基于消费者认知的食品安全监管问题研究

赵 静

(山东财经大学 法学院，山东 济南 250014)

近年来，国家在加强食品安全监管方面采取了多种措施，投入也逐年增多，但食品安全问题还没有得到有效根治。消费者对食品安全的担忧已经从食品质量等风险因素逐渐扩展到对监管体系的不信任，如何维护监管的公信力，增强消费者的信心成为食品安全监管领域亟待解决的问题。[注]郭应良:《当前我国食品安全中的政府公信力研究》，云南大学2012年硕士研究生学位论文。2015年《食品安全法》虽然为消费者食品安全权益保障提供了较为完善的法律依据，但在政策制定、实施过程中对于消费者的关注和需求缺乏充分了解，导致政策实施效果有待改进，既无法正确引导消费者对食品安全监管的认知，又得不到消费者的充分信任。因此，有必要加强对消费者观念的了解和研究，充分认识消费者在食品安全监管中的作用，参考消费者对监管体系的认知出台科学合理的监管措施，有针对性地提升食品安全监管效率和公信力。

一、消费者对我国食品安全监管的认知

消费者食品安全监管认知是指个体或群体在社会、文化、个人心理等多方面因素影响下，在主观上对食品安全监管的认识，对食品安全监管作出的判断和评价。[注]SLOVIC P.“ Perceived risk, trust, and democracy ”， Risk analysis, 1993, 13(6): 675-682.研究表明，消费者认知的形成在很大程度上受到心理、社会等多方面因素的影响，进而影响消费者的消费理念、消费选择和消费行为。[注]VAN KLEEF E, FREWER L J, CHRYSSOCHOIDIS G M, et al. “Perceptions of food risk management among key stakeholders: results from a cross-European study ”， Appetite, 2006, 47(1): 46-63.通过科学的手段去研究消费者在食品安全监管方面的认知，了解其形成和变化的影响因素以及各因素的相互关系，是深入理解消费者与食品安全监管联系的绝佳切入点，这对于食品安全监管体系的完善有着重要意义。

目前我国有关消费者食品安全监管认知方面的研究较少，受到欧美食品风险分析制度的启发，笔者尝试运用研究工具对消费者食品安全监管认知及其影响因素[注]熊继、刘一波、谢晓非:《食品安全事件心理表征初探》，《北京大学学报(自然科学版)》2011年第1期。进行研究，通过访谈来了解消费者对于我国食品安全监管体系的评价、意见和主张。访谈提纲采用凯利方格法(Kelly Grid Technique)个人构建理论的理念和思路来制定。[注]KELLY G A. “The Psychology of Personal Constructs ”， Clinical Diagnosis & Psychotherapy, 1955, (4): 306-307.

访谈实施采用随机抽样法，在济南市、临沂市、潍坊市、菏泽市等4个市的大型食品超市、集市、广场、街道等公共场所随机抽取访谈对象452人。访谈安排在不同的时间段分散进行，避免过度集中影响抽样的代表性。[注]RMW Y, WMS Y. “Risk reduction: an insight from the UK poultry industry ”，Nutrition & Food Science, 2003, 33(5): 219-229.为了更好地获取相关人群的信息，选择人群集中、食品消费发达的场所进行访谈。[注]OGOSHI K, YASUNAGA H, OBANA N, et al. “Consumer reactions to risk information on bovine spongiform encephalopathy in Japan ”， Environmental Health and Preventive Medicine, 2010, 15(5):311.

通过对消费者食品安全监管影响因素进行评测和探索性因子分析，初步反映了各影响因素间的基本结构。运用结构方程模型研究方法，检验影响因素各指标及公因子拟合实际数据的能力，研究各影响因素对消费者食品安全监管认知总体的作用，进一步验证和修正各决定因素的相互关系。消费者认知的影响因素主要包括内在决定因素、对客观事物的感知和外界环境的影响，结合探索性因子分析得出的消费者食品安全监管风险认知影响因素的5个公共因子，构建消费者食品安全监管认知概念性模型[注]MARTENS M.“The Use of Structural Equation Modeling in Counseling Psychology Research ”，The Counseling Psychologist,2005,33(4)：425-426.：消费者食品安全监管认知由对监管的信任、对监管活动的认知和食品安全事件三个维度组成，对监管活动的认知又分为监管技术能力认知、监管执行力认知和信息交流认知三个次级潜变量。

