资源枯竭型城市“三旧”改造规划补偿机制研究*——以湖北省黄石市为例

吕庆海 李 军

1 引言

黄石位于长江中游南岸、湖北省东南部，从商周铜都到汉宋铁镇，从近代铁港到现代钢城，工业文明贯穿黄石历史发展的脉络。黄石境内矿产资源一度非常丰富，是我国中部地区重要的原材料工业基地和长江港口城市。新中国成立以来，累计向国家贡献近2亿吨铁矿、80万吨铜精矿、6000万吨原煤、5.6亿吨非金属矿，直接上缴利税300亿元[1]，素有“百里黄金地，江南聚宝盆”的美誉。然而进入上世纪九十年代，因为开采量逐年递减，矿冶产业日渐萎缩；另一方面，由于产业结构单一，体制僵化，大量企业“关停并转”，黄石城市经济发展全面衰败，城市建设也停滞不前，旧城范围内出现了大量旧民居、旧村庄和旧厂房（本文简称“三旧”）。

2009年和2013年，黄石先后被国务院和国家发改委确定为资源枯竭型城市和全国老工业基地[2-3]。2017年4月21日，国家发展改革委等五部门联合印发《关于支持首批老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区建设的通知》，黄石入选全国12个城市（经济区）建设首批产业转型升级示范区[4]。国家部委的政策支持为黄石城市产业转型升级，经济发展质量和效益提高带来重要机遇，在此推动下黄石城市建设迎来“三旧”改造的重要契机。

2 “三旧”改造规划背景分析

2.1 黄石城市空间发展演变

黄石城市空间的演变大致经历了四个时期，可归纳为萌芽期、起步期、蔓延期和对接期（图1）。

图1 黄石城市空间发展演变图

2.1.1 萌芽期：沿江发展，初现雏形

1946年抗日战争胜利，国民政府将原有的黄石港、石灰窑两个沿江小镇合镇为市，取两镇首字名为黄石市，并由当时的行政院资源委员会组织编制了《黄石市市政建筑设计纲要》，黄石市城市规划工作由此拉开序幕。

2.1.2 起步期：沿路发展，分散组团

解放后，黄石市城市规划各项工作逐步开展，初步确定了城市沿江串联形成的基本骨架，以及组团式分散发展的城市空间雏形。上世纪五十年代的黄石市城市产业结构单一，工矿资源型的发展模式孕育出的城市空间形态主要沿城市交通干线两侧拓展，形成类似T字型的空间结构。依托水运条件和港口形成了沿江的黄石港、西塞山片区，依托东西向产业运输通道形成了铁山、下陆和大冶片区，呈现松散的带状发展结构。

2.1.3 蔓延期：环湖发展，中心组团

改革开放后，城市产业由资源单一型向多元化转变，城区人口也快速增长。为了适应城市新的发展需求，黄石市于1987年对原有城市总体规划进行了全面系统地修编，市区面积由179平方公里增加到237平方公里，总体确定了一中心、多组团式的空间发展结构。随着行政中心西移以及省级开发区的建设，城市的空间发展重点聚焦在团城山开发区，并与黄石港、下陆地区形成了环绕磁湖的发展势态。

2.1.4 对接期：跨山发展，黄大一体

2000年后，黄石与大冶在城市空间发展上实现对接，空间结构、功能布局、道路骨架、市政设施等逐步实现一体化发展。2006年，黄石经济开发区由大冶市托管，黄石城市总体规划的实际规划范围也由山南铁路一线向南扩大。这一时期，第三产业的发展改变了黄石单一工业化的城市发展模式，形成了黄金山工业园、大冶新城等新的建设热点地区，城市工业区建设和房地产开发成为了引领城市空间拓展的主要动力。

黄石城市空间发展经历了“沿江—沿路—环湖—跨山”的变化过程，形成以矿产资源利用为城市空间发展脉络，以山水地形为发展基底，以主要交通线路为框架，以厂矿生活区为组团的矿业型山水城市格局。

2.2 黄石城市空间未来发展要求

2014年初《黄石市城市总体规划（2013修编）》编制完成，总规确定了“长江中游城市群区域性中心城市，湖北省先进制造业基地，生态型矿冶文化名城”的城市发展目标。黄石市中心城区用地发展方向，已经由“沿武九铁路和106（316）国道轴线向南发展”转变为“自北向南，从环磁湖周边地区跨越黄荆山向环大冶湖周边地区拓展”[5]。

