的发展不断发展变化。*朱景文：《关于法制和法治的几个理论问题》，《中外法学》1995年第4期。

沈宗灵将法制界定为静态的法律和制度和动态的法律系统及“依法办事”三方面含义。法制与法治的内涵与外延不同，法治强调通过法制对国家和社会事务进行管理。*沈宗灵：《依法治国，建设社会主义法治国家》，《中国法学》1999年第1期。谷春德主张法制与法治存在区别，法制的核心是现行法律而法治则为依法办事，法治既有立法的内容也有执行和遵守法律的内容。刘瀚、李林明确指出法制与法治不宜混用，法治表达的是法律运行的方式、状态、过程和程度，法制是静态概念；法治在价值取向上与人治根本对立，法制不具备该价值特性；法治建立在市场经济的发展和民主政治的基础之上，法制可建立在不同的经济基础之上，或与任何政治体制为伴。*刘瀚、李林：《开创跨世纪法理学研究的新局面——近年来中国法理学研究的回顾与前瞻》，《法律科学》1998年第2期。孙国华主张法制与法治是两个含义不同的术语，不应混用，否则既损害法制与法治的概念，也不利于健全法制、厉行法治。*孙国华：《法制与法治不应混同》，《中国法学》1993年第3期。

其三是联系区别论。主张两者之间联系和区别都存在，法律制度简称为法制，与政治、经济制度相对应，法治是与人治相对应的治国方略。*周永坤：《依法治国建设社会主义法治国家理论研讨会述评》，《法制与社会发展》1997年第2期。李步云指出将法制与法治视为一回事的观点是一种误解。两者之间存在区别与联系，任何国家在任何时期都有自己的法律制度但不一定有法治，法治有其特定的科学内涵、适用范围和社会作用。法治作为一种治国方法、法律作为调整社会关系的工具没有阶级性，法律的内容和法治的原则却存在不同，带有一定阶级性，故而社会主义法治与法律具有社会主义性质。*李步云：《实行依法治国，建设社会主义法治国家》，刘海年、李步云、李林主编：《依法治国，建设社会主义法治国家》，社会科学文献出版社2008年版，第33-34页。张少瑜主张应更多地看到法制与法治两者之间的共性，重在实质，法治的提法比法制更新，含有更多的否定人治或权治的含义，更符合现实需要和理论宣传效果。*《依法治国建设社会主义法治国家学术研讨会纪要》，《法学研究》1996年第3期。曹建明指出之所以强调两个概念的区别在于两者既有联系又有区别，法制属于制度范畴，法治则属于方法范畴。*曹建明：《从“法制”到“法治”》，《探索与争鸣》1997年第12期。

周永坤指出法制与法治是两个不同的概念，法制是任何大型社会中都会有的法律制度，法治是具有独特价值内涵的法律制度，两者有上位概念与下位概念之区别。他将法制分为人治型法制和法治型法治两类，认为法制进化过程即为从人治型向法治型发展。尽管法制与法治不同，现代的法制不一定是法治，但“社会主义法制”与“社会主义法治”却可以相同，因为法制加上“社会主义”就具备了法治的含义。*周永坤：《依法治国建设社会主义法治国家理论研讨会述评》，《法制与社会发展》1997年第2期。有学者对该观点持异议，尽管“社会主义”的修饰语相同，但法制与法治的含义、价值取向存在差异，社会主义法制与社会主义法治仅在“社会主义”这一点上相通，前苏联斯大林时代的法制也并非社会主义法治。*程燎原：《从法制到法治》，法律出版社1999年版，第267-268页。有学者对法制和法治两个概念作出区分，但指出不应割裂两者之间的关系，而是应推动两者互相融合，法制应体现法治精神，法治又需要落实到法制中，这才是区分的意义所在。*曹贤文：《略论法制、依法治国和法治》，《社会科学》1998年第2期。

