资产扶贫是解决“能力贫困”的最有效途径

王　蕾

(泰山学院 经济管理学院，山东 泰安　271000)

一、导言

我国扶贫开发工作始于20世纪80年代中期，通过30多年的不懈努力，取得了举世公认的辉煌成就。习近平总书记在十九大报告中回顾过去5年以来的工作时说，脱贫攻坚战取得决定性进展，6000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从12%下降到4%以下，脱贫标准每年都在“动态提高”。但是在长期的扶贫工作中，也存在着贫困对象认定不清、贫困原因不明、扶贫资金使用效率低等问题。原有的扶贫政策已无法对新时代背景下贫困的特征进行全面解释，需要进一步对贫困的概念及成因进行丰富和发展，以制定合理有效的扶贫对策。本文从资产扶贫的角度出发，进一步领会中央精准扶贫、精准脱贫的指示精神，把减贫、脱贫不返贫作为最终的奋斗目标，提出了建立资产扶贫的长效机制，确保到2020年全国实现现行标准下农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的目标，做到脱真贫、真脱贫。

二、贫困概念的演进

对贫困概念和成因的理解是制定精准扶贫政策的重要依据。在过去100多年里，国内外学者对贫困的概念进行了深入的认识和界定，把贫困分成了三个层次，第一个层次是绝对贫困。是指一个家庭所拥有的收入不足以满足其最低生理需要(食物、衣着、住房和医疗)。目前我国建档立卡的贫困户依据的就是这个标准，即农户的总收入减去生产性支出得到的人均纯收入低于国家划定的贫困线。这种以纯收入为标准制定的扶贫政策，优点是直观、便于统计，但缺点是并不能真正反映贫困的成因和扶贫资金的使用效率，只能解决短期贫困，不能帮助农户实现长期的彻底脱贫。贫困认识的第二个层次是相对贫困。相对贫困概念是20世纪60年代被提出的，它是按照社会平均收入水平来衡量贫困的，更多的是反映一种社会的不平等。所以，扶贫政策也不应按照相对贫困的标准来制定。第三层次被称为能力贫困。是由1998年诺贝尔经济奖获得者阿玛蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中提出的，是从自由发展目标层面上认识贫困概念的。书中用发展的观点看待贫困问题，指出贫困不仅仅是收入的低下，根本问题是对人的可行的能力的剥夺[1]。第三层次能力贫困是对贫困概念的最新认识，也得到了国际社会的认可。因此，现阶段扶贫工作的出发点和落脚点就应该放在发展人的可行性能力上。基于能力贫困概念，本文提出了有针对性的扶贫策略——资产扶贫，为贫困地区农户脱贫提供新的解释路径。

三、资产扶贫是实现精准扶贫的重要保障

资产扶贫理念最早起源于西方社会。1953年美国经济学家Nukes系统地分析了导致国家贫困的原因，提出了著名的“贫困恶性循环”理论。即：低收入——低储蓄能力——低资产形成——低生产率——低产出率——低收入[2]。为了打破这个贫困恶性循环规律，1956年美国经济学家Nelson强调单纯靠资金“输入”方式是无法解决贫困的，必须要大规模地进行资产投资，使资产和产出的增长率超过人口的快速增长率。我国也是个人口大国，人口增长快速，贫困人口相对较多，2016年我国已经完成了1000万以上贫困人口脱贫，2017年预计还有4000万左右贫困人口。要实现2020年完全脱贫，光靠收入标准扶贫，具有明显的不稳定性和时间的长期性。资产扶贫，作为有别于从绝对收入和相对收入的角度定义和测量贫困的一种新视角，解决的是能力贫困问题，能真实反映一个家庭或农户当前或未来一段时期内致贫、致穷的原因，体现贫困的多元性，有助于认识贫困家庭的“贫根”。

