我国残疾人社区服务的整合

章 程

(江南大学 法学院，江苏 无锡 214122)

一般意义上的残疾人社区服务是指社区专门为残疾人提供的各种服务项目及内容，它作为工业化、现代化的产物最早出现于西方国家。第二次世界大战之后，受公民权利特别是公民社会权利理论的影响，西方社会普遍兴起了残疾人回归社会的思潮和运动，政府改革福利服务形式及福利输送方式，把原来由政府直接配置的福利项目改为社会配置，原来较为集中的服务项目分散到各个社区中，由政府和社区共同为残疾人提供。社区由此成为残疾人福利实施的重要场所。

在我国，早期乡村社会就秉持“出入相友、守望相助、疾病相扶”的精神为残疾人提供服务，这可以被称为残疾人社区服务的雏形。而真正意义上的残疾人社区服务始于本世纪初期，由于大部分残疾人无法顺利就业，他们的社会活动范围较小，往往集中在其所生活的社区中，社区便成为他们生活的重要依托。2006年国务院公布的第二次全国残疾人抽样调查数据显示，我国残疾人总数为8296万，占全国人口总数的6.34%，这些不同种类、不同伤残程度、不同年龄阶段的残疾人，其服务需求也千差万别，需要社区来满足他们的需求，以便让他们更好地参与社会，减少社会排斥，促进社会融合。与此同时，残疾人社会福利政策和相关服务项目的实施又要以社区为基础，可以说社区处于连结残疾人特殊服务需求和相关政策安排及机构服务联动的中间层次。应该看到，我国残疾人社区服务还处于起步阶段，采用较为普通的服务组合方式和单一的处置方法，尚未形成一个完整的社区服务整合模式，这就需要探索残疾人社区服务的整合。

一、残疾人社区服务的整合现状

“整合”被用于描述为获得不同机构的目标和组织间的较佳关系，服务策略与政策应加以整合，使之彼此相互支持与强化[注]转引自郑夙芬等：《基层卫生、社福单位在高龄者社区照顾整合服务之探讨》，《社区发展季刊》2014年第1期。。在社区服务语境下，整合又被定义为组织与个体之间透过不同的正式或非正式配置而共同工作、彼此沟通的过程，其主要目标是提供有效而完整的服务，它包括协调(coordination)、合作(cooperation)、共事(collaboration)等三个环节。其中，“协调”是指为一个整体内的各个局部导入规则，尤其强调公平性以及各自的重要性；“合作”指的是两个或两个以上行动者，为完成相同的目标而在一起工作；“共事”则是行动者共事于同一任务，它更强调连结的重要性。这三者均注重团体间连结的互动关联，而这种关系的连结则存有不同合作程度的差异[注]转引自郑夙芬等：《基层卫生、社福单位在高龄者社区照顾整合服务之探讨》，《社区发展季刊》2014年第1期。。总之，整合就是指组织与个体、组织与组织之间通过正式或非正式配置共同工作及沟通过程，其目标是为了澄清彼此角色与责任，解决不同专业与服务之间产生的边界问题，减少服务上的阻隔与不连续性。整合本身即是一种过程，它需要参与者的协调与合作，以使专业间或组织间能在伙伴关系的基础上合作共事。就残疾人社区服务的整合而言，主要涉及到服务主体、服务项目、服务内容以及服务形式的整合。

(一)服务主体的整合

残疾人是文明社会大家庭中的一员，他们因为各种原因处于残疾状态，理应得到社会各界的支持，让他们能够回归社会、参与社会的发展，这就需要加强残疾人服务主体的整合，避免单一主体提供服务的局限性。