经过几年论证，至20世纪90年代末期，强调区分法制与法治基本成为学界共识，学者大都认为法制和法治是两个不同的概念，不宜将两者混用，从而保证依法治国、建设社会主义法治国家相关理论的彻底性。*孙首娟：《关系论视角下的法治辨析》，《山东社会科学》2006年第12期。20世纪90年代关于法制与法治的辨析，其实并非对两个概念的语义诠释，实则反映出在社会主义市场经济发展和现代化社会建设的背景下，学者不满足于形式主义的法制制度设计，探究与市场经济和现代化建设相协调的法律精神和体系。为推动法律的现代化、与国际上通行的法律规则接轨，学者重点关注法制与法治、法制改革或法律体系重构等法治建构问题，展现出中国法治建构的多样局面，也反映了我国复杂的法治变迁历程。*舒国滢：《中国法治建构的历史语境及其面临的问题》，刘海年、李步云、李林主编：《依法治国 建设社会主义法治国家》，社会科学文献出版社2008年版，第267-273页。从法制与法治的辨析到用法治置换法制，既反映了法学理论研究的不断深入，也体现了我国治国方略的转变，为我国从法制国家走向法治国家提供了理论上的支持。

(三)法制与法治之辩证关系

法制和法治并非一般的法学术语，而是两个涵盖范围广泛、使用频率较高、法学最高概括层次上的重要概念。结合对两个概念的词义分析和20世纪90年代论辩的探究，对法制和法治两个概念的含义及其关系显然可以得出基本可以得到普遍认同的结论。法制的概念可从静态和动态两个不同角度进行考量，静态的法制指法律和制度，动态的法制包括立法、司法、守法和法律监督等在内的一整套法制体系。部分学者主张的法制第三层含义“依法办事”实则属于法治的内容之一，不属于法制概念范围之内。法治的含义更为丰富，与人治相对立，体现了人类理性的价值精神指导，贯彻并形成了一整套有利于维护法律权威并保证法律被普遍有效遵守的法律原则，从而形成对人们权利的有效保障和社会良好有序状态的治国方略。有一字之差的法制与法治，实则具有诸多联系与区别。

法学界曾用“刀制”和“水治”的形象说法揭示法制与法治的区别。法制的“制”部首从“刀”，故曰“刀制”以强调其制裁因素；法治的“治”部首从“水”，称为“水治”以指明其含疏导、规范之义。*人民代表大会制度研究所组织编写《与人大代表谈依法治国方略》，人民出版社2004年版，第5页。实际上，法制与法治两个概念之间具有显著区别。其一，法制相对于经济制度、政治制度、文化制度等其他类别制度而存在，法治与人治相对立，两者所属的概念序列不同。其二，两者的基本含义不同，法制的基本要素在于法律和制度，属于上层建筑中的制度层面；法治的基本内容为治国的理论、方法、原则或方略，属于上层建筑中的思想层面。其三，法制是个中性的概念，其在各种社会形态中都可以存在，该概念本身不涉及价值评价；法治与人治对立，该概念是在与人治孰优孰劣的比较中产生，法治概念自身包含着价值判断的内容。其四，法制的内容反映的是国家统治阶级意志的法律与制度，法治则回答统治阶级用何方法治理国家以实现其意志的问题。*孙育玮：《“法制”与“法治”概念再分析》，《求是学刊》1998年第4期。除此之外，两者与人治、民主等概念的关系不同。法治与人治相对立，人治社会中却不排除法制；尽管法制是民主的保障，但只有在法治社会中才能实现真正的民主。法制与法治是完全不同的两个概念，显然不应混用。

尽管法制与法治完全不同，但两者之间同样存在着相互联系之处。一方面，就作为制度的法制和作为理论方略的法治而言，法制的健全需要由正确的治国理论、方法或方略的指导，也即法制的健全需要法治理论的指引。同时，法治理论效果的发挥、法治方略的实施显然需要一整套法律制度的健全和运作，也即法治效果的发挥需要法制的运作。另一方面，为实现法治的价值目标，健全的法制的运作显然是必要途径。同时，法制的运行和完善显然需要以法治原则或目标为基准，否则会与发展目标背道而驰。*孙育玮：《“法制”与“法治”概念再分析》，《求是学刊》1998年第4期。可以说，法制是法治的前提和基础，法治则构成法制的目标和价值追求。

法制与法治两个概念实际上存在着既相互区别又相互联系的关系，这种辩证关系随着人类法律文明的发展不断凸显。无论从两个概念的词义分析、历史演变、学术争辩还是联系区别来看，两者虽一字之差却完全不同，正确把握两者的关系显然是推进法治建设的重要保证。

