PPP项目的法人建设与思考

2018-01-28吴雪雄

浙江水利科技 2018年2期

陈林，吴雪雄

（浙江省水利河口研究院，浙江杭州 310020）

1 问题的提出

始于20世纪90年代的工程建设体制改革，至今已走过了大约30a历程。当时针对建设市场存在的“投资无底洞、工期马拉松、质量无保障”情况，提出的项目法人制、招标投标制、建设监理制以及合同管理制4项制度，发挥了积极作用，规范竞争秩序，理顺参建各方的相互关系，使我国的工程建设管理从计划走向市场。

但是，对公益性工程项目的法人制建设，进展却十分缓慢。主要存在2大问题：一是谁来当法人，二是谁来当业主。为此有关部门左手按照惯例成立业主单位（指挥部或者办公室等），右手成立项目法人（投资公司或者开发公司），通过左手管右手的方法来运作。但建设市场存在的“豆腐渣问题、腐败问题”还是没有得到彻底解决。据报道，有关部门经过市场调查，发现建设市场发生的50%以上的问题是因项目法人制运作不规范造成的。由于政府处于既是裁判员又是运动员的尴尬位置，始终不能很好地发挥监管作用，显然政府的角色定位是问题的关键所在。

为此，国家发改委率先作为，在4项制度推出10a后，开始推行代建制。代建制虽然解决了政府退出市场的问题，建立项目法人单位，但是谁是业主问题仍然没有解决。尽管在全国先后开展了由投资管理部门、行业主管部门与资产管理部门担当业主的试点，进行不同类型代建制的尝试，但还是没有取得很好的进展。同期，建设部低调推出项目管理制，取得了一定进展，明确项目管理单位与项目法人的地位和作用，减少政府作为项目法人或业主对项目的干预，强化了政府的监管作用。但是同样没有真正解决项目法人制推行的难题，所以也没有很好地得到推广。

现在，政府开始尝试推出PPP项目的体系建设，看似意在引进私有资本，加快公益性项目建设进程，缓解公益性项目的融资难问题；同时可能含有进一步完善项目法人制的意图，假如有这一意图，应让PPP项目的项目公司发挥项目法人的作用。

2 公益性项目的业主或业主代表

要建设好项目法人制，必须先搞清楚谁是公益性工程建设项目的业主。其实，公益性项目的业主就是政府，部门则是业主的代表。哪一方代表业主取决于政府授权，任何一个部门都可以担当业主的角色，但最好还是行业主管部门。

投资管理部门的职责是代表政府对工程建设项目投资进行管理，目的是了解项目是否符合国家战略发展规划，显然不是项目的发起人，也不是项目的管理者，更不是使用者，因此，没有业主的特性。

资产管理部门是国有资产形成后的管理部门，也不是项目的发起人，但是项目建成后的资产管理部门，由于在项目建成前肯定不是项目的发起者、管理者和使用者，所以担当项目的业主也不合适。

在这3个部门中，行业主管部门作为项目业主的代表是最合适的。首先，行业主管部门通常是行业规划的编制人，因此通常是项目的发起人。其次，行业主管部门是项目发挥效益的直接管理者，项目建成后通常负责工程项目的运行管理，虽然不是项目的使用者，但是业主特性最完整的当事方。

3 公益性项目的项目法人建设

3.1 建立项目法人的时间

项目法人是负责工程建设项目实施、运行的当事方。可以在项目正式启动后成立，直到运行移交后终止。对于盈利性项目，由于对项目法人的考核比较容易，通常在项目建议书批准后就可以建立，以便项目法人对项目建设的全过程负责。但对于公益性项目，其绩效的考核通常比较困难，为此通常将项目建设过程分成可行性研究、初步设计、施工图设计、招标设计、施工及运行等阶段，为了吸引投资人，可以根据项目建设的风险情况，在各个阶段，适时建立项目法人单位，但最迟不能迟于项目施工招标前。

3.2 项目法人的组建

随着建设市场的发展，越来越多的私有资本被引入建设市场，使业主有了更多的手段组建项目法人，通常把引入私有资本和公有资本合作组建项目法人的模式称作PPP，PPP模式下的工程项目称作PPP项目，PPP模式组建的项目法人称为项目公司。