为了满足残疾人日益增长的美好生活需要，我国残疾人社区服务主要采取政府、市场和社会以及个人等主体共同参与的模式，保证了多渠道的资源投入和多样化的供给形式。其中，各级政府部门承担着残疾人服务的组织者、策划者、协调者、投资者以及监督者等多种角色，从横向上看，涉及财政、税收、民政、残联、卫生、人力资源与社会保障、教育等各个部门；从纵向上看，它涉及到从中央到省、市、县、乡镇街等五级政府部门。这些部门既可以进行自上而下的纵向政策动员与政策实施，也可以进行横向政策整合供给，最大限度地调动各类资源为残疾人社区服务提供条件。市场部门主要是指动员各类企业为残疾人提供优质的社区服务，在弥补政府供给不足的同时增强残疾人社区服务供给的精确性。而社会组织由于具有一定的公益性、民间性、社会性、志愿性和专业性等特点，它是政府和市场在残疾人社区服务供给的有益补充，有针对性地帮扶残疾人解决残疾人的实际困难，同时向党和政府及社会反映残疾人的基本需求，引导残疾人广泛参与社会。总体上看，适应社会矛盾的转换以及残疾人社区服务需求的不平衡与不充分，残疾人社区服务仍然坚持政府的主体地位，并将其他各类组织纳入残疾人社区服务体系，形成整合性的残疾人社区服务主体。

(二)服务项目的整合

服务项目是残疾人社区服务的抓手，所有的残疾人社区服务都需要通过项目引领与项目带动方可实施，残疾人服务项目贯穿到残疾人生老病死的全过程，体现出从摇篮到坟墓的全覆盖。我国残疾人社区服务项目包括日常生活照料、社区康复训练、就业培训与指导、教育、文化娱乐以及权益维护等，随着经济社会的发展和社区建设的进步，各种残疾人服务项目日益健全，通过不同残疾人服务项目的整合，已经初步形成了相对完全的残疾人服务供给体系。不仅可以为残疾人的生活提供全面的基本保障，而且也可以使残疾人享受到生活的乐趣，甚至可以为残疾人参加工作争取机会，帮助残疾人实现自己的价值，建立生活的信心与勇气。因此，通过残疾人社区服务供给体系的建设，能够整合残疾人社区服务项目，促进残疾人服务项目的健全，不断满足残疾人日益增长的美好生活需要。

(三)服务内容的整合

残疾人社区服务集中在社区范围内，依托社区资源由各类主体面向残疾人提供服务，因而服务内容具有一定的空间特性。这是因为每个社区的禀赋及所拥有的资源不同，残疾人群的残疾状况也有所差异，他们的基本需求同样具有一定的异质性，为这类人员提供的服务自然就需要有不同的侧重点。但总体而言其工作目标都是给予残疾人基本生活保障，帮助残疾人克服内外部的环境障碍，使得残疾人能平等地参与社会生活，在此基础上尽可能地改善生活条件，提高生活质量。

一般来说，残疾人社区服务内容涉及到基本的食物、衣物、住房、医疗康复与照护、特殊教育、职业与就业培训、交通工具、无障碍环境、辅助用品用具、法律维权、助听等方面。残疾人社区服务内容可以依据不同标准划分为不同的类型，根据需求满足形式的差异，可以将残疾人社区服务划分为直接服务和间接服务两种类型。其中，直接服务是指利用社区内部资源所能直接提供的服务，例如，社区为残疾人提供的帮扶、无障碍设施、康复训练、就业培训等服务内容；间接服务是指当社区资源有限，且无法充分满足残疾人需求的情况下，社区作为中介求助于其他社会资源为残疾人提供相关服务，如利用专业康复机构为残疾人提供康复服务等内容。

(四)服务整合的特点

经过数十年的建设，我国残疾人社区服务的整合形成以下三个鲜明特点，展示出中国残疾人社区服务的独特性。

第一，由政府推动。由于残疾人多数无法取得正常的收入，因此，不可能借助市场来获得过多甚至全部的残疾人服务，这决定了残疾人服务供给的市场化程度普遍较低，依靠市场不能满足所有残疾人的各项服务需求。因而只能依靠政府，通过政府提供各类资源并动员及整合各类主体参与到残疾人社区服务当中去，使得政府之外的各类组织按照政府所设定的目标提供各自的服务，形成服务项目、服务内容、服务方式等的整合，让其他组织成为政府服务的延伸。正因为如此，由政府出面整合各类残疾人服务主体及服务资源，形成自上而下的服务整合就成了中国残疾人奢求服务整合的显著特点。

第二，以残疾人为中心。如何整合、整合什么项目、内容以及采取何种形式加以整合等不能由资源掌握者决定，而应该根据残疾人的需要，以残疾人为中心，着力解决残疾人基本生活需要的问题，切实增强残疾人的幸福感与满意度。实际上，也只有以残疾人为中心整合社区各种服务资源与服务手段及服务方式才能切合残疾人需要，以残疾人为中心就构成了残疾人社区服务整合的目的与要求。

