聚焦淮河流域水安全重大问题引领新时代治淮事业更好发展——在新时代治淮科技问题研讨会暨淮委科学技术委员会会议上的讲话

淮河水利委员会党组书记、主任 肖 幼

淮委科技委是淮委治淮科技问题的咨询机构，在淮委党组领导下，对治淮的宏观决策及重大科技问题进行调研、咨询和评议。根据工作需要，今年淮委党组研究决定，对淮委科技委组成人员进行了调整，并制定了《淮委科学技术委员会章程》。这次会议，是新一届淮委科技委召开的第一次全体会议，主要任务是深入贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，分析当前淮河流域水安全面临的新形势和新问题，探讨保障淮河流域水安全的思路和举措，为更好地推进淮河治理提供技术指导和决策参谋。会前，我们组织有关专家编写了“新时代治淮若干重大科技问题”，提请各位顾问和委员咨询评议。借此机会，我讲几点意见。

一、充分认识淮河流域水安全面临的新形势

淮河流域面积约27万平方公里，覆盖鄂、豫、皖、苏、鲁5省，40个市，160个县（市），人口约1.78亿，是国家重要的粮食基地、能源基地和交通枢纽区域。流域地处我国南北气候过渡地带，天气系统复杂多变，流域面积的三分之二是平原河湖洼地，属于典型的孕灾环境，洪涝干旱灾害易发多发，再加之历史上黄河侵淮夺淮的影响难以根本消除，这也就决定了淮河治理任务不仅艰巨复杂，而且是一个长期的历史过程。在漫长的历史时期，沿淮人民与水患灾害进行了不屈不挠的抗争，但期盼淮河百年安澜的梦想一直难以实现。

“善治国者必先治水”。新中国的成立开启了淮河治理的新纪元。1950年10月14日，中央人民政府政务院作出《关于治理淮河的决定》，淮河成为新中国第一条全面系统治理的大河。近70年来，党和国家始终把淮河治理作为全国大江大河治理的重点，国务院先后召开12次治淮会议，重视程度之高、投入力度之大、持续时间之长，在我国水利建设史上是前所未有的。经过近70年的持续治理，淮河流域基本形成了防洪、除涝、灌溉、航运、供水、发电等水资源综合利用体系，减灾兴利能力得到显著提高。新中国治淮，极大地改变了淮河流域“大雨大灾、小雨小灾、无雨旱灾”的落后水利面貌，创造了治水兴水的奇迹，为促进流域经济社会发展和造福淮河两岸人民作出了巨大贡献。

淮河治理的成就令人鼓舞，但是随着我国经济社会不断发展，淮河流域水安全中的水旱灾害、水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新老问题交织存在，给新时代治淮提出了新课题和新挑战。

一是从水旱灾害防御来看，淮河流域特殊的地理气候条件和复杂的河流水系特征，是水旱灾害频发的客观因素，同时高强度的人类社会活动，进一步加剧了灾害程度。据统计，1949年前的450年中，每百年平均发生水灾94次。新中国成立以来，淮河流域先后发生了14次大洪水，平均近5年一次，发生较大旱灾平均约10年左右一次。目前，淮河流域防洪体系仍不完善，淮河上游拦蓄洪水能力不足，中游行洪不畅、行蓄洪区使用频繁，下游洪水出路规模不足，沿淮平原洼地“关门淹”问题突出，中小河流防洪除涝标准普遍较低，贫困地区水利基础设施薄弱状况尚未彻底扭转。

二是从水资源短缺来看，淮河流域水资源总量为794亿立方米，人均水资源量不足500立方米，为全国人均的21%，是世界人均的6%，属于水资源严重短缺地区。水资源时空分布不均、年际变化剧烈，70%左右的径流集中在汛期6～9月，最大年径流量是最小年径流量的6倍。现状流域多年平均缺水量达51亿立方米，缺水率达8.6%，遇到干旱年份缺水形势更加严重。淮河流域用水效率和效益不高，用水浪费现象普遍存在。一些地区地下水超采问题突出，淮北平原及山东半岛地区地下水超采导致局部地区出现地面沉降和大面积地下水漏斗。淮河流域水资源配置工程体系尚不完善，水资源分布与生产力布局不协调，水资源供需矛盾十分突出，严重制约了流域经济社会发展。

