涪陵区河长制工作水污染防治实践探索

李 敏

（重庆市涪陵区河长办公室，408000，涪陵）

涪陵区位于重庆市中部，境内水系发育、河流纵横，以长江、乌江为主干呈网络分布。共有中小河流238条，总长度1 154 km，其中流域面积50 km2以上河流19条。除长江、乌江过境水外，全区多年平均当地水资源量为15.15亿m3，人均水资源量1 355 m3。截至2017年年末全区水利工程共有21 311处，水库总库容18 343万m3，2017年全区总供水量5.038亿m3。

2017年以来，涪陵区全面推行河长制，将水污染防治作为当前工作的首要任务，设立了“双总河长”“河库警长”，全面建立区、乡镇、村三级河长制，覆盖各类水体，水环境、水生态改善明显，各项工作扎实推进。

一、水污染现状

最新监测结果显示，涪陵区境内共计6处（长江干流4处、乌江干流2处）国控水功能区监测断面水质达到或优于《地表水环境质量标准》Ⅲ类标准，19处市级考核水功能区总体合格率90%，其余水功能区合格率约65%。河长制启动以来，开展了96处跨乡镇河流断面水质监测，其中有36个断面不达标，13处为劣Ⅴ类，7处为Ⅴ类，16个断面为Ⅳ类。主要超标物为溶解氧、氨氮、化学需氧量、总磷等。山平塘、蓄水池等饮用水水源水质较差，合格率不足50%。

总体来看，干流好于支流，上游好于下游，水库好于池塘，点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，新老污染相互交织，水环境质量依然有待提高。

二、河长制工作开展情况

1.强化组织领导，构建工作推进体系

涪陵区研究出台了区、乡两级河长制工作方案，全面建立了区域与流域相结合的区、乡镇、村三级河长制工作体系，长江、乌江和238条中小河流全部落实责任人，36条区级河流由四大班子领导分别担任河长，在全市率先设立 “河库警长”97名，143名人大代表或政协委员担任人民监督员。设置区河长办公室，明确27个部门为联系单位，办公经费纳入财政预算，且水利部门征收的水资源费全部用于水资源管理和补充河长制工作经费。全区已基本形成“覆盖全面、责任清晰、执法有力、长效监管”的河长制体系。

2.严格落实责任，健全工作推进机制

出台《涪陵区全面推行河长制实施方案》，印发《河长巡查制度》《河长会议制度》等9项工作制度，对各级河长、各相关部门的工作职责和主要任务进行了再细化、再明确；建立了区级河长会议、河长办联席会议、信息通报、问题督办、工作考核等五大机制，河长牵头召集河长制办公室组成部门，协调解决河流保护重点难点问题，定期发布工作信息，通报典型事例，对河流保护管理重要事项进行督办。

3.加强宣传引导，营造工作推进氛围

完成240条河道860块河长公示牌的制作安装。充分利用电视、网络、宣传栏等多种形式，宣传河长制工作。加强法律法规宣传，各级媒体持续集中宣传报道，广泛发放倡议书，制作宣传标语，组织“最美河库”评选活动。各级河长深入村社，发动群众开展“全民清漂保洁大行动”，激发群众积极参与水环境保护的热情，为河长制工作营造良好舆论氛围。