对研究结果的分析表明，我国消费者对食品安全监管的关注重点偏向对监管部门的信任、制度措施执行等直观印象方面，而对食品安全监管体系中的专业性、技术性因素缺乏深入的思考和认识。这一方面可能与我国的传统文化背景以及食品安全知识普及水平有关，另一方面反映出消费者对于食品安全监管体系缺乏深入了解。我国食品安全监管体系自中华人民共和国建立以来经历了多次发展变革，食品安全监管的功能定位由保障食品数量安全到鼓励企业发展、维护市场秩序，再由保障食品质量安全到确保公民获得健康食品的社会权利。2015年修订的《食品安全法》顺应发展需要，以法律的形式固化了食品安全监管体制改革的成果，加大了食品安全监管力度，对生产、销售、餐饮服务等各环节实施最严格的全过程管理，但通过了解消费者对食品安全监管的认知发现，我国食品安全监管仍存在缺陷和不足。

二、基于消费者认知的我国食品安全监管问题

综合访谈、问卷调查的研究结果，消费者较为关注的方面有：一是监管部门应该对消费者负责，有所作为、实事求是、公开透明；二是要始终把食品安全放在首位，加大监管范围，尤其对消费者常用食品进行检查，并及时公布检测结果以消解公众对食品安全的担忧；三是完善食品安全法规，健全监管制度，加大监管力度、提高违法成本、严惩违规者 ；四是有效应对食品安全事件，降低其危害性，公众对事件有知情权，监管部门应如实全面地及时公布信息，这对于消除公众恐慌和建立信心至关重要。当前我国消费者对食品安全监管较为关注的方面，也是监管中存在问题的方面，同时也是《食品安全法》在进一步完善过程中需要考虑的问题。

1.监管信任有待加强。在食品安全情境中，Frewer等人[注]FREWER L,SALTER B. “Public attitudes,scientific advice and the politics of regulatory policy: The case of BSE ”, Science & Public Policy, 2002, 29(2): 64-72.的研究表明，信任在食品安全监管中的食品安全信心维系机制中起到关键作用。在食品安全监管公信力研究中[注]KRYSTALLIS A, FREWER L, ROWE G, et al. “A perceptual divide? Consumer and expert attitudes to food risk management in Europe ”， Health, Risk & Society, 2007, 9(4): 407-424.，信任反映了公众对监管部门的期望，信任的度量是监管工作评价的要素之一。在访谈调查中，82.3%的受访者对监管部门表现出不同程度的不信任，这种不信任与监管部门某些工作人员在执法过程中缺乏责任感、不作为或乱作为有关。

《食品安全法》对于地方食品安全管理体制作出了规范，规定了县级以上地方人民政府的食品安全监管职责，明确了监管部门的权力和义务。为保障食品安全监管部门的权力平衡，将原来由食品安全委员会对食品安全工作进行统筹协调、组织推进和监督检查改为由多部门管理，从而避免职权过于集中。但是，多个部门分头管理产生的交叉重叠式监管必然形成监管缺位和监管定位模糊。环节监管和品种监管两种体制并行的局面并没有改变多头监管、职能交叉、各自为政的状况，在实际监管中容易走向两个极端：一方面，对有利可图或便宜的监管工作，一些部门争着监管，进行重复监督检查，增加了食品生产经营者的负担；另一方面，对没有利益或监管困难的工作，一些部门推诿扯皮，监管脱节，导致监管不到位的情况时有发生。实践中最常出现的问题就是遇到食品安全问题时，消费者往往不知道找哪个部门投诉，这种效率低下、资源浪费、职责难以分清的食品安全监管造成了消费者对监管部门的不信任。

2.监管技术能力薄弱。公众对监管能力的评价，从很大程度上能够反映监管部门的行政活动质量，对改进工作、提升效率以及增强公信力等有积极意义[注]曾莉:《基于公众满意度导向的政府绩效评估》,《学术论坛》2006年第6期。。消费者对食品安全监管能力的认知影响着消费者对监管的态度，同时可以反映出监管能力建设与公众期望的差距。受访者普遍认为，技术能力是评判食品安全监管的重要因素，尤其是食品标准法规完备性、食品检验能力、食品安全问题预警能力等技术能力尤为重要。规范和健全食品安全标准体系，注重食品产业链的环节控制和管理，公开食品安全标准制定的依据、过程等相关信息，有利于提升公众对食品安全国家标准的认知及食品安全治理工作的认可。