三是从水生态损害来看，淮河流域水资源开发利用程度高，现状当地水资源开发利用率约为45.7%，其中地表水利用率约为44.4%、地下水利用率约为58.4%，部分地区水资源开发利用程度已超过当地水资源环境承载能力，河湖生态用水难以保障，出现河道断流或有水无流、湖泊湿地萎缩或干涸、地下水漏斗、海水入侵等水生态问题。近几十年来，淮河干流以及沙颍河、涡河、沂河、沭河、淠河等主要支流都曾出现过断流现象，流域内的湖泊数量和水面面积也有较大幅度减少。2002年、2014年南四湖两度遭遇严重干旱，几近干涸，敲响了生态危机的警钟。现状淮河水系和沂沭河水系最小生态用水的满足程度仅为68%和60%。2017年，淮河流域7条主要跨省河流14个控制断面年内生态流量监测评价结果显示，5个断面不达标，其中涡河的亳州、蒙城断面全年生态流量日满足程度只有26.3%和43.8%，沭河大官庄、鲁苏省界断面生态流量日满足程度均不到20%。

四是从水环境污染来看，淮河是“三河三湖”水污染防治的重点，经过多年治理，淮河流域河湖水质总体上呈现好转趋势，淮河干流水质基本常年保持Ш类，但是水污染形势依然严峻，沙颍河、涡河、沱河等淮北一些重要支流水污染问题时有发生，部分河流水质尚未达到水功能区管理目标要求，主要污染物入河量仍超过水功能区纳污能力。2017年，淮河流域入河废污水排放总量约64.90亿吨，流域全年期水质评价Ⅴ类和劣Ⅴ类水质河长约占17.9%，流域47条跨省河流51个省界断面水质监测不达标测次比例约为56.2%，重要江河湖泊水功能区水质达标率约为70.7%，低于全国76.9%的水平，与2020年水功能区水质达标率目标80.1%尚有较大差距。淮河流域农村饮水安全问题突出，农村水环境亟待改善。

目前，淮河流域经济社会快速发展，城镇化、工业化和农业现代化进程加速，争水争地、河湖污染、生态系统退化等新问题不断突显，与传统的洪涝干旱灾害问题相互交织，呈现出更加复杂的局面。统筹解决好水资源、水环境、水生态、水灾害问题，不断满足人民日益增长的美好生活需要，是新时代赋予治淮更加迫切的神圣使命。我们必须增强水忧患意识、水危机意识，从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视和解决好淮河流域水安全问题。

二、以习近平总书记治水重要讲话精神引领治淮工作

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列生态文明建设的新理念、新思路、新举措。习近平总书记多次就治水发表重要讲话、做出重要指示，深刻阐述了治水对民族发展和国家兴盛的战略意义，系统剖析了我国水安全新老问题交织的严峻形势，科学回答了节水治水管水兴水一系列重大理论和实践问题。保障淮河流域水安全，必须在指导思想上坚定不移贯彻这些精神和要求，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”十六字治水方针，统筹谋划和推进治淮各项工作，着力构建与全面建成小康社会相适应的流域水安全保障体系。

一要牢牢把握节水优先这个首要任务。节水优先，是解决水资源供需矛盾、遏制水污染、修复水生态的首要选择。我们要牢固树立在水资源利用上过紧日子的思想，从增加供给转向需求管理，抑制不合理需求，加快推进由粗放用水方式向集约用水方式的根本性转变，强化水资源消耗总量和强度的刚性约束，以最严格的“双控”倒逼生产方式和生活方式的转变，以提高水资源利用效率来减少污废水排放，以优化水资源配置来保障生态环境用水，全面推进节水减污型社会建设。