4.坚持常态整治，夯实工作推进步伐

一是精准编制“一河一策”。坚持以问题为导向，对全区河库基本情况、污染源分布现状进行全面摸排。在全市率先出台了《“一河一策”方案编制指导意见》，全区36条区级河流方案全部编制完成。二是突出长江、乌江环境治理，研究制定长江、乌江综合整治方案，重点清理水域垃圾和河岸消落区垃圾，开展沿河岸线环境综合整治行动，共计清理水域垃圾近1.2万t、消落区垃圾约350 t。全面实地核查长江、乌江沿线入河排污口及排水箱涵、自然冲沟现状，发现问题排污口28处，已整改完毕4处。三是突出污染严重的次级河流整治。2017年实施龙潭河、龙桥河等4条次级河流综合整治，已全部完工并取得成效，投资5亿元启动新城区涞滩河高标准整治。四是突出污水处理设施和乡镇二、三级管网建设，2017年已完成乡镇二、三级管网建设112.96 km，乡镇街道75座污水处理设施建成并投入运行，场镇污水处理厂实现全覆盖。五是突出抓好农业面源污染治理。严格实行畜禽总量控制和农药化肥使用零增长，关闭畜禽养殖场604家，大力推广节水农业和生态养殖模式，加强畜禽污染整治。六是突出榨菜污水治理，新建一批榨菜污水处理设施，累计建成榨菜废水处理设施25座，榨菜废水日处理能力达10 660 m3，全面执行“榨菜原料收购同时必须收购榨菜废水”制度。七是突出垃圾收运处置工作。落实550名河库管护人员，开展河库垃圾清理和环境保护工作，使用专用船舶收集和转运垃圾和污水，河库垃圾和污水上岸集中处理率达到90%；城区垃圾清运实现全覆盖，乡镇采取 “村收、乡运、区处置”垃圾收运处置模式，2017年共集中处理生活垃圾4万t。八是突出抓好水生态修复。以小溪河全流域清漂保洁为代表，各级河长带头开展河流清漂、清障、清淤和河岸栽草植树、护岸改造，有效美化绿化了河道周边环境；饮用水水源保护区内的码头、加油站全部搬迁；实施了清溪河、金叉堰水库、水洞口水库等13处饮用水水源地水生态修复工程，有效改善水源地水质；完成水土流失治理59 km2；制定全面释放河库生态流量工作方案，已整改完成36座。

5.加大监管力度，抓牢工作推进手段

一是加大水生态保护执法力度，公安部门立案查处河道污染破坏案件37起，涉案的57人均被依法处理。开展非法采砂打击专项行动，2018年起全面停止长江涪陵段河道采砂。二是强化治理成效监督。全面收集全区96处河库断面水质监测情况以及河库治理成效情况，定期向有关河长通报，设立24小时举报电话，交办、督办及时各类问题34件。区委、区政府开展河长制工作专项考核，严格督查各级各部门工作推进情况。三是提升河库管理科技手段。积极探索建设“智慧河长”信息系统，实现长江、乌江干流及主要河库周边智能化、综合化实时在线管理。

通过全面推行河长制，长江、乌江干流及主要支流水质达到或优于Ⅲ类水质，部分中小河流、水库水质明显好转，生态逐步恢复，生态文明建设实现新进展。

三、当前水污染防治面临的主要困难和问题

1.生活污水污染

一是城郊生活污水散排进入城区排水箱涵问题尚未全部解决，二是乡镇生活污水处理问题。近年，乡镇生活污水处理能力大幅度提升，场镇污水处理设施和管网基本建成，但依然存在农村集中居民点污水处理设施建滞后、污水处理厂与配套管网建设脱节收集率较低、少数乡镇污水处理厂管理水平低下导致出水水质不达标、少数污水处理厂排污口设置不合理造成二次污染等问题。

2.工业废水污染

榨菜加工是涪陵地方特色产业，年产生榨菜废水约180万t，处理能力和技术不足。一是榨菜废水处理能力较弱。全区仅有几家大型榨菜企业修建废水处理设施，其余企业和大量加工户的榨菜废水只能依靠一个集中处理厂处理，处理能力严重不足。二是榨菜废水治理设施投入大、运行成本高。年产万t以上成品榨菜企业治污设施需投入300万元以上，每吨废水处理费用为3～5元，部分企业达到10元，导致部分企业无力自建废水治理设施。三是多数榨菜企业污水处理技术落后。榨菜企业自建榨菜废水处理设施，多数未按照国家最新标准建设，处理后的废水氮、磷等污染物依然超标。四是榨菜废水回收监管难度大。全区半成品加工企业、小作坊数量较多，点多面广，监管难度较大。