《食品安全法》虽然明确了统一制定食品安全国家标准的原则，但我国目前的食品标准重复制定、标准冲突、滞后现象依然较为严重。例如,同一产品有时有多个标准，既有产品标准又有卫生标准，导致企业不清楚到底执行哪个标准。而一些社会关注度高的食品检测项目标准缺失，给企业违规生产留下空隙，从而增加了监管难度。随着食品安全监管力度的加大，食品检验任务急剧增加，食品监管系统内需要增设大量承担食品检验职能的检验机构。由于实验室建设、人员上岗、计量认证和资质认定等工作不是短时间内能够完成的，目前一些食品检验机构尚未取得资质，导致某些地区的食品检验检测能力不足。由于经济发展水平、具体社会环境等原因，部分地区基层监管执法能力跟不上监管需要，不仅缺少最基本的监管执法条件，如办公设施落后、检测设备简陋，而且基层监管人员结构不合理，缺少具备资质的食品检查员，监管人员的能力和水平也亟待提高。食品安全检测与评价体系的不完善，导致消费者不认同监管部门的技术能力。

3. 监管执行力不足。监管职能部门的执行水平决定了各项政策的落实程度和实际的效力和效果。[注]DA X,JOHNSEN G.“Implementation Mode and Local Government Performance Measurement: A Norwegian Experience”，Financial Accountability & Management, 1999,15(1):41-66.执行力不足可能造成政策的“失真”，进而干扰政策的效果评估。公众对政府执行力的感受，对政府公共服务满意度和信任度对于监管法律规范的落实有着显著的影响。[注]李辉、齐金玲:《惠农政策知晓度及基层执行满意度研究——基于农民视角及云南、河南省的调查》，《湖南农业大学学报(社会科学版)》2010年第3期。从调查结果来看，消费者在对加大违法行为处罚力度等表示认可的同时，对于法律法规能否真正落实的信心有待提升，对此持有一定的怀疑态度。

《食品安全法》对大部分食品违法行为的罚款额度有了大幅度提升，这对食品违法行为起到了一定的震慑作用，但对于一些轻微、非主观故意的违法行为，监管人员在执法中往往顾虑重重，如果不依法实施处罚，可能构成渎职；如果依法处罚，又面临取证难、执行难等问题。近年来，司法机关与食品药品监管部门在查处重大食品安全犯罪和行政违法案件中遇到取证难、追诉难、入罪难等问题，总体上食品安全犯罪认定的法律责任偏轻，威慑作用差。此外，虽然《食品安全法》在确定食品安全标准、明确民事赔偿责任优先原则、建立食品农产品生产记录制度、建立食品安全风险监测和评估制度等方面有了比较全面的规定，但还没有出台相应的实施细则及配套的法律机制，这就降低了法律条文实施的可操作，容易出现法条虚置的情况，使得法律落不到实处。

4.信息不对称现象严重。监管信息是重要的社会及公共资源，信息交流是政府履行责任的必要内容，是政府信息引导的重要方式，是提升政府部门工作透明度、增强公众参与感和信心的有效手段。[注]李艳芳:《论公众参与环境影响评价中的信息公开制度》，《江海学刊》2004年第1期。信息交流的高质量对于提升政府工作形象及公众对政策措施的接受度有着显著作用。在信息公开中，公众作为信息的接受者，评价因素包括信息完整性、发布及时性、信息准确性三个方面[注]唐晓纯、赵建睿、刘文:《消费者对网络食品安全信息的风险感知与影响研究》，《中国食品卫生杂志》2015年第4期。，而意见互换、民意表达渠道的畅通性也是公众衡量政府信息交流工作的因素之一。[注]郑辉、谭敏:《论我国民意表达与政府公共决策的良性互动》，《成都行政学院学报》2008年第1期。多数受访者表示，目前大多数食品安全信息都来自媒体，监管部门提供的信息渠道少、内容不清晰。

《食品安全法》在食品安全信息公布方面虽然形成了系统完备的信息公开机制，但我国的食品安全信息采集和分析能力尚不能满足社会对食品安全信息的需求。当出现食品安全问题时，有时政府部门还没有发布通过专家研究论证的权威信息，一些媒体就提前发布了无科学依据的各种夸大其词的新闻报道，结果引起公众对食品安全的质疑和担心，影响了政府的公信力。比如，公众了解食品安全标准的文本，但对标准制定过程中的相关信息并不清楚。这可能导致公众对标准制定过程中是否存在“利益捆绑”而被某些企业所操纵等问题产生疑虑，如果这些疑虑得不到及时消除，公众就会对我国食品安全标准制定的科学性产生质疑。消费者需要了解的是作出食品安全标准决策的全部过程、科学依据以及标准制定过程中的专家意见、行业协会和消费者组织的意见等实质性信息。另外，信息不对称也出现在消费者与食品生产经营者之间。对于食品安全信息，消费者依靠自身所能获得的信息量是较少的，一些食品生产经营企业从自身利益出发，会对消费者隐瞒真实信息，而公共信息发布机制的不完善造成信息传递的不通畅，致使公众往往缺乏食品安全监管部门对食品生产企业的质量控制能力、系统评价的各项指标、分级的评定、有无违法情况等信息的知晓，缺乏对餐饮服务单位使用的原料质量、加工环境和加工卫生状况等信息的了解。这些信息的缺乏使得消费者难以判断其质量安全可靠的程度，难以根据自身情况作出消费决策。