由于黄石市早期的城市发展围绕矿产资源开采和利用，粗放的城市发展思路造成土地利用效率低下，组团开发不均，土地异质、拼贴现象严重。城市建设的外在整合要求，必须在既有的土地利用基础上，克服建设用地供需矛盾尖锐的难题。通过土地整理与再开发利用，向存量要增量，向效率要效益，从而形成精细的土地开发与利用、优质的城市更新，量与质并重的城市化的局面，以顺应国家日趋严格的土地控制政策。

随着城市化进程的推进，黄石市的城市化面临两个不同维度的任务：城市扩张的质的提高和城市更新的量的扩容。这种空间的再调整是对经济、社会进步迫切需求的呼应，也是城市空间演进、优化的自我提高。从局部到整体、从规划到实施的全方位、多手段改动，以适应新经济形势、新社会态势、新生态观念及新时代需求。如白德懋提出“旧城改造涉及居民的切身利益和城市的整体效益，既要照顾当前的客观实际，解决现实问题，又要考虑长远目标，不致日后被动落后”[6]。“对城市旧区进行的调整城市结构、优化城市用地布局、改善和更新基础设施、整治城市环境、保护城市历史风貌等的建设是旧城改造的主要工作内容[7]。缓解当前城市发展的土地供需矛盾，应对既有无计划的土地经营模式、出让进行改革与改进，摒弃以土地经营规模来谋求“资源”驱动的经济发展路线。

3 “三旧”改造规划的必要性分析

3.1 分析城市发展客观规律，“三旧”改造是城市化必然阶段

随着城市发展和演变，城市规划的手段和方法更加注重城市化进程的客观规律。迈尔克·波特认为，城市发展经历要素驱动、投资驱动到创新驱动和财富驱动的四个阶段[7]。根据目前黄石市产业发展、公共服务发展等特征判断，黄石还处于要素驱动晚期、投资驱动中期、创新驱动的萌芽期的复合阶段[8]。城市内在发展阶段特征直接在物质空间上的表现，映射出多元化、多要素、多层次的特有城市空间形态。在这个关键阶段对城市空间进行甄别、梳理、分析，通过对现状城市空间要素优化、改造和更新，从而实现城市内涵式、集约式发展。

3.2 面对旧城改造现状问题，“三旧”改造是缓解顽疾的重要方法

伴随着城市发展，黄石旧城人地矛盾突出，旧城城市面貌落后、缺乏空间特色，三旧”问题日益严重。城市更新中多元主体利益冲突增多，而针对旧城的治理方法未能相应提升，政府、原住民、开发商对于旧改工作热情日渐降低，旧改工作困难重重。另一方面，城市发展的历史造成旧城区位优势良好，交通可达性高，基础设施完备，土地价值巨大，旧改工作又势在必行。“三旧”改造作为城市化阶段性深化，城市双修的主要手段，是对既有旧城改造规划的反思和提升，可谓缓解黄石旧城顽疾的重要方法。

图2 黄石市中心城区规划图

3.3 比较国内外城市发展经验，“三旧”改造是实现城市发展模式转变的动力要素

“投资驱动，实业驱动”是现阶段黄石市城市发展的基本面，而在中国城市化激增，社会、经济转型发展攻坚期，湖北省建设两型社会国家战略和长江经济带区域格局要求黄石发挥城市示范效应。笔者通过实证观察，从总量规模和空间结构两个层面分析城市更新的特征。从横向的城市发展比较判断，日本都市圈土地开放强度16.4%，香港土地开发强度21%，深圳、东莞土地开发强度40%，武汉市土地开发强度36%。通过开发强度比较，黄石土地开发强度处于中等偏高的位置，亟需由扩张型主导向城市建成环境改造与更新和城市扩张并行的城市发展模式。

综上所述，“三旧”改造是城市发展阶段的必然要求，是城市升级的必由之路，是高质量深度城市化的直接体现，是科学城市管理的反映。

4 黄石现有“三旧”改造规划补偿机制

政府主体在“三旧”改造过程中，由“与民争利”到“让利于民”的思路转变，以“共有产权、公共租赁、租售并举”为原则的改造拆迁补偿与安置模式，充分调动了市民主体在“三旧”区居民拆迁安置中的积极性，相继在黄石市工矿棚户区、城中村、旧城改造中起到阶段作用。住建部将黄石市列为全国结合棚户区改造推进公共租赁住房制度试点城市，为其他城市尤其是资源枯竭型城市的棚户区改造工作提供了借鉴。

