洪泽湖综合治理与保护的调查和思考

赵一晗

洪泽湖地处国家大运河文化带和江淮生态大走廊的结合部，是黄淮海地区防洪安全、供水安全、生态安全的关键节点，生态经济发展、历史文化传承的重要依托，兼有航运、水产养殖和旅游等多项功能，在国家经济社会发展布局中战略地位突出，在江苏省主体功能区布局中生态功能突出。根据洪泽湖及周边地区的功能定位和生态经济发展方向，系统研究洪泽治理与保护措施，具有重要意义。

一、洪泽湖的功能定位

1.防洪保安功能

洪泽湖位于淮河中下游结合部，是淮河流域最大的湖泊型水库，承接淮河上中游豫皖两省15.8万平方公里洪水，保护着江苏省淮河下游地区2000多万人口、3000万亩耕地，其调节洪水能力对于淮河中下游防洪至关重要，是淮河下游防洪体系的重要组成部分。洪泽湖湖底高程一般为10～11米，高出下游地区4～8米，设计洪水位16.0米，更高出下游地面10米以上，是一座名副其实的“悬湖”。由于入湖洪峰洪量大于下游洪水出路的泄洪能力，在下游入江入海通道全力排洪的情况下，上游洪水必须经过洪泽湖的滞蓄错峰调节，并通过周边1700平方公里圩区临时滞洪，才能维持不超过设计洪水位。

2.水资源调蓄功能

洪泽湖是国家南水北调东线工程的重要水源地和输水干线上最大的调蓄湖泊，承担着南水北调东线工程的调水蓄水功能，每年需要调出数十亿立方米的水资源供给山东、河北、天津等地区。洪泽湖也是江苏省淮北地区的主要水源，沿湖周边和下游地区现状实际灌溉面积达290万亩，年均供水量约140亿立方米，是淮北地区和沿海开发的主要水源。湖内还有泗阳卢集、泗洪龙集两个城镇集中式饮用水源地，供水能力分别为4万吨/日和7.5万吨/日。根据京津冀地区尤其是雄安新区的发展需求，国家正在推进南水北调东线二期工程规划，继续加大调水规模，洪泽湖的水资源调蓄功能将进一步强化，水质保障的要求将进一步提高。

3.生态保护功能

江苏省第十三次党代会关于江淮生态经济区战略部署中，明确将洪泽湖等重点湖泊定位为江淮生态大走廊的生态绿心，要求以湖为中心，践行绿色发展路径，形成全省生态安全保障的“绿心地带”，实现“生态清淤、聚泥成岛”。《江苏省主体功能区划》将洪泽湖确定为“两横两纵”生态保护格局的重要组成部分，要求提升生态功能。新出台的《江苏省国家级生态保护红线规划》也将洪泽湖划入生态红线区域，要求强化生态保护与修复。

二、洪泽湖治理与保护情况

洪泽湖的治理与保护一直是江苏省水利工作的重中之重。2015年9月省政府批复成立洪泽湖管理委员会以来，省水利厅在省委省政府的正确领导下，在沿湖地方政府和相关部门的共同努力下，不断加强治理与保护工作，取得了明显成效。

1.防洪保安能力进一步提升

洪泽湖是淮河下游防洪体系的核心，是江苏省防洪的重中之重，也是全国防洪的重点之一。近年来，陆续实施了淮河入海水道一期工程、淮河入江水道整治工程、分淮入沂整治工程、洪泽湖大堤除险加固等工程，扩大了洪水下排出路，提升了洪泽湖大堤挡洪能力，洪泽湖及下游地区防洪标准已达到100年一遇。

2.资源管理持续加强

经洪泽湖调蓄向山东送水累计达到29亿立方米，淮安、宿迁2个调水保护区水质达标率一直维持在100%；从洪泽湖直接取水的2个城镇集中式水源地水质稳定达标；砂石资源禁采取得决定性成效，实现盗采行为和滞留采砂船“双清零”；淮河干流及洪泽湖周边地区乱占乱建乱排“三乱”整治，排查违法违规行为159起，清理完成101起，非法风电等一批建设项目得到查处。

3.管理能力不断提升

在全省率先试点开展湖泊网格化管理，125名网格长履职尽责；洪泽湖（泗阳）退圩还湖获省政府批复，非法圈圩连年保持“零增长”。各部门联合巡查执法形成常态，水文、水质、水生态各要素监测全面覆盖，GPS定位、遥感监测、视频监控等信息数据运用效能持续提升。

三、存在问题分析

过去较长一段时期，由于在发展观的定位上、政绩观的导向上、生态观的认识上不同程度存在偏差，洪泽湖开发利用较为粗放，经济发展与环境保护的矛盾逐渐凸显。目前，洪泽湖主要存在三个方面的问题：

1.非法圈圩造成兴利调洪库容减少

新中国成立以来，洪泽湖经历了多次大规模的“湖滩圈圩”，湖泊面积不断萎缩，部分沿湖自然岸线和生态湿地丧失。洪泽湖各年代围垦情况的监测成果显示，在2005年以前围垦湖面298平方公里的基础上，2005～2010年间新增围垦面积108平方公里，至2010年共计围垦总面积406平方公里，占蓄水范围面积的23%。2006年，省政府批复《江苏省湖泊保护规划》以来，江苏省持续加大了涉湖违法建设行为的打击力度，尤其是在十八大后开展的洪泽湖清障专项行动中，对新增违法圈圩进行全面清除，非法圈圩势头得到遏制。但由于历史原因，现状仍有圈圩面积330平方公里未能得到清退，约侵占蓄水兴利库容4亿立方米，占比12%，相当于江都站400立方米每秒满负荷运行15天的抽水量；如圈圩堤防逐步加高，将侵占调洪库容14亿立方米左右，占比22%，相当于现状淮河入海水道满负荷运行10天左右的外排水量。