5.食品安全事件管理有效性差。食品安全事件的感知与消费者认知中的风险暴露程度联系密切，是影响消费者食品购买决策和选择的关键因素，食品安全事件对消费者食品安全形势判断和食品安全信息内化有显著影响。一些受访者谈到食品安全事件时表示其对自己有非常深刻的负面影响，降低了食品安全监管的公信力。

《食品安全法》对重大食品安全事故处理作了规定，在地方上建立了县级以上人民政府统一协调监管食品安全的系统，但当食品安全事件发生时还是会出现架空地方主管单位职责的问题。某些媒体在报道食品安全事件时，为了吸引公众眼球，往往对事件过度渲染，不能客观、真实地报道事件的原委，反而放大食品安全问题的严重性。这些不负责任的报道反而容易让公众信以为真，产生焦虑担忧的心理，加剧公众的悲观想法，对公众造成负面影响。在这方面，我国有待建立健全监管部门第一时间披露食品安全事件具体情况的应急机制以及对该事件进行持续追踪报道的信息披露机制。

三、完善食品安全监管的对策建议

消费者认知反映了消费者对于食品安全监管的评价偏好，对食品安全的形势和政策实施效果有重要影响。[注]COPE S, FREWER L, HOUGHTON J, et al.“ Consumer perceptions of best practice in food risk communication and management: Implications for risk analysis policy ”，Food Policy, 2010, 35(4): 349-357.通过探讨消费者食品安全监管认知的主要影响因素，了解消费者对于当前我国食品安全监管情况的评价，协同食品安全利益相关者关系，对《食品安全法》及有关政策文件进行分析，笔者将有针对性地为提升食品安全监管效能提供对策建议。

1.提升监管工作的透明度和公信力。对于近年来不断出现的食品安全问题，监管部门将大量的人力、物力投向了食品检验环节，对终产品的抽检监测已形成规模。由于抽检监测工作的单一性和局限性，风险防范工作缺乏明确的衡量标准，使得一些情况下即使抽检合格率达到100%的产品也仍然存在产品质量问题。检验分析能力有限导致无法通过对数据的分析发现有价值的问题，庞大的检验数据也没能转化为相应的食品安全社会效益。这种现象在一定程度上可以归因为政策制定时对公众食品安全认知问题的关照不够充分。相对于结果性的数据信息，消费者更期望看到监管部门的行动和执行措施，相较于监管部门事后的终产品抽检，消费者更希望知晓监管工作事前的许可和事中的监督。因此，监管部门有必要针对消费者的偏好采取合理的措施，调整资源配置，将大量投入终产品抽检的资源合理分配到生产经营许可、日常检查、风险分析预警等方面，加强事前、事中的监管，提供监管主体所采取监管行动的举措性信息，增加监管技术措施、检验结果后处理等方面的信息发布。比如在发布食品安全信息时，不仅发布检验项目、检验数据等结果性信息，而且多与消费者进行食品检验关键环节以及检验标准等信息的交流，以提升监管工作的透明度和公信力，使公众享受到更多的知情权，从而增加消费者对监管工作的支持和信任。

2.提高监管部门的技术能力和执行力。保障食品安全的基础是食品标准化，标准的规范化对界定食品安全与否至关重要。规范食品安全标准体系，注重食品产业链的环节控制和管理，公开食品安全标准制定的依据、过程等相关信息，有利于提升公众对食品安全国家标准执行的认知及食品安全治理工作的认可，避免立法和执法上的冲突。例如，食品安全标准中缺少对人体有危害的生物毒素的限量，缺少地沟油的检测标准等，即使检测出来有害物质也无法判定其不合格，造成标准制定与监管脱节，技术能力无法转化为监管效力，所以需要补齐技术层面的短板，完善食品安全标准法规体系。不仅硬件设施方面要配备先进的食品检验设备，也需要进一步提高食品检验分析能力、事前对风险的预警能力、生产环节的质量控制能力、流通环节的追溯能力、检验人员的业务能力等软件水平。同时，完善与《食品安全法》相关的配套法律法规，以满足当前食品安全监管的需要，在立法过程中应对食品安全监管空白和交叉问题进行调研，尽快制定相关政策法规，实现食品安全无缝隙全程监管，增强监管执行力。