图3 黄石“三旧改造股份公司”改造规划补偿模式图

面对量大面广的改造任务，现有模式仍然存在适应度低、补偿灵活性差、缺乏全盘考虑、难以协调政府、开发商、居民多方利益等不足。尤其是区位好的老城区，在疏散旧城的原则指导下容积率受到严格控制，居民心理价位高、对补偿要求高，该机制在老城改造过程中的有效性降低，出现了政府希望改造而居民拆迁意愿低，改造成本高而预期收益小导致开发商开发风险高等现象，难以促进“三旧”改造工作健康稳步进行。为了持续鼓励居民的合作参与，保留现有城市肌理，维护并增强居住区的复原力[9],优化规划补偿机制成为城市“三旧”改造规划重要任务。

5 黄石“三旧改造股份公司”改造规划补偿模式

“三旧”改造是基于公共利益的对城市空间的再开发行为，“三旧”改造应该是政府、开发商、居民等多方利益协调及再平衡的过程。在对黄石市现有改造政策文件和城市改造模式认真分析基础上，结合其他城市经验继续推进模式创新，提出“三旧改造股份公司”模式[10]（图3），并针对不同区域的“三旧”改造特点，采用情景分析的研究方法对该补偿机制进行阐述。

5.1 设立“三旧”改造基金

“三旧”改造过程中补偿款项滞后于拆迁工作，随着时间推移，拆迁区域房价大幅度升高了，居民享有的货币补偿标准却没有提高；或者市内整体房价升高了，居民拿到按既有标准确定的补偿款却没有办法搬迁。“三旧”改造基金的设立能有效协调各方矛盾，起到实时支付补偿款项、临时安置拆迁居民、降低开发商投资风险及提升改造效率等作用。

拆迁阶段：用于支付居民补偿款项。居民采取公开招投标的方式选择估价机构对居民房屋进行价值评估，按照估价结果得到补偿款。基金的介入能促进改造区域在较短时间内完成补偿工作，降低拆迁成本。待拆迁款项到位后注入“三旧”改造基金。开发阶段：“三旧”改造基金与开发商资金（股份高于50%）联合成立“三旧”改造股份公司，政府对开发进行引导，有效降低开发商开发风险。项目盈利重新注入“三旧”改造基金中。基金设立阶段：由政府财政、开发商投资、被拆迁居民房产投资、银行投资以及其他基金投资等共同组成，委托基金管理公司进行市场化运作，政府起引导作用。基金增值方面，主要体现在项目开发完成后，获益方将1/2额外补偿面积的十年收益和1/2额外补偿面积的7%服务费注入基金之中（图4）。

5.2 建立拆迁住房库

在拆迁还建安置上，黄石市采取“就地还建与异地还建相结合，以异地还建为主；集中还建与分散还建相结合，以集中还建为主；坚持多种途径安置还建，先建后拆，以建促拆”等多种途径、方式解决棚户区居民的安置问题。然而，以往“一对一”的异地还建方式限制了居民的选择权，还建地点常常与居民意向相左，阻碍了拆迁补偿工作的进展。本研究认为，拆迁还建安置应统筹全市还建房和公租房资源，建立拆迁住房库，实行“一对多”的还建方式。

图4 三旧改造基金组成图

第一，市房地产管理部门将全市范围内商品房项目配建的公租房和还建房或新开发的还建小区纳入拆迁住房库内，统一管理和调配。第二，被拆迁的居民基于房产评估的结果以及不同的驱动因素（职业驱动、经济利益驱动、人居环境驱动），可突破市内分区限制在拆迁住房库内选择适合的还建住房。第三，实行差异化的补偿方式。鼓励居民迁出老城，疏解老城区人口。对于愿意迁出老城、异地还建的居民适当提高还建比，反之则享受较低的还建比。

5.3 成立“三旧”改造股份公司

黄石市现有旧城区存在容积率高，拆迁成本大，开发商预期风险高、收益小，居民异地还建意愿低等困境，“三旧”改造难度大，“共有产权公共租赁住房制度”等以往改造模式难以为继。基于此，笔者提出“三旧”改造股份公司的模式。