三、一字之改：法制成为法治的必然发展

从法制到法治，这两个术语并非只是改变了一个字，而是法律理念的发展，实则体现了中国法治文明发展的必然性。1999年宪法修改案中将法制改为法治，反映了时代与社会发展背景下依法治国与法治建设的不断推进。我国宪法中从法制到法治的一字之改，不只在于法制与法治相关理论的深入研究，更在于时代与社会发展的推动和需要、法治建设的重要意义及法治建设的必要性。

(一)法治相关理论研究之深入

20世纪90年代出现的法制与法治的概念之争，在于两个概念在很长一段时间内曾出现混用的局面。诸多理论文章、法学教材、舆论宣传文件中两个概念的使用标准不一，即使是权威文件中也是法制一词的使用远远多于法治。之所以在20世纪90年代之前出现两个概念混用的局面可能存在一定原因。其一，建国以后我国的法律制度和法学理论受前苏联影响较大，而前苏联的法学著作或教材一般使用法制而非法治一词。其二，翻译的不准确造成误导也是导致两者混用的原因之一。一方面，在翻译《列宁全集》《法学经典理论》等著作中将法治翻译为法制，引发了对法制与法治不需严格区分的误解。另一方面，法治对应英文中的“Rule of Law”，法制应为“Legal System”，但之前存在语义分析不够、翻译混乱等问题，导致产生了两者可以通用的结论。*孙国华：《法制与法治不应混同》，《中国法学》1993年第3期。其三，尽管法制与法治两个概念的区别得到了辩论，但人们的认知观念可能受思维定势的影响，故而出现两者可以混用的结论，或将法制的含义扩展至包括依法办事。这实际上模糊了两个概念之间界限和区别。其四，法治来源于西方法治理论，20世纪90年代之前人们在很长一段时间内对使用法治、法治主义等词汇存在疑虑。*孙育玮：《“法制”与“法治”概念再分析》，《求是学刊》1998年第4期。

法制与法治之辩在很大程度上厘清了法制与法治两个概念的区别与联系，并加深了对法治理论的研究和认识。随着1999年宪法修正案将“建设社会主义法制国家”修改为“建设社会主义法治国家”，法治建设得到了广泛认可和推崇。2018年宪法修正案中将“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，在于强调和重视法治建设，体现了我国依法治国理念的新发展。全面依法治国是实现我国奋斗目标的基本方式和可靠保障，也是推进、引领和保障我国全面深化改革的重要路径。进一步通过国家根本大法的方式强调法治建设的关键意义，实际上是依法治国理论研究不断深入的结果。

(二)社会发展之需求与推动

从法制到法治的修改，不仅以法治理论研究的深入为基础，本质上还在于时代与社会发展的推动。20世纪90年代的从法制到法治，是在市场经济体制改革冲击下引发的，经济发展也为法治社会提供了生长点。在我国从计划经济向市场经济转变的过程中，法律发挥着尤为重要的作用。市场经济是法制经济，并由此推动法治社会的产生。依法治国方略的确立，恰好符合我国发展适合主义市场经济的客观需要。正如江泽民所指出：“依法治国是社会进步、社会文明的重要标志之一，也是建设社会主义现代化国家的必然要求。”*江泽民：《实行和坚持依法治国，保障国家长治久安》，《人民日报》1996年2月9日第1版。建设社会主义法治国家是我国实行依法治国方略的目标，也是推动我国市场经济体制改革和社会发展的有力保障。从法制到法治虽然只有一字之改，却在当时引发了学界诸多讨论与称赞，实则在于法治建设回应了经济社会发展的需求并推动了自改革开放、社会主义市场经济体制确立以来的经济和社会发展。

2018年3月11日，第十三届人大一次会议通过了宪法修正案，将法制修改为法治，同样符合时代大势所趋、国家事业所需，为新时代坚持中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的宪法保障。从法制到法治的修改，是我国依法治国理念和方法的新发展，是自党的十八大以来全民依法治国理论和实践发展的新成果，也传递出了我国建设中国特色社会主义法治体系的坚定信心。依法治国理念的不断升级，反映和推动了新时代我国全面依法治国实践的行稳致远。此次修改中强调健全社会主义法治，实则是在新时代背景下全面依法治国方略的进一步深化与发展。习近平在党的十九大报告中指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，必须坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论。”