3.农业面源污染

一是种植业化肥农药污染。大量资料表明，农村地区浅层地下水或地表水中硝酸盐、磷酸盐含量日益升高，与大量施用氮磷肥、农药有直接关系，造成水体中氮、磷浓度升高。二

是肥水养鱼屡禁不止。全区中型、小（1）型水库肥水养鱼已全面取缔，但乡镇街道管理的小（2）型水库、山平塘解除养鱼承包合同不彻底。三是部分区域畜禽养殖污染依然存在。养殖场布局不合理，545个养殖场中有160个距离河流200 m以内，消纳土地面积与饲养规模不匹配，部分养殖场粪污处理设施超标运行。

4.其他污染

一是部分场镇周边河道由于多年污染严重，河底淤泥污染物积累较多，水体流动缓慢，常年处于富营养状态，部分水体已经丧失自净能力。二是跨区县河流污染治理协调难度较大，据2017年12月调查结果显示，跨区县断面水质有8处未达到Ⅲ类标准。三是水电站生态流量泄放问题，尚余15座难度较大的电站未整改到位。四是缺乏治理样板，治理手法相对单一，生态修复、美化、绿化不够。

四、水污染防治思考及对策

1.问题与思考

（1）统筹推进不够，缺乏衔接协调

从纵向看，涪陵区形成了区、乡镇、村三级首长责任链，目前对三级河长的责任虽已明确，但要求过于笼统，各级河长的职能定位还不够明晰，三级职能界定有待进一步细分明确。从横向看，水利、环保、农业等部门各有分工，都对水环境有一定的管理权限，造成职能上“部门分割”，制度上 “政出多门”，协调联动机制不强。另一方面，水污染防治难度在于水的流动性，水系连通造成了流域上“条块分割”，行政区划间的污染很难界定，易出现职责不清、出现追究责任时互相推诿扯皮等情况。

（2）治理力量单薄，缺乏人力物力

一是水环境治理任务艰巨、局面复杂，各级河长治水精力有限，且缺乏水污染防治专业知识。二是民间、社会组织以及企业没有充分参与治水，仅靠政府一己之力远远不够，必须要广泛发动社会参与，齐抓共管，互相制约监督。三是经费保障未到位，河长制相关保障体系还不健全，既没有成立专项资金，又没有投融资渠道积极引导社会资金参与，水污染治理的硬件设施无法妥善到位。

（3）治水思路不明，缺乏科学治理手段

河长制的治水思路应分为两个阶段：第一阶段是使河道水环境得到显著改变，让水清起来、流起来、活起来；第二阶段是长效保护阶段，包括管护和生态恢复。目前全区治水缺乏科学手段：一是针对实现河长制涉及的6大任务、如何达到水污染防治总体目标等问题，没有形成上下一致的意见和共识。二是目前采取的污染治理措施较为单一，综合性措施较少，生态修复措施不足，整体效果不明显。三是现存污水处理设施技术标准低、运行效果差、带病运行情况突出，排水水质较差。四是对榨菜废水、农业面源污染还缺乏科学有效、经济可行的治理技术手段。

2.对策措施

（1）理顺管理工作机制

一是应明确目标导向、问题导向、结果导向。在工作目标上，长江、乌江干流水质在新时期要实现新目标，即在当前水质基础上，只能提高不能降低，并逐步改善。在问题导向上，要按照实事求是原则，进一步完善 “一河一策”，找准每条河流关键问题，综合考虑上下游同步、左右岸协调，实施干流与支流整体推进、部门与区域间相互协作、水域和陆域共同治理的措施。在结果导向上，要明确水质逐步改善的总体目标，不拔高标准，也不流于形式。对水质较差的河段，要根据问题轻重，确立分阶段改进的目标，并与治理成效挂钩。二是应完善管理体制，协调统筹发展，实现综合治理。理顺治水“政出多门”的行政管理关系，如进一步理顺污水管网建设、运行等管理机制，减少扯皮推诿现象，建立权责清晰、高效统一的管理运行机制，特别是要结合2018年开展的机构改革，整合同类职能到一个部门。三是协同治理。协调好不同级别河长的工作和职责，上级河长应成为责任主体，将任务细化并分配到下级河长，上级对下级进行管理和监督，下级对上级进行汇报和反馈，做到责任明确。四是加强监管。通过定期检查与重点检查、全面检查与专项检查相结合的方式，对河长制管理工作实施分阶段考核和年终考核，对考核得分和排名情况及时通报，强化河长的第一责任人职责，切实督促河长真抓实干、尽心履职。五是协调统筹治理。合理完善激励制度，既激励区内各乡镇开展治水成果竞争，又鼓励共同互动、协调配合。在清晰的责任边界划定基础上，建立系统化的协调机制，例如在资金补助等激励上实行片区治理成果联动评价机制，设定一个整体流域治理目标，以此为参照确定奖惩条件，而不应以个别指标作为河长制的实施效果评价。