政府引导：政府以合伙人的身份通过“三旧”改造基金入股，共负盈亏，所占股份不超过开发商。项目启动阶段，是房地产管理部门可统筹被拆迁居民临时安置；项目开发过程中，政府为开发商提供政策上的优惠和项目审批中的绿色通道。政府的介入不仅降低了开发商的开发风险、增强了居民权益的保障，也提高了改造项目的开发效率。市场主体：开发商通过竞标等方式取得“三旧”改造地块开发权，并入股“三旧”改造公司，占有最大股份。开发商根据规划要求进行开发建设，承担盈亏。公众参股：对于被拆迁的居民，可以以房产评估的价值入股“三旧”改造公司，项目开发完成后，可享受分红，或按照市场价格选择实物置换。实物置换遵照差异化补偿的原则可选择原地开发项目的住房，也可在拆迁住房库中选择异地住房。

5.4 情景模式分析

5.4.1 情景一：中心城区的旧城区

假定A片区现有建筑面积为10000m2，现有住户100户（图5）。由于高地价、良好的交通便利度和完善的基础设施配套条件，居民对拆迁补偿的期望值高于黄石市基准补偿标准（假定黄石市拆迁比经验值为1：1.2，即每拆除100m2补偿120m2，下同），若居民与政府商定最终补偿标准为1∶2，即A片区理论需求还建建筑面积为20000m2。遵照疏散旧城居住人口的原则，中心城区的容积率受到严格控制，设为1.6，即原地还建面积为16000m2。综上所述，我们发现，相比黄石市基准补偿标准，居民原地还建获益面积为4000m2，这部分面积的产权归居民所有，作为居民对“三旧”改造股份公司住房改造的回馈，1/2该部分获益面积的10年收益将注入“三旧”改造基金中，另外1/2获益住房面积则收取7%服务费，注入“三旧”改造基金中；由于无法满足全体居民原地还建的需求，故另4000m2面积采用原地还建（该机制规定50%以上居民需选择异地还建），这部分面积的产权也归居民所有，作为居民对“三旧”改造股份公司住房补偿的回馈，1/2该部分获益面积的10年收益将注入“三旧”改造基金中，另外1/2获益住房面积则收取7%服务费，注入“三旧”改造基金中。也就是说，一位拥有100m2住房的居民，在旧城区“三旧”改造过程中，可以获得200m2的房屋产权，包括160m2原地还建面积和40m2异地还建面积。其中120m2原地还建面积为黄山市基准补偿范畴，额外的40m2原地还建面积中，20m2住房面积部分（或其租金收益）将注入“三旧”改造基金中（为期十年），20m2住房面积部分收取7%的服务费注入三旧改造基金中。

图5 中心城区情景模式图

图6 郊区情景模式图

（2）情景二：郊区

假定B片区现有建筑面积为10000m2，现有住户100户（图6）。由于交通不便、基础设施缺乏、土地价值低，居民对拆迁补偿的期望值低于黄石市基准补偿标准，若居民与政府商定最终补偿标准为1∶1.2，即C片区理论需求还建建筑面积为12000m2。相比于中心城区，郊区环境好、改造建筑面积少，容积率可在现有条件上适当提高，设为2.0，即原地还建面积为20000m2。综上所述，我们发现，相比黄石市基准补偿标准，政府还建获益面积为8000m2，这部分面积的产权归政府所有，作为政府对“三旧”改造股份公司住房改造的回馈，1/2该部分获益面积的10年收益将注入“三旧”改造基金中，另外1/2获益住房面积则收取7%服务费，注入“三旧”改造基金中。也就是说，一位拥有100m2住房的居民，在旧城区“三旧”改造过程中，可以获得120m2的房屋产权，而政府获得80m2的房屋产权。在政府的获益中，40m2住房面积部分（或其租金收益）将注入“三旧”改造基金中（为期十年），40m2住房面积部分收取7%的服务费注入“三旧”改造基金中。