第三，自发性。残疾人生活在城乡社区中，社区为这类群体提供服务最初具有自发性、志愿性以及民间性特征，随着经济社会的发展以及社会文明程度的提高，残疾人社区服务日益增加了政府及企业等主体，使得残疾人社区服务变成了有组织、有指导的系统化、专业化乃至职业化服务。但是，无论残疾人社区服务如何发展，只要人类的助人自助本性不变，残疾人社区服务的自发特性就不会改变更不会消失。

二、国外残疾人社区服务模式的整合

国外残疾人社区服务已经发展出多种服务模式。其中，最早产生于20世纪50年代英国的社区照顾模式，其理念与方法逐渐得到其他国家的认可并被广泛应用到各国残疾人社区服务中。

社区照顾“泛指在社区层面为社会上有需要的人群提供照顾及支援，既包括正式的社区结构与资源，也包括非正式的社会支持网络为有需要的人士提供照顾”[注]夏学銮主编：《社区照顾的理论、政策与实践》，北京大学出版社1996年版，第31页。。它最早用来解决英国的院舍照顾所出现的封闭性强而开放性弱、单一性有余而整合性不足以及生活照料性强而社会融入性不足等问题所进行的照顾模式创新。于是，一些学者倡导走出院舍照顾走向社区照顾，以便动员社区内一切可以利用的资源，利用好非正式支持网络的同时，又与正式支持网络相联合，让有需要的残疾人能够在自己熟悉的社区范围内得到照顾，特别专注于为残疾人提供康复性的服务训练、生活自理能力的锻炼以及手工劳动的简单参与等，不断增强其社会适应能力，努力让残疾人走进社会、融入社会。

德国的“邻里之家”是另一种残疾人社区服务模式。“二战”结束后，德国社会工作者掀起了“邻里之家”运动，使之成为社会福利工作的一部分并涵盖残疾人服务。“邻里之家”首先是一种为社区居民服务的社会福利事业机构，它注重自我经营、自我管理、自负盈亏，但它所开展的活动得到政府、企业及其他社会团体的资助。就残疾人社区服务而言，“邻里之家”根据社区残疾人的需要力所能及地提供服务项目或相关资讯，如为缺少生活保障的残疾人提供物质帮扶及生活照料，为心理有障碍的残疾人提供专业的心理或个案服务，为盲人提供朗读服务，为聋哑人提供手语服务，为肢体失能者提供康复训练服务等，以帮助他们改善现有的生活状况，提高其生存能力。

此外，瑞典的残疾人社区服务发展出了非机构护理模式。早在1961年，瑞典就通过了《特殊服务法》，要求将智力残疾人从护理中心转移到家庭居住，其家庭住房得到政府支持。这种政府支持家庭住房主要有三种形式：一是政府给予补贴在普通居住区集体居住；二是服务性居家方式；三是对私人住房加以改造和个人化处理。无论采取何种形式，其目的都是为了增强残疾人社区服务供给的精准性，不断满足残疾人个性化的服务需求。

总体上看，无论是英国的社区照顾模式、德国的邻里之家，还是瑞典的非机构化护理，残疾人社区服务都注重政府和非政府机构的合作与协调，强调残疾人社区服务供给主体的多元整合，也就是正式部门、非正式部门之间的互动与协作构成了残疾人社区服务的支持网络，有助于残疾人社区服务的持续发展，由此发展出“跨专业整合照护模式”以及“整合照护网络模式”(Integrated Care Network，ICN)[注]Burns.L.,R.,&Pauly.M.,V.，“Integrated delivery networks: a detour on the road to integrated health care?”，in Health Affairs ，Vol.4(July 2002)pp.128-143.。这些模式注重对提供照顾使用权利的诠释，加强各级政府与社会组织的整合，推进各类残疾人社区服务资源的整合等。一些国家和地区甚至还整合了相关管理机构，例如日本将厚生省与劳动省整合成立“厚生劳动省”，我国台湾地区整合社政业务与卫生业务组建了“卫生福利部”，以便在社区更有效地推广相关残疾人福利政策。这意味着，跨专业、跨部门、跨领域去整合各类资源形成一种更为整合性的残疾人社区服务已经成为全球共识。