资产扶贫是从增加资产的角度解决贫困。这里的“资产”，不仅仅是我们一般意义上理解的有形资产(金融资产、实物资产)还包括个人的知识、技能、社会关系等无形资产。归纳起来有五部分构成：自然资产、实物资产、金融资产、人力资产和社会资产[2]。在扶贫工作中，不能只注重实物、金融资产的补助，这五部分应该放在同等重要的位置上，把补助金钱和培养能力结合起来共同作为消除贫困的重要保障。

这种起源于西方的资产扶贫思想和我国现行的“精准扶贫”思想不谋而合。2013年11月，习近平总书记到湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”的思想，并作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。可以说，精准扶贫思想是党和政府今后治理贫困工作的中心思想，标志着扶贫方式由粗放型转向精准型。2015年10月，习近平总书记又在“2015减贫与发展高层论坛”上详细论述了“注重六个精准”(扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准)，“五个分批”的扶贫理念”，体现了扶贫工作的多元性，从资产增收的角度提出了让大部分有劳动和生产能力的贫困户通过政府扶持生产和就业专项资金产生经济收益，增强贫困地区的自我发展能力，让贫困户从脱贫到逐步实现稳定收入，彻底摆脱家庭贫困的“贫根”，斩断贫困现象的代际传递。这些措施正是资产扶贫思想和实践的具体体现，也体现出我国在现阶段资产扶贫工作中所做出的努力和成效。

四、我国现有的资产扶贫经验介绍

资产扶贫的概念在我国起步比较晚，其制度发展还很不完善。目前已有四川、湖南、湖北、贵州等省份开展了对“资产扶贫”制度的探索，脱贫效果明显。其他省份也纷纷效仿，做法大致相同，就是把财政专项扶贫资金和其他涉农资金当作贫困户的股份，参与到生产合作社、龙头企业、产业基地等生产经营活动中去，按照“保底分红+按股分红”的收益分配方式，为贫困户增收提供方法和渠道。其发展模式主要有以下三种[3]：

1.发展农户主导型资产扶贫模式。指扶贫的重点放在前期政府投入资金改造好水、路、电、气、房和通讯基础设施前提下，利用当地自然资源的优势，“靠山吃山、靠水吃水”，通过农家乐、无公害农产品原产地销售、家庭手工艺品等产销模式，延长农业产业链条，带动劳动力就业，增加农民收入，把扶贫新增的价值完全留在农村，归农户所有，有效解决“三留守”、“空心村”等问题。

2.发展农户合作社主导型资产扶贫模式。指以农村合作社为载体，鼓励贫困户以资金、林权、土地经营权、房屋所有权、农机具等生产要素作价到合作社入股，依托除政府以外的社会力量、金融部门形成互惠互利、相互联动的各类合作社与超市对接模式、合作社与社区对接模式，以资产股权为纽带，按照入股分红、保底分红的利润分配原则，赋予建档立卡贫困户更加充分的资产保障权。截止到2016年6月底，全国依法登记的农民合作社达到166.9万家，实有入社农户占全国农户总数的42.7%。

3.发展龙头企业主导型资产扶贫模式。指依托龙头企业，在与农民建立利益联结机制的基础上建立生产基地，以“龙头企业+农户”、“龙头企业+合作社+农户”、“龙头企业+基地+农户”的模式，向农业输入现代生产要素，带动当地种植业、养殖业、农产品加工业的发展，既向贫苦户“输血”，又帮助他们“造血”。2016年，我国各级农业产业化龙头企业12万家。其中，省级以上1万家，国家级1245家。