(三)国家治理能力现代化和公平正义的实现基于法制成为法治

之所以从法制到法治以保障国家和社会发展，本质原因在于法治本身的优势和作用。作为一种与人治相对立的社会治理模式，法治以规范公权力、保护私权利为目的，是现代社会治理的主要方式，具有民主性、科学性、稳定性和长期性等特点。作为现代社会发展的产物，法治本身与民主紧密结合，是民主的重要保障。同时，法治也是一个国家治理能力现代化的重要表现。一方面，法治要求我们应当通过制度手段完善职权配置，建设法治政府，实现治理手段的现代化、法治化；另一方面，则需要运用法治思维、法律方法化解矛盾及维护社会稳定。国家治理体系和治理能力的现代化最终必然表现为法治的现代化，法治作为治理国家的基本方式，运用法律方法和法治思维深化改革、解决矛盾、维护社会稳定等。鉴于法治的民主性、科学性，法治是维护社会秩序和推动社会正常运作的重要保障。法治的稳定性和长期性可以推动稳定的社会秩序的构建，是国家长治久安的重要保障。*王利明：《法治：良法与善治》，北京大学出版社2015年版，第23-24页。

公平正义是法治社会的追求，法治社会注重保障程序的公正、权利的公正、规则的公正、过程的公正，通过该相对的公正的坚守致力于实现或在一定程度上实现事实的公正、结果的公正。通过全面推进依法治国，推动良法善治和保障人权来推动法治建设的深化来保障公正的实现显然具有重要意义。法治在全面深化改革过程中发挥重要保证、引领、保障作用。如果缺乏法治发挥作用，缺乏法律对各项事务统筹安排或作出全面规划，宪法和法律未得到有效实施，全面深化改革也不会成功。用法治方法和思维深化改革以推动社会公平正义的实现，符合我国目前全面深化改革的需求，也是我国法治建设与发展的时代使命和历史责任。*李林：《推进法制改革 建设法治国家》，《社会科学战线》2014年第11期。

从法制到法治的一字之改体现了我国社会治理方法的法治转向和强化，无论是基于法治的优势、法治理论的发展或社会发展的推动而言都具有必要性。实际上，从法制到法治的变化并非简单变化，而是从理念至实践、从治国者到社会民众的全方位的变革。法治在社会主义核心价值观中的核心地位决定了从法制到法治的价值必然性，通过法治思维和法治方法破解改革难题回应了现实需求，同时也是在全球化背景下谋求国家持续发展的时代需要。*杨巧蓉：《中国社会治理方式法治转向的必然性探源》，《山东社会科学》2017年第10期。从法制到法治虽然仅有一字之改，却反映了我国社会治理方式的必然发展和中国特色社会主义法治建设的不断推进。

四、健全社会主义法治：良法与善治结合，制度与实践并重

2018年宪法修正案将“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，一字之改反映了我国全面依法治国方略和国家治理方式的新发展，以国家根本大法的形式推动了中国特色社会主义法治建设的不断推进。但徒法不足以自行，如梁治平所言，词语表达上的变化并不一定能够代替社会现实的改变。在思想转变、理论反思、制度构建及社会结构调整等方面未取得实质性推进之前，仅仅改变词语的表达方式并不能具有足够的意义或效果。如果不认识到这一点甚至放弃在思想、理论、制度及社会等多方面的努力，显然该改变的积极意义会消失殆尽。*梁治平：《法治：社会转型时期的制度建构——对中国法律现代化运动的一个内在观察》，《当代中国研究》2000年第2期。因此，在法制成为法治的背景下，如何落实健全社会主义法治的宪法号召显然有待探讨。一方面，法治需要将良法与善治有机结合；另一方面，法治建设需要通过顶层设计、配套机构完善和社会实践推动其进一步发展与健全。