（3）情景三：郊区与旧城区间的夹层区

假 定C片 区现有建筑面积为10000m2，现有住户100户（ 图7）。 由于高地较价、交通较为便利且基础设施配套条件较好，居民对拆迁补偿的期望值较黄石市基准补偿标准略高，若居民与政府商定最终补偿标准为1∶6，即 A 片 区 理 论需求还建建筑面积为16000m2。该区改造建筑较郊区多，较中心城区环境好，容积率可在现有条件上适当提高，设为2.0，即还建面积为20000m2。综上所述，我们发现，相比黄石市基准补偿标准，居民原地还建获益面积为4000m2，这部分面积的产权归居民所有，作为居民对“三旧”改造股份公司住房改造的回馈，1/2该部分获益面积的10年收益将注入“三旧”改造基金中，另外1/2获益住房面积则收取7%服务费，注入“三旧”改造基金中；政府还建获益面积为4000m2，这部分面积的产权归政府所有，作为政府对“三旧”改造股份公司住房改造的回馈，1/2该部分获益面积的10年收益将注入“三旧”改造基金中，另外1/2获益住房面积则收取7%服务费，注入“三旧”改造基金中。也就是说，一位拥有100m2住房的居民，在旧城区“三旧”改造过程中，可以获得160m2的房屋产权。其中120m2原地还建面积为黄山市基准补偿范畴，额外的40m2原地还建面积中，20m2住房面积部分（或其租金收益）将注入“三旧”改造基金中（为期十年），20m2住房面积部分收取7%的服务费注入“三旧”改造基金中；政府获益的的40m2还建面积中，20m2住房面积部分（或其租金收益）将注入“三旧”改造基金中（为期十年），20m2住房面积部分则收取7%的服务费注入“三旧”改造基金中。

图7 夹层区情景模式图

在对中心城区的旧城区、郊区和夹层区分别进行了情景分析，可以看出，旧城区改造被拆迁居民是最大获益方，可以获得原地还建和异地还建房屋的产权（或资金补偿），为达到政府、开发商和居民之间的利益平衡，居民需将1/2原地及异地额外补偿房屋面积的十年收益及1/2原地及异地额外补偿房屋面积的7%服务费注入三旧改造基金；郊区改造被拆迁居民得到相应补偿，而政府成为最大受益方，同样，政府需将1/2额外补偿房屋面积的十年收益及1/2额外补偿房屋面积的7%服务费注入三旧改造基金；夹层区改造被迁拆居民及政府均为受益方，双方均需将1/2额外补偿房屋面积的十年收益及1/2额外补偿房屋面积的7%服务费注入三旧改造基金。在全市统筹的视角下，旧城区改造难的问题得以破解，政府和居民的盈亏杠杆趋于平衡，政府、开发商、居民各自的权益也因三旧改造基金的成立基本得到保障。

6 结论

“三旧”改造是以黄石为代表的老工业城市和资源枯竭型城市，在城市建设转型、城市内涵式提质、城市风貌提升工作中的重要环节。如果说城市过往的外延扩张和纵向生长是城市建设和发展的第一次腾飞，那么进行“三旧”改造等城市修复和生态修补则是实现城市建设与发展第二次腾飞的重要途径，是城市升级的必由之路。在“三旧”改造的全面推进过程中，规划补偿机制在保障被拆迁人权益和推进拆迁进度方面起着重要作用，只有行之有效的补偿机制，才能从根本上改变了“钉子户”和“暴力拆迁”的状况，促进了“三旧”改造质量和效率的提升。

[1]黄石市人民政府.黄石基本概况 [EB/OL]. http://www.huangshi.gov.cn/hsgk/csgk/gknr/201310/t20131010_195980.html.

[2]中华人民共和国中央人民政府.国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见（国发[2007]38号）[EB/OL]. http://www.gov.cn/zwgk/2007-12/24/content_841978.htm.

[3]中华人民共和国国家发展改革委.全国老工业基地调整改造规划（2013-2022年）[Z].2017.

[4]中华人民共和国国家发展改革委.发展改革委关于支持首批老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区建设的通知（发改振兴[2017]671号）[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2017-04/21/content_5188011.htm.

[5]黄石市城市总体规划修改工作领导小组办公室.黄石市城市总体规划（2001-2020）（2013修编）[Z]. 2017.

[6]清华大学建筑与城市研究所.旧城改造规划·设计·研究[M].北京：清华大学出版社, 1993.

[7]迈克尔·波特.竞争论[M].高登第,李明轩,译.北京:中信出版社, 2012.

[8]王璐.三旧改造研究——以黄石市为例[J].中外建筑,2015(01):97-99.

[9]张伊娜,王桂新.旧城改造的社会性思考[J].城市问题,2007,(07):97-101.

[10]武汉大学、黄石市城市规划设计研究院. 黄石“三旧”改造规划研究[Z].2015.