三、我国残疾人社区服务整合面临的挑战

随着残疾人社区服务供给主体的多元化、服务需求的多样化，残疾人社区服务整合在我国普遍推行开来。但是，残疾人社区服务整合在实践过程中也面临着诸多挑战。

(一)残疾人社区服务整合缺乏规范的管理

残疾人社区服务的整合要想顺利开展首先必须要有明确的政策，规范各个主体如何整合、整合项目、整合形式、整合途径以及整合目标，规范哪个主体牵头整合、其他主体相互配合等。但是，现行的残疾人社区服务事务缺乏一些明确的整合规定，政府各部门之间的整合责任、整合权利等关系模糊，一些涉及到本部门进行整合的责任及权利的事务遭到推诿、敷衍，甚至根本无法得到落实，这就对残疾人社区服务整合的开展产生了负面影响。例如，社区残疾人协会作为残疾人自己的组织，理应成为反映残疾人意见和心声、整合各项服务资源的重要载体，但它挂靠居委会使其自身定位出现了偏离，服务内容带有强烈的行政取向，忽视了社区内其他服务于残疾人的社会组织及个人力量的整合，进而忽视了社区内残疾人实际需求，无暇专注于社区残疾人服务工作。实际上，由于缺乏明确的管理规范，个别机构不愿接受政府相关机构的整合，不愿接受政府相关部门的业务指导，不能很好地根据残疾人的实际需求设置服务项目和服务内容，进而无法开展专业化、规范化的社区残疾人服务。

(二)残疾人社区服务整合缺乏目标意识

残疾人社区服务的目标是要解决残疾人特定的社会问题，满足社区需要的同时促进社区内残疾人与非残疾人之间的社会融合，这是残疾人社区服务整合的目标。然而，社区在残疾人服务过程中更多是为了执行上级部门指派的各项任务，完成一定的考核标准；其他行动主体提供残疾人服务更多地是为了自身的生存，由此使得两类主体之间的整合目标不一致；有的组织着眼于经济目标，有的聚焦于社会价值，还有的专注于政治目标。不仅如此，一些主体在提供残疾人服务的时候只有当下目标而缺乏长远目标，甚至没有任何的组织目标。在这种情形下，各种服务目标混杂在一起遮蔽了残疾人需求这一始源性目标，无法真正解决残疾人需求的多样化问题，不利于残疾人的社会重建。例如，部分社会组织为残疾人提供心理辅导时仅仅以辅导人次数为评估目标，不考虑残疾人心理辅导的周期长短，使得残疾人辅导效果不甚明显。问题的关键是，残疾人社区服务供给主体的这些认知会进一步降低社区凝聚力，造成社区居民对残疾人服务意识淡薄，无法整合成为残疾人提供精准服务的合力，阻碍残疾人社区服务的整合。

(三)残疾人社区服务整合缺乏多元项目策略

服务项目策略涉及究竟以案主、服务供给者还是以方案、组织、政策等为中心的问题，涉及究竟是以单一的项目策略为中心还是以组合型项目策略为中心这个问题。众所周知，我国残疾人社区服务项目策略多数以政策为中心，地方政府根据残疾人相关政策规划社区残疾人服务目标、服务项目及服务重点。这种以政策为中心的项目策略为残疾人社区服务提供了宏观规划和制度保证，指导社区开展残疾人便民服务、公共设施完善服务、院舍服务、医疗与康复服务、助学及辅助性就业服务、无障碍改造、文化体育、社会参与服务以及其他个性化的社会福利服务等，这对残疾人社区服务的开展具有重要意义。但是，以政策为中心的项目策略却不利于残疾人社区服务的整合。一方面，它容易忽视残疾人的实际服务要求，造成政策安排与残疾人服务需求之间的错位。比如，政府投入大量的资金进行社区残疾人服务建设，然而每个社区残疾人的残障类别、残障等级、年龄分布各不一样，不同情况的残疾人所需要的社区服务存在差异，重度残疾人可能更需要后续的康复治疗和社区照顾，残障儿童则更需要得到适宜的教育资源和成长环境。因此，这种单一的政策策略而缺乏以残疾人为中心的策略整合，会造成政府与残疾人之间缺乏必要的沟通与合作，影响残疾人社区服务效率，不利于残疾人社区服务的整合。另一方面，它容易忽视社区服务供给主体的服务能力，使得政府、企业、社会以及个体之间产生服务上的区隔，造成某些服务提供上“争抢”服务对象，而另一些服务均缺席，服务资源重叠或资源空缺问题无法得到很好地解决。