(一)良法与善治需有机结合

就法治而言，良法和善治是不能分开的两个方面，无论是从亚里士多德阐述的法治的两层含义还是近现代以来学者关于法治价值追求和实质内涵的探索来看，法治在现代社会发展中仍然要求良法与善治。法治的灵魂是良法，良法是善治的前提，法治是良法和善治的有机结合。要推进国家治理体系和治理能力的现代化，在于推进国家治理的良善化和法治化。法治是经过人类社会发展历史证明的最为有效的社会治理方式，全面推进依法治国是我国全面深化改革的核心。一方面要以良法促进和保障善治。良法能够在最大程度上获得人民群众的遵守和认可，从而发挥法治的功能。善治本身是规则之治，没有良好的规则、规则之间相互冲突等问题的出现都会影响治理的效果。只有良法才能保证善治的实现，善治的应有之义就在于实行良法，通过良法确认各项治理方法。另一方面，善治需要以贯彻和实施良法作为核心内容。只有良法显然不能实现国家治理的现代化、法治化，尽管我国中国特色社会主义法律体系已经形成，从法制到法治的宪法修改不断深化，但法律体系仅是立法层面的问题，只有当法律体系得到有效实施之后才能够形成法治体系。正所谓“法令行则国治，法令弛则国乱”，如何推动法律体系向法治体系的迈进，在形成完备的法律规范体系的同时，推动法治实施、监督和保障等体系的构建，显然需要通过善治来实现。*王利明：《迈向法治——从法律体系到法治体系》，中国人民大学出版社2015年版，第61-62页。

法治的基本内涵需要过把良法和善治有机结合。用良法进行治理是善治所希望达到的目标，法治中关于良法的追求也可以和善治相结合。因此，在中国特色社会主义建设进入新时代的背景下，推进国家治理能力发展的核心就是将良法和善治相结合，将法治原则和理论贯彻到各项建设之中。从法制到法治的变化体现了全面依法治国理论和我国社会主义法治建设事业的新发展，如何将这种发展通过良法和善治来实现显然是我国在中国特色社会主义事业进一步推进过程中需要持续探索的问题。党的十九大中提出了“以良法促进发展、保障善治”，将立法和国家治理、社会发展有机集合，丰富了良法善治思想的内容。为实现良法善治，我国应切实推进科学、民主、依法立法的工作，不断提高立法质量。*陈冀平：《奋力推进新时代全面依法治国基本方略》，《求是》2018年第1期。

(二)法治建设当需顶层设计

宪法序言中从“健全社会主义法制”到“健全社会主义法治”的修改，体现了国家对全面依法治国理论与实践发展的重视，从顶层设计角度推进法治建设的推进。实际上，为保障法制成为法治，增强全面依法治国的顶层设计显然具有必要性。

学术界普遍认为法治在西方有两千多年的发展历史，并且未曾中断。中世纪后期受文艺复兴、罗马法传播及宗教改革等影响，法治在英国、法国等欧陆国家中自然生长，并通过资产阶级革命成为治国的主要方式，之后法治逐渐成为一种较为成熟的国家治理模式。日本、中国等东方国家的近代化起步较晚，国家治理方式往往经过政府的顶层设计，由国家自上而下地推进才获得成功。自然生长起来并发展成熟的法治国家不多，大多数国家的法治发展也都是采取顶层设计的道路。例如，美国1787年制定了《联邦宪法》，1789年《联邦宪法》及所附前十条修正案《权利法案》生效，美国开国元勋通过对国家治理模式的顶层设计保障了法治的顺利运行。日本同样是通过法治改革等顶层设计方式的改革确立了近代资产阶级的法律体系，保障了其资本主义法治道路的形成。我国1954年宪法的制定是一次卓有成效的顶层设计，但随后的各类“运动”摧毁了基本的政治和经济社会秩序。十一届三中全会以来我国开始了新的法治道路建设，开启了新的顶层设计之路。*何勤华：《论中国特色社会主义法治道路》，《法制与社会发展》2015年第3期。2017年党的十九大和2018年宪法修正案的通过，将社会主义法治道路的顶层设计进一步往前推进。

法治道路的顶层设计中必须在宪法中有一定的刚性的内容，否则会陷入人治以致带来恶果。从法制到法治的一字之改，实际上反映了顶层设计中对健全社会主义法治的强调。然而需要注意的是，顶层设计只是法治建设、实施国家治理的一种形式，关键问题还在于设计的内容。在进行全面依法治国的顶层设计的同时，吸收古今中外的优秀成果和经验，发扬民主和法治，推动全面依法治国的稳步推进显然具有必要性。根据我国宪法和十九大报告，我国社会主义法治道路的顶层设计包含三方面内容：一是法治的路径和目标，即“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”；二是法治体系的内容，即“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”；三是“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、促进国家治理体系和治理能力现代化”。从法制到法治的宪法修改，是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的最新成果，是一次彰显宪法权威的顶层设计。*马怀德：《彰显宪法权威的顶层设计》，《人民法院报》2018年3月14日第2版。在我国全面依法治国进一步推进的今天，显然应通过顶层设计来进一步保障法制成为法治的效果，将法治中国的建设推上一个新的台阶。