二要牢牢把握空间均衡这个重大原则。空间均衡，是实现人与自然和谐共生的必由之路。建设流域水生态文明，首先要转变传统观念，要从改变自然、征服自然为主转向调整和约束人的行为，特别是纠正人的错误行为。水资源和水环境承载能力是有限的，水生态是脆弱的，强化资源环境的刚性约束，以水定需、量水而行、因水制宜，倍加呵护我们赖以生存和繁衍的这块土地，努力再现鱼翔浅底、草长莺飞、人水相亲、自然和谐的美景。

三要牢牢把握系统治理这个根本方法。系统治理，是统筹自然生态各种要素、协调各个领域、兼顾方方面面、整体施策治水的有效方法。我们要坚持从山水林田湖草是一个生命共同体出发，运用系统思维，统筹抓好水灾害防治、水资源利用、水环境保护、水生态修复、水事务管理的顶层设计。要强化流域综合管理，加强部门协调和区域协作，把治水与治山、治林、治田、治湖和治草有机结合起来，坚持系统防治、综合利用，严格空间用途管制，退耕还林还草涵养保护水源，退耕还湖还湿增加调蓄能力，恢复自然河道改善河流功能，修复生态环境改善生物生境，不断健全完善防洪抗旱减灾体系、水资源综合利用体系与水生态环境保护体系。

四要牢牢把握两手发力这个创新举措。两手发力，是在分清政府职责和市场机制的前提下，政府和市场在治水中协同发力、充分发挥好各自的作用。水是公共产品，水治理是政府的主要职责，政府既不能缺位，更不能手软，该管的不但要管，还要管严管好。政府要在统筹规划、政策引导、督促指导、事务协调和监督检查等方面更好地发挥作用，同时要积极推动充分发挥市场机制作用的制度建设，用好经济和税收杠杆，调节水需求，遏制污废水排放。

三、深入研究保障淮河流域水安全的重大问题

“新时代治淮若干重大科技问题”主要包括淮河流域经济社会发展与水安全保障、淮河流域环境与发展相协调的水生态文明、淮河流域洪涝旱污系统治理格局优化、淮河流域河湖连通与水系格局调整、淮河流域应对极端气候变化风险的水利设施网络体系标准与效能、淮河流域最严格水资源管理制度实施保障、气候过渡带农业节水机理与技术、淮河流域地下水保护与合理利用、淮河流域水工程体系多目标综合调度、淮河流域综合管理与智慧水利建设等10个方面49个要点（课题）。在这里，我先谈一谈需要深入研究的五个方面问题。

一是科学谋划新时代治淮发展蓝图，深入研究事关全局和关键环节的淮河重大科技问题。在社会主要矛盾转化和经济发展换档升级阶段，淮河流域水利发展要主动适应新变化和新要求，进一步找准治淮在国家经济社会发展中的历史方位和时代坐标，扎实做好“两个一百年”奋斗目标历史交汇期各项治淮工作，科学谋划到2035年和2050年两个阶段治淮的目标任务、主攻方向、发展布局和政策举措，着力解决淮河流域水利发展不平衡不充分问题，推动治淮事业实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

按照“以需求为导向找问题，以问题为导向谋项目”的原则，抓住治淮重点领域和关键环节亟待创新突破的问题，积极谋划和推进重大科研项目立项实施。比如，淮河中游“关门淹”和下游洪水出路问题一直倍受关注，淮委在历次治淮规划、重大项目前期工作中均进行过研究论证，形成现阶段治理方案，鉴于近年来有专家提出“改冯铁营分洪为裁弯”等淮河中下游治理的意见和建议，淮委积极主动会同有关单位成功推动国家重点研发计划“淮河干流河道与洪泽湖演变及治理”立项实施，希望在座的各位顾问、专家给予关心和支持。