不管采取哪一种投资模式，项目法人通常是由业主按照公司法的要求直接或间接地策划组建。间接，就是按照事前策划的方案，通过招标投标，按照投资协议的要求由资方负责组建。

3.3 项目公司的组建

组建项目法人公司需要考虑3个问题：一是项目公司的资本结构，二是资产结构，三是法人治理模式。

项目公司的资本结构可以视项目的公益性特质来决定。盈利性项目，政府可以适当参与投资，但比例不宜过高，因为市场的资本大鳄对商机的嗅觉，远远高于政府的管理能力，政府的资本金只要搭顺风车，保持国有资产不断增值就可以了。对于纯公益性项目，政府的资金最好以补助形式存在，不宜参与投资，以便在移交时能更清晰地交割和清算。

对于资产结构设计，资本金与负债的比例，同样取决于项目的公益性特质。盈利性项目融资相对容易，对项目公司负债的比例应减少干预，建议由市场来决定。如招标投标时设置资产负债率低的优先中标，以降低项目风险。但对于纯公益性项目，因需要政府担保，所以政府应该评估项目风险，设置合理的资产负债率，以增加项目的吸引力，降低投资风险。

至于法人治理结构的建设，应该按公司法的要求来设计。考虑到工程建设项目不涉及生产经营方向、投资战略等重大问题调整，为提高项目运行的效率，纯公益性项目可以只找一个资方，并且不设董事会，直接委派执行董事、总经理组建项目建设团队。

4 策划项目公司时，项目业主须注意的事项

4.1 资质管理

由于项目公司是投资各方在工程项目所在地新成立的有限责任公司，没有一项建设项目的资质，不具备生产经营中的设计、施工、监理、招标代理、岩土勘探等资格。因此，需要根据国家有关资质管理规定，通过建设市场委托有关业务，完成工程项目的建设任务，并接受政府的监督和管理。

为增加项目的吸引力，吸引私有资金参与公益性项目投资，公益性PPP项目也可以由具有相应资质的单位担任资方，以便将相应的设计、施工业务作为资方自营项目处理，即由项目公司直接委托具有相应资质的资方来完成相应的建设任务，以降低资方的投资风险。所以PPP项目在建设期，需要政府赋予项目公司特别委托权，以免除项目公司必须按照招标投标法的规定，将公益性项目进行市场招标投标的要求。

资方仅有相应的施工资质时，业主应要求项目法人将其他业务通过市场招标投标来完成，比如，设计工作。同样，资方仅有设计资质时，业主应要求项目法人必须将其他业务通过市场招标投标来完成，比如，施工工作。资方同时具有设计和施工资质时，可以将施工图设计及施工，以EPC模式由项目公司委托给资方，但初步设计必须通过市场招标投标，以便更好地进行投资控制。

4.2 投资收益

如政府的公有资金作为资本金参与项目公司的生产经营活动，在项目进入运行期后，就会产生投资收益。这部分投资收益，项目业主应该如何使用，现在的管理体制通常不是很明确。应该上缴国库，还是充抵建设资金，需要在项目招商引资阶段，由业主提出一个明确的说法，以便项目公司在运行期间及时上缴公有资本金的投资收益。

4.3 运行管理

由于公益性项目的使用方是社会大众，其使用收费也带有一定的公益性。在考虑公益性时，政府通常在使用的价格上采取优惠措施，进行价格补助，以降低项目风险，提高投资收益率。

补助时，政府可以补助项目公司，也可以直接补助给用户。但两者各有优缺点，前者虽然免税、管理简单，且在项目移交后没有政策风险，但降低了市场约束能力，存在项目运行产品的质量控制问题。后者，项目公司在收费时需多缴纳补助部分的营业税，并且在项目建成后，存在政策调整风险，但用户可以通过市场手段约束项目公司的运行质量。

4.4 项目移交

项目移交应当明确是项目公司资产所有权的移交，还是工程建设项目所有权移交。前者，资方将手中持有的项目公司资产出售给业主，项目移交后项目公司依然存在，其债权债务将由业主继承，项目公司归业主所有，因此资产交割时必须进行项目公司的财务清算。后者，业主仅需要对具体的工程建设项目进行评估后购回，项目公司虽然还在，但属于资方财产，业主只要及时终止其特许经营权即可。