(三)配套制度落实与完善

全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，也是国家治理的一次深刻革命。从法制到法治的宪法修改体现了顶层设计中对全面依法治国和健全社会主义法治的重视。然而，字词的变化不能代替社会现实的转变，仅仅修改一字显然并未能够完全实现推进全面依法治国进入新高度的目标。在完善顶层设计的同时，通过思想观念转变、理论完善和制度落实和完善等推进法治建设升级蓝图的实现，完成全面依法治国的重要部署，显然更具必要性。

在思想理论逐步完善的同时，通过配套制度的落实和完善以促进法治建设事业的不断推进显然意义重大。目前我国正在深化司法体制综合配套改革，贯彻司法责任制，让群众在案件中感受到公平正义是我国司法体制改革的追求。尽管司法体制改革工作已经取得了阶段性成效，但相关的综合配套制度还需进一步完善。因此，为实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义为目标，注重深化司法改革与现代科技相结合、落实司法责任制、规范司法权力的运行、强化监督制约、健全保障机制等配套制度的改革完善显然成为我国社会主义法治建设的重要内容之一。

从法制到法治的变化彰显了我国健全社会主义法治的目标和决心，顶层设计效果的发挥还有待于各项配套制度的完善。无论是司法体制改革中各项配套制度的改革，还是立法、守法、法律监督等领域相关法律制度的完善，以及政治、经济、文化、社会等领域制度的完善，均为健全社会主义法治提供具体的制度保障和强有力的制度支撑。

(四)宪法的生命在于实施

从法制到法治的宪法修改，彰显了我国全面依法治国的新发展，为实现“两个一百年”的奋斗目标发挥了宪法保障的作用。宪法的生命在于实施，宪法的权威同样在于实施。之所以修改宪法，在于更好地实施宪法，以发挥宪法的国家根本法的作用。在推进社会主义法治建设过程中增强顶层设计及完善配套制度的同时，应用科学系统的制度体系保障宪法的实施。

法治建设的实施在于贯彻全面依法治国方略，推进立法、司法、守法及法律监督等各个领域和环节的法治建设。例如，法治政府建设已经取得了一定成就，依法行政已经成为鲜明的时代特征，但我国仍需深入推进依法执政，严格规范公正文明执法，从而建设人民群众满意的服务型政府，进而努力提升法治政府建设的水平。社会主义法治文化建设同样是值得关注的重要内容。从员额制改革到裁判文书上网，从法院全面实行立案登记制到完善司法责任制，从纠正冤假错案到推进以审判为中心的诉讼制度改革，我国司法领域的诸多举措均在于解决影响司法公正实现和制约司法能力的深层次问题，从而真正树立宪法法律至上的权威，让法治真正成为国家和社会的信仰。*《人民法院报》评论员：《投身新时代全面依法治国新征程》，《人民法院报》2017年10月31日第1版。党的十九大将全民普法提升到了法治文化建设的高度，指出应当加大全民普法的力度，在中国特色社会主义建设过程中，通过法治教育进课堂等活动深入开展全民普法工作，真正让法治理念深入人心并成为全社会的思维方式和行为方式，显然是落实宪法修改中强调的“健全社会主义法治”的有力途径。

五、结语

2018年宪法修正案的通过与施行引起了世界广泛关注，从“健全社会主义法制”到“健全社会主义法治”虽然仅有一字之改，却彰显了我国全面依法治国和中国特色社会主义法治建设的新发展。我国通过根本法修改的方式加强法治建设，但顶层设计的进一步完善、配套制度的落实和中国特色社会主义建设过程中全面依法治国理念的落实才是保障法制成为法治的根本途径。只有不断推进中国特色社会主义法治建设，贯彻全面依法治国，将宪法规定在实践中不断贯彻和运用，才能保障我国至2035年基本建成“法治国家、法治政府、法治社会”，基本实现“国家治理体系和治理能力现代化”的目标。