（2）保障各项措施到位

一是资金保障到位。各级财政要加大水环境整治、水污染治理、生态保护修复等项目资金投入，拓宽投融资渠道，落实好河长制工作经费和巡查保洁等日常管、护、养项目经费。二是宣传发动到位。在引导社会公众参与方面，相关部门应加大舆论宣传力度，因势利导，充分动员社会团体、民间组织等力量参与到水环境治理工作中来。三是全民共治共享。一方面，可发动全民群众参与治水活动，向社会公布各级河长上一年度的河流环境保护目标、任务完成情况考核结果等，接受社会监督；另一方面，针对水污染防治项目具有公益性、收益率比较低、回收周期较长等特点，鼓励社会企业积极发掘水污染防治相关土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，实现组合开发，吸引社会资本参与。

（3）厘清水污染治理思路

一是积极实施污水治理工程，尽快完善城区污水收集管网。农村生活污水处理设施建设要结合实际，在确保达标排放且有合适排放位置的前提下进行，避免形成二次污染；原有农村污水处理设施技术落后、方案不合理的要尽快改进、提高，实现达标排放，稳定运行。同时，加强乡镇污水处理设施规划建设，由环保部门牵头，水务、规划、城乡建设、财政等部门共同参与，统筹推进规划、设计、建设、运行、监管等工作，同时设计、同时实施、同时投入运行。二是大力提倡科学种植栽植技术。深入开展“化肥农药零增长”行动，有效控制化肥农药使用量，加快引进和推广生物农药、高效低毒低残留农药和缓释肥料、水溶性肥料、有机肥、土壤调理剂等高效新型肥料，确保全区化肥、农药施用量逐年减少。三是加大榨菜废水收集治理力度。尽快建设一批榨菜污水处理设施，提高榨菜废水收集处理率，确保榨菜废水达标排放，处理费用根据实际成本由排污企业承担；鼓励规模以上榨菜企业，自建或升级改造污水处理设施，政府对合格达标排放企业给予适当补贴；严厉处罚偷排、漏排企业或加工户，必要时取缔生产资格，形成高压态势。四是取缔肥水养鱼规范养殖行为。将水库等水利工程治理管护责任落实到各级党政领导，与所在流域共同开展治理；全面取缔小（2）型水库承包养鱼，恢复水库饮水、灌溉、防洪、生态等功能，取缔工作与区级水利工程管护补助资金挂钩；全力消除水库污染源，划定保护范围，逐步实现封闭管理；坚决取缔河流筑坝养鱼。五

是持续开展畜禽养殖污染治理。关闭河流沿线、畜禽禁养区养殖场；坚持“以地定畜、种养平衡、设施完善”思路，开展适养区环境整治开展畜禽养殖环境污染整治，推广异位发酵床零排放治理模式，实现畜禽粪便不对外排放。六是污染治理与生态修复结合。对污染较重的河流、水库要实施清淤，尽快提高水质；治理中要结合河库亲水岸线、生态护坡打造，水生植物、生态浮床、生态滤沟等一并实施，在水库适度投放适合净化水质的鱼苗，通过恢复水体生态功能，打造良好的水生态环境，早日实现“水清、岸绿、河畅、景美”的总体目标。 ■