2.无序养殖造成湖泊水质恶化

根据近年监测成果分析，洪泽湖水体水质COD、氨氮双指标评价为Ⅱ类，但总氮评价为劣Ⅴ类、总磷评价为Ⅳ类，新汴河、安东河、濉河等部分入湖河道水质指标也较差。洪泽湖局部湖区富营养化严重，局部区域常年夏季出现不同程度的蓝藻集聚现象，影响供水安全。湖体水质变差的原因，除受部分入湖河道水质影响外，主要是湖内有74万亩左右的圈圩养殖和围网养殖，远超《江苏省洪泽湖渔业养殖规划》确定的25.5万亩控制面积，大量的残饵、代谢物、药物造成水体污染严重。

3.防洪保安仍存在压力

目前，洪泽湖及淮河下游防洪标准仅为100年一遇，尚未达到国家规定的300年一遇标准，淮河入海水道二期工程尚未实施，淮河下游地区防洪安全度还不高，区域经济社会可持续发展还存在安全风险。另外，根据国家防总批准的淮河洪水调度方案要求，当洪泽湖水位超过14.5米时，洪泽湖周边需要滞洪，而滞洪区安全建设工程滞后、沿湖挡洪堤能力不足，滞洪区内1515平方公里、84万人口面临洪水威胁。当遭遇超标准洪水时，渠北地区还需分洪，1685平方公里、155万人口可能遭受灭顶之灾，不仅经济损失巨大，还可能造成难以挽回的政治影响。

四、思考与建议

根据洪泽湖及周边地区的功能定位和生态经济发展方向，从健全洪泽湖长效管护机制、解决洪泽湖现状存在的突出问题、提升洪泽湖综合功能等方面，提出以下建议。

1.强化洪泽湖退圩还湖工作

退圩、退渔还湖有利于恢复湖泊调蓄能力，改善湖泊水质，修复生态环境，实现湖泊生态效益、环境效益和经济效益的共赢。根据省政府批复的《洪泽湖保护规划》，建议由省水利厅牵头组织编制《洪泽湖退圩还湖规划》报省政府审批，淮安、宿迁两市以县区为单元编制实施方案。按照省级统一规划、市级组织协调、县区分头推进的原则，加快推进退圩还湖工作。研究制定退圩还湖激励政策。退圩还湖工程量大，资金投入多，涉及多方利益，推进难度一直很大。建议研究在湖内一定区域保留少量弃土区，所形成的土地收益解决地方政府退圩还湖资金投入问题，充分调动地方政府实施的积极性；同时建立退圩还湖省级公共财政投入机制，研究出台省级资金奖补办法进行引导，实行“先退后补、多退多补、过期不补”的奖补政策，推进退圩还湖实施进度。

2.协同推进水污染防治和“三乱”整治

鉴于洪泽湖管理保护、开发利用、综合治理涉及多行业、多部门，建议由省政府办公厅牵头，水利、环保、国土、海洋渔业、公安等部门参加，开展洪泽湖综合治理专项行动。加强源头治理，重点推进产业结构调整，开展污染企业治理，强化农业面源污染治理和畜禽养殖场整治，推进截污导流和生活污水治理，减少入河污染排放。加强入湖河流治理，集中整治维桥河、老濉河等水质污染问题突出的入湖河道，加强淮河上游来水水质监测。加强内源污染治理，重点强化盱眙淮河入湖段“三滩”环境综合治理，实施污染底泥清淤疏浚，加强湖区渔船和航运船舶治理。加大沿湖岸线“三乱”治理力度，继续巩固非法采砂整治成果，坚决防止非法采砂行为反弹，严厉打击非法占用岸线等行为。此外，对湖内划有基本农田的，督促地方政府进行整改，即时调出。

3.加快实施滞洪区建设等重点民生工程

洪泽湖周边滞洪区是应对设计标准以内洪水的一项重要措施。现状大部分迎湖挡洪堤矮小单薄，不能挡御洪泽湖14.5米洪水位的要求，存在安全隐患。近期，洪泽湖迎湖挡洪堤加固等工程内容已纳入了国家172项重大工程，同意结合洪泽湖周边滞洪区建设提高迎湖挡洪堤标准。但由于受国家财力限制，放缓了新开工重大水利工程中央补助资金安排。鉴于退圩清障后挡洪堤迎风顶浪，安全隐患更加严重，建议结合退圩还湖、聚泥成岛工程建设，实施迎湖挡洪堤加固，建设一条集环湖挡浪堤、防汛抢险、生态观光、道路交通等功能为一体的环湖堤防，推动周边地区生态经济发展。此外，根据省“十三五”重大水利工程实施安排，建议继续推进鲍集圩行洪区和淮干“三滩”居民迁建工程建设，提高淮河入湖段行洪能力，改善居民生产生活条件；加快淮河入海水道二期工程前期工作进度，争取2018年先导段实施、2019年全面开工建设，进一步扩大淮河下游行洪能力