二是通盘考虑流域重大工程建设，有序推进现有工程体系提质增效。在现有的条件下，解决淮河流域水安全问题，工程措施还是一个重要的手段。在加快进一步治淮和国务院确定的172项重大水利工程建设的同时，要按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，完善“防洪除涝减灾、水资源供给保障、水生态环境保护”三大体系，补齐水利基础设施短板，组织做好流域一些重大项目的谋划和储备，加快构建功能强大的抗御水安全灾害风险的网络体系，以适应淮河流域经济社会发展需要。

淮河流域已经建成由水库群、河道堤防、行蓄洪区、闸坝群、洪水控制工程、分洪河道和调蓄湖泊等组成的防洪工程体系，以及南水北调东中线、苏北江水北调、皖北淮水北调等大型长距离水资源配置工程，这是一个规模庞大的复杂系统。能不能挖掘潜力、进一步提升现有工程体系效益，值得认真思考和研究。这里，我举几个例子。现在兴建水库成本高昂、征地移民难度极大，在保证安全运行的前提下，研究利用现有水库加高加固坝体或者其他可行措施，辅以必要的库区处理工程，来达到扩容增效的目的。水库、调蓄湖泊一般都具有综合利用目标和作用，汛限水位是一个重要的特征水位，在精准测报预报的基础上，研究风险可控的汛限水位合理变动区间，实现分时动态控制，提高湖库的综合利用价值。山区河道洪水陡涨陡落、峰高流急，平原河道的洪水过程则比较平缓，针对平原河道的洪水特点，研究其设防水位和警戒水位调整的可能空间及可行性，在流量不大水位不高时，合理控制防汛的社会成本，避免过度消耗民力。流域水工程群是一个多目标复杂体系，协同调控难度很大，依托现代水文水资源监测预报技术，建立流域水工程群仿真优化调度模型，实现不同竞争目标的协同与互补，从而发挥整个系统的最佳效益，这是既有工程体系挖潜的有效途径之一。针对淮河流域行蓄洪区数量较多的情况，要进一步深入研究行蓄洪区优化调度以及与其他工程措施联合优化调度问题。

三是积极谋划实施流域水系连通，进一步优化水资源配置格局。淮河流域南倚长江、北靠黄河，流域内自然河流和人工河流交错，水库、湖泊、蓄滞洪区众多，水系连通条件得天独厚。流域水资源时空分布不均、丰枯难调、水环境问题突出，要充分利用淮河流域独有的天然优势，借鉴茨淮新河、怀洪新河等工程经验，坚持人工连通与恢复自然连通相结合，扩大和巩固淮河与长江、淮河水系与沂沭泗水系，以及淮河与黄河的水力联系，加快构建多源联合、多路畅通的水网体系，提高流域水资源丰枯调配能力和应急保障能力。

淮河流域“四纵一横多点”水资源配置格局框架正在逐步形成，在此基础上，规划建设一批重点水源工程和水资源配置工程，大力推进江河湖库水系连通，加快实施农村饮水安全巩固提升工程，积极推进临淮岗洪水控制工程蓄水综合利用，不断完善流域水资源配置格局和供给保障体系。此外，南水北调东线二期工程规划和一期工程北延应急供水实施方案，要充分考虑京津冀协同发展、雄安新区建设和华北地区地下水超采综合治理等新情况和新要求，积极开展相关工作。

四是系统强化流域水生态文明建设，推动区域和城乡均衡发展绿色发展。淮河流域是我国水资源开发利用程度最大、受人类控制和管理程度最高、污染程度最严重的流域之一。要全面落实最严格水资源管理制度，大力推进节水型社会建设，强化水资源承载能力刚性约束，推动产业布局优化调整、经济结构转型升级。要积极探索建立流域生态补偿机制，组织研究淮河源头区生态保护补偿方案，促进河源区域的水土保持与水源涵养。要在沙颍河生态流量调度试点的基础上，研究将生态调度纳入流域综合调度的目标范畴。要坚持水陆统筹、联防联控和流域共治，加快实施水污染防治行动计划，强化水功能区和入河排污口监督管理，加强饮用水水源地保护，启动实施地下水超采区综合治理，努力实现水环境质量的全面提升。要更加严格地管控河流湖泊水域岸线，重塑自然健康的河湾、岸滩，营造多样化的生物生境，积极推进重点河流与区域水生态保护与修复。