五、“精准扶贫”思想下资产扶贫工作的落脚点及对策

“精准扶贫”思想下的资产扶贫，不同于以往以收入为标准的直接补贴，是一项以资产为标准的长效扶贫机制。它的建立，标志着现代扶贫制度的产生。资产扶贫的目标是努力从解决能力贫困的角度入手，让每一个有劳动能力的贫困户及家庭都能够获得长期发展的资产优势，从而使扶贫资金由原来的“不可再生”变成现在的“可再生”，进而直接消除贫困。因此，资产扶贫工作的落脚点应放在如何精准识别扶贫对象上。对资产扶贫对象的认定，必须站在精准扶贫、全面脱贫的高度，既要结合贫困户自身条件，又要着眼于激发贫困户的发展潜能[4]。我认为，资产扶贫对象不包括以下两类人员:一是丧失劳动能力的贫困者，二是需要进行医疗救助的贫困者。消除这两类贫困的最好方法就是果断进行低保等民政救助和医疗救助。资产贫困对象主要针对的是自主创收能力受限的农村贫困劳动力，扶贫对策主要是把他们手中一些零散的、沉睡的、使用效率不高的资源转化成资产，整合到优势产业发展平台上去，变废为宝，变少为多，帮助贫困户扩大增收渠道，提升他们的生产、生存空间。具体可以从以下几个方面操作：

一是严把扶贫资金流向，保证扶贫资金专款专用。各级扶贫部门特别是村镇一级要严格按照财政扶贫资金管理规定，坚持“专款专用、有计划、有审批、有监督、及时公开”的原则，严格财政扶贫资金的使用范围和流程管理，坚决杜绝截留、挤占、挪用、套取财政扶贫资金等违规行为。把乡(镇)党政领导干部对扶贫开发资金的使用规范情况作为干部考核的主要内容，凡因违纪使用资金而被财政、审计、纪检监察等部门通报查处的，竞聘时采取一票否决制。

二是激活贫困户自有资产。鼓励贫困户把闲散的自有资源，如：土地经营权、林权、房屋所有权；农机具等生产要素资源；种植业、养殖业和个体经营等零星收入，入股到村集体组织的生产合作社、基层供销社、龙头企业、各类公司等经营主体中，发挥1+1大于2的效果，实现双方共赢。

三是建立动态的资产管理监控平台。各扶贫部门要按照资产贫困的五个维度对贫困户进行建档立卡，把所有的资产扶贫对象都纳入到动态管理范围中，同时对新纳入的和退出的扶贫对象进行更新，对有不良信用情况的经营主体不再享有任何财政扶贫补贴。把符合条件的养殖户和种植户纳入保险范围，一旦遇到自然灾害或病害时，保险赔偿优先于股权分红，保障贫困户可以获得稳定的收益。实现扶贫的“对象精准、项目精准、资金精准、措施精准”。

四是切实加强基层组织建设。首先，党委要把党建工作和经济发展列为同等高度，积极发挥基层党组织的战斗堡垒作用。其次，抓好以村党组织为核心的村级组织建设，鼓励和选派思想好、作风正、有基层服务经验的优秀同志到贫困村工作，看望慰问贫困户，了解贫困户的基本情况，一对一指导脱贫工作。再次，现阶段尤其要发挥党员在农民合作社、农业龙头企业、农业合作社等服务组织建设中的“领头羊”作用，带领群众脱贫致富奔小康。[5]

五是加强金融机构参与资产扶贫的力度。一方面，鼓励银行、信用社、保险公司在农村设立营业部，对贫困户提供免担保、免抵押的小额贷款，将贷款以受托支付方式在生产合作社、龙头企业等集体经营中使用，既降低了银行投资风险，开展了业务，又给企业注入资金，增加了融资渠道，最主要的是贫困户通过入股参与到生产经营中实现了增收，可谓一举三得。另一方面，政府拿出专项资金做担保，鼓励保险公司发展扶贫小额保险，增加对种植业、养殖业的价格保险业务，全面扩大对贫困地区农业保险的覆盖面，为贫困户能全身心投入到脱贫建设中去解决后顾之忧。

总而言之，多年来政府通过救济性、开发式和攻坚式扶贫，使贫困户的生存和温饱问题得到基本解决，贫困发生率大幅下降。但是，现行的以绝对收入为标准的扶贫政策，并不能完全确保“两不愁，三保障”脱贫目标的实现。因此，在现阶段“精准扶贫”思想的指导下，扶贫工作的重点应该更多地关注于资产扶贫机制的建设上，从解决能力贫困的角度入手，为实现贫困人口脱贫和经济持续发展目标，提供理论和现实参考，为全面建成小康社会奠定基础。