3.加强食品安全风险控制的有效性。在食品生产供应全球化背景下，食品安全风险增加，普通消费者受自身专业水平和信息获得渠道的限制，已经无法依靠自身能力准确识别和规避风险。例如，对于食品中含有“不良”成分的认知，对于食品安全事件的预防和控制等，不得不依靠政府部门和专业机构对食品安全风险采取合理的监控形式、手段和措施。将消费者保护放在首位的快速有效的风险控制体系、有效的预防措施和信息公开是基于风险、基于科学的食品安全风险监管模式。建立有效的风险控制体系首先是要建立科学的食品安全监管考核机制。抽检批次量、合格率等是现行食品安全监管考评机制的重要指标，食品安全监管成效通过抽检合格率来评价，对食品安全工作起到重要的导向作用。近年来抽检监测的规模和频次大大增加，但并没有很好地转变为食品安全实效，因而应建立包含风险防范、风险交流等在内的综合评价体系，通过科学的考核机制正确引导食品安全工作者的行为理念，提升监管工作的效率和社会影响力。在食品安全风险面前，监管部门应以消费者权益保护为重，了解公众的风险认知程度，解释并传递对健康有害的食品、不适合具体人群消费的食品等风险信息；加强处置食品安全事件的应急能力，针对可能引起公众恐慌的信息等给予快速回应，降低其食品安全风险感知，减少恐惧和不安情绪；在风险产生影响后应尽快对消费者关注的焦点进行有效回应，公开透明地向公众提供充分的风险信息，对于负面因素不能刻意回避或隐瞒，勇于面对更有利于平复消费者的情绪。

4.健全食品企业信息公开制度。我国食品生产加工产业结构落后、准入门槛较低，食品生产加工以小企业、小作坊为主，与已形成规模的企业相比，其生产能力、抗风险能力还不能完全达到要求，尤其是消费者对其生产、流通、销售等环节的信息缺乏了解。健全食品企业信息公开制度，让消费者知晓食品企业安全生产的能力。食品生产企业、食品流通企业、食品相关产品生产企业的质量控制能力、系统评价的各项指标、分级的评定等信息可以在商品标签上进行标识，以便消费者根据自身情况作出消费决策；餐饮服务单位使用的原料质量、餐饮加工环境和加工过程中的卫生状况等信息可以在入门展板上说明；餐饮单位可以在厨房中安装监控设备，便于消费者监督食品加工全过程。随着现代移动互联网技术以及云计算、大数据技术的发展，可以采用食品生命周期视频监控及回放的应用技术，对入口的任何一种食物都可以通过扫描二维码，有效回溯调取其生产、加工、储存、运输等所有时段的信息及视频，确保“从农田到餐桌”的全程监督管理，对于保证食品安全、保障公众健康和生命安全具有十分重要的应用价值。

5.完善食品安全监管风险交流机制。我国的食品安全风险交流制度建设、经验积累、人才储备等都处于起步阶段，基本上是一种应急的单向信息发布，还未建立常态化交流手段，且缺乏双向互动。单向的信息发布不是完全的风险交流，缺少公众、业界、学界、消费者等主体的充分参与。风险交流资源有限，基层监管人员的执法能力和专业水平有待提升，影响了风险交流的及时性和有效性，使得风险交流的总体效果不理想，而公众对食品安全的要求越来越高，这就产生了有限的风险交流资源供给能力与公众对风险交流的高需求之间的矛盾。如果此矛盾得不到解决，就会影响风险交流的效果。建议在监管部门设置专门的食品安全风险交流机构，成立以风险评估者、风险管理者、食品企业、消费者、学术团体和其他利益相关者为交流主体的工作组。增加食品专家和科技人员对风险交流的参与，为实现有效风险交流提供指导和技术支撑。借助无利益关联的、有影响力的社会媒体承担信息发布工作，并加强对新闻发布的管理和正确引导，发布真实信息，避免虚假信息、炒作信息引起消费者恐慌，有助于从提高透明度、加强消费者保护等方面增强公众对交流主体的信任。应增加监管部门日常工作措施、制定措施的原因和依据、监管工作中的不足和不确定因素、技术能力的展示、工作绩效的考核结果等内容的交流，减少消费者认知中的监管措施不到位、技术能力薄弱、执行力不足等负面印象，加强消费者对监管活动规范性和有效性的感知。