在流域层面上整体推进水生态文明建设，要强调“共抓大保护、不搞大开发”的绿色发展理念，在主体功能区划的框架下，根据水资源水环境自然禀赋空间差异，细化优化空间规划，做好区域协调、城乡统筹，推动区域合作与城乡融合发展，共创共享发展机遇，实现错位发展、协调发展、有机融合、区域合作共赢、乡村全面振兴、基本公共服务均等化，努力把流域经济洼地变成绿色聚宝盆。

五是着力推进智慧淮河建设，持续增强流域机构水利社会管理能力。淮河流域水利信息化，地区之间差距较大，与优势行业相比落差更大，缺乏统一的规划建设目标，信息基础数据共享难，低水平重复开发和重复建设问题突出，条块分割现象依然存在，流域综合管理信息化水平还不高。要加快智慧淮河建设，推动高新技术与治淮业务深度融合，推进数据资源整合和开放共享，以水利数字化、网络化、智能化驱动流域水利现代化。要让“智慧淮河”成为流域管理最为有力和有效的手段之一。

坚持用改革创新破除水利发展中的深层次矛盾和问题，突出抓好全面推行河长制湖长制各项工作，大力解决河湖管理保护突出问题，让河湖休养生息、生生不息。持续深化水利“放管服”改革，进一步转变流域水行政管理职能，强化事中事后监管。积极探索建立新型流域综合管理体系，着力构建综合专业相统筹、流域区域相协调、部门行业相协同的新型流域综合管理体系，继续推进治淮重点领域和关键环节改革攻坚，加快培育促进治淮事业发展的新动能，进一步增强流域机构水利社会管理能力，更好地保障流域经济社会可持续发展。

四、进一步发挥淮委科技委作用

淮委科技委是治淮科技精英荟萃之地，是治淮改革发展的重要智囊。近年来，淮委科技委围绕治淮中心工作积极建言献策，为治淮科技创新和淮委改革发展发挥了重要的参谋作用。面对新形势新任务新要求，淮委科技委要把握当前科技革命新趋势和水利科技发展新方向，突出重点，抓住关键，为新时代治淮事业发展奉献更多智慧、贡献更大力量。

一要进一步加强重大发展战略研究，为治淮和淮河流域水利重大规划、重点项目和重要问题决策提供科学建议和方案，特别是我前面提出的五个方面问题，希望科技委继续深入开展调查咨询和论证研究。二要进一步推动治淮科研攻关，在治淮科技战略、规划、布局、政策、项目等方面充分发挥指导咨询作用，对重大科研项目立项和研究进行严格指导把关。三要进一步广泛凝聚各方面力量，加强行业上下、部门内外研究合作，组织开展跨部门、跨行业、跨学科的调研咨询和联合攻关，推动建立治淮科技创新网络。四要进一步发挥传帮带作用，发扬甘当人梯、提携后学的光荣传统，悉心培养、潜心挖掘、团结引领更多科技人才进军治淮科技创新主战场。各部门、单位要充分发挥淮委科技委的重要作用，主动邀请顾问和委员参与咨询，虚心听取专家意见，不断提高科学决策水平。

同志们，新思想引领新时代，新使命开启新征程。我们要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚定不移地贯彻落实水利部党组决策部署，以只争朝夕的干劲、敢为人先的勇气、科学严谨的态度、高效务实的作风，推动治淮科技创新再上新台阶、取得新成效，推进新时代治淮事业实现新发展，为淮河流域全面建成小康社会作出新的更大的贡献