四、我国残疾人社区服务整合的对策

残疾人社区服务整合中面临着的诸多挑战，需要我们扎实推进残疾人社区服务的整合建设，加强服务主体之间、服务主体与残疾人个体之间的整合，整合残疾人社区服务主体及服务项目，发展多元项目整合策略，达成跨部门跨专业合作与整合。

(一)为残疾人服务体系中的行动主体完善规则，形成合理的管理体系

加强残疾人社区服务整合，就是要完善残疾人服务体系中各个主体的行为准则及行动规则，形成规范而完善的管理体系。一方面，要通过完善相应的法规、制度及政策，明确各政府部门在残疾人社区服务供给中的责任界限，为政府部门提供残疾人社区服务提供政策依据。另一方面，要依法合理定位社区残疾人协会，减少过多的行政事务，使其能够全身心地投入到社区残疾人服务中来。同时，要制定社区残疾人服务从业标准，特别要制定符合当地发展水平的地方标准、行业标准及财政资助标准，使之能够满足残疾人基本的需要。在此基础上要加强社区残疾人服务队伍建设，对现有的从业人员进行专业技能培训，提高残疾人社区服务队伍整体素质，使其胜任社区残疾人服务工作。另外，要加强残疾人服务组织及服务机构的监督制度建设，对残疾人社会组织和服务机构的设立条件、内部管理、治理结构进行有效地监督，协调好政府与市场组织、社会组织之间的关系，为残疾人社区服务整合提供保障。

(二)政府、社会、市场达成整合共识与整合目标

实现社区残疾人生活、就业、康复等各项服务的整合，需要政府、市场、社会、服务人员以及残疾人本身等形成共同的整合目标。如果只能引起单一部门或组织的兴趣，如果整合目标仅在于救济残疾人而不是满足他们的真正需求，那么这样的社区服务整合难以扎实有效。这就要求在残疾人社区服务整合中各行动主体以满足残疾人日益增长的美好生活需要为优先考虑，以解决残疾人基本生活需要为第一要务，站在残疾人根本利益这一共同目标上协同工作。从过去粗放型、指令式的社区服务模式转向集约型、精细化的社区服务模式[注]张贵群：《社区服务精准化的实践困境与实现机制》，《探索》2018年第6期。。因此，各主体应该把促进残疾人发展作为政策整合目标，从如何有助于残疾人自身发展去完善各项服务政策、服务项目、服务内容及服务手段。同时，也要引导、动员并整合社区居民积极参与到残疾人社区服务当中来，为残疾人提供更加贴切的服务。

(三)开展跨部门跨专业合作，使得行动主体之间建立起真正的伙伴关系

残疾人社区服务的整合同样强调跨领域、跨组织间的协调与合作，更加重视在同一项目中各行动者之间的伙伴关系，它是确保残疾人社区服务有效供给及有效实施的重要途径。因此，残疾人社区服务的整合提倡政府部门以伙伴关系方式进行工作，包括残疾人组织、地方政府、社区志愿组织、市场组织等各类服务主体。实际上，只有实施多元项目整合策略，才能达成跨部门跨专业合作，使残疾人社区服务不同行动主体间建立起真正的伙伴关系，开展真正满足残疾人实际需求的行动，提高社区服务资源的使用效率。这就要求建立以残疾人个体需求为导向，整合各个部门及专业力量的评估体系，对于同一项目可以通过以政策为载体、以案主为中心、以服务供给者为对象进行操作，强调依据残疾人基本需求状况，构建有关服务供给主体各自的工作内容，建立起服务残疾人的组织架构、业务范围、角色、服务内容与资源等，促进相关人员形成合力，共同做好残疾人服务工作。