淮河流域小型水库安全运行现状及对策

杨卫忠 王 韧 张方坤

小型水库是我国防洪体系的重要组成部分，具有防洪、供水、灌溉、养殖、旅游等综合效益，对提高雨洪资源利用和供水保障能力，改善群众生产生活条件及生态环境具有十分重要的作用。

党中央国务院高度重视水库大坝安全工作。为深入贯彻落实习近平总书记、李克强总理关于加强水库大坝安全工作的重要指示批示精神，水利部在全国范围内部署开展以落实“三个责任人”和“三项基本要求”为重点的专项督查，为小型水库“问诊把脉”，确保水库安全运行。按照水利部统一安排，淮河水利委员会负责淮河流域及山东半岛（以下简称淮河流域）区域内小型水库督查工作，涉及湖北、河南、安徽、江苏和山东五省。淮委高度重视小型水库督查工作，党组书记、主任肖幼多次审定实施方案，召开会议专题研究部署督查工作，深入一线指导工作。截至8月底，淮委已完成6轮320座水库的督查工作，形成了阶段性成果数据。本文对督查中发现的突出及共性问题进行了梳理分析，为进一步加强小型水库安全管理提出了对策和建议。

一、淮河流域小型水库运行现状

淮河流域共有各类水库9500余座，其中小型水库9200多座，约占97%，主要分部在广大乡村及山区，绝大多数建成于20世纪50至70年代。淮河流域三分之二的地区为平原地带，小型水库主要为均质土坝或粘土心墙坝，迎水坡以混凝土护坡居多，背水坡为草皮护坡和排水棱体，山区建有少量浆砌石拱坝。小型水库一般通过开敞式溢洪道和泄洪洞泄洪，放水建筑物一般采用分级卧管式取水口或配有斜拉式闸门的放水洞放水。根据坝区道路通行条件和交通需要，坝顶路面有沥青混凝土、混凝土、泥结碎石等多种形式。

小型水库的安全管理实行地方人民政府行政首长负责制，一般根据水库规模分级确定“三个责任人”。如小Ⅰ型水库的政府责任人和技术责任人通常由县级人民政府（或县委、县人大、县政协）和县级水行政主管部门派员担任，小Ⅱ型水库政府责任人和技术责任人一般由乡镇人民政府（或乡镇党委、乡镇人大、乡镇政协）和乡镇农业服务中心（经济发展中心、水利站、林业站等）负责人担任，巡查责任人则一般由水库所在行政村指定。各级水行政主管部门负责本行政区域内所有小型水库（包括非水利系统）安全管理的监督、指导，督促水库主管部门履行主管部门职责。部分县级水行政主管部门还成立了专门的小型水库管理机构，对全县小型水库管理进行指导和监督，并直接负责小Ⅰ型水库的日常管理工作，乡镇或村集体负责小Ⅱ型水库日常管理。

二、存在的问题

综合前6轮流域五省小型水库安全运行专项督查情况，结合统计数据分析，部分小型水库在责任人履职、“三项基本要求”落实、安全管理、管护经费等方面存在不少问题，有的较为突出，归纳起来主要有以下几方面：

（一）部分水库“三个责任人”履职不到位

统计数据显示，所抽查水库有42%的行政责任人、46%的技术责任人和46%的巡查责任人履职情况为一般或差，主要表现为以下几种情况：一是个别水库相关责任人不了解自己“被确定”为责任人。督查发现，根据上报数据某同志为该水库行政责任人，经核对身份其本人对自己责任人的身份根本不知情，履职自然是无从谈起。二是相关责任人缺乏责任心，未能履行所担负的职责。如行政责任人只挂名不履责、直接把自己应担负的职责转交其他同志（主要是分管农林水的同志）负责、对水库重要情况不了解、不认识技术责任人和巡查责任人，无法与技术责任人和巡查责任人取得联系等；技术责任人前往水库现场次数过少、不掌握水库基本参数和运行状况、不熟悉调度运用方案和安全管理（防汛）应急预案等。笔者在中部某省督查时一水库县、乡两级技术责任人都对水库现场和基本情况毫不知情，令人瞠目。三是相关责任人业务水平差。督查中发现部分技术负责人和巡查人缺乏水库管理、防汛等最基础的水利知识，或由于身体因素，不具备履职能力。

（二）部分水库“三项基本要求”落实不到位

“三项基本要求”是指具备水雨情监测预报能力、有水库调度运用方案和安全管理（防汛）应急预案。统计数据显示，11%的抽查水库无水位观测或遥测设施，不具备水雨情观测预报能力，如水库现场无最基本的水尺，水尺设置或勘划不合理无法准确读取水位，水位遥测系统不能正常运行等；8%的抽查水库无调度运用方案或调度运用计划，3%的抽查水库未严格执行调度方案控制水位，出现主汛期超汛限水位运行的情况；3%的抽查水库无安全管理（防汛）应急预案，5%的抽查水库应急预案无针对性，如无工程险情分析、抢护措施、转移方案等，甚至水库名称、特性参数出现张冠李戴等情况。

（三）部分水库存在不同程度的安全隐患

2010年以来，水利部实施了重点小Ⅱ型、一般小Ⅱ型和新增小型病险水库除险加固，小型水库总体面貌和运行状况得到较大改善，但由于管护不到位、除险加固不及时和不彻底等因素，各地仍有部分水库存在不同程度的安全隐患。统计数据显示，9%的抽查水库存在重大安全隐患，集中表现为以下三种情况：一是经安全鉴定为“三类坝”后，由于除险加固前期工作滞后，重大隐患不能及时消除，仍带病运行，如东部某省沿海个别县50%的抽查水库均属此种情况；二是泄水建筑物等行洪设施不满足要求，泄洪设施无法正常运行，如溢洪道堵塞、人为加高溢洪道底板等，严重影响防洪安全；三是水库现场明显存在有关法律法规禁止并危及工程安全的构筑物，如在坝体取土、打井，在管理和保护范围内挖沙、修坟、围垦等。另外还有38%的抽查水库由于维修养护不及时、管护不到位等因素出现启闭机螺杆变形弯曲、限位器损坏、闸门止水漏水、坝坡存在雨淋冲沟、排水沟堵塞等一般安全隐患。

（四）部分水库运行管护经费落实不到位

小型水库管护经费主要来源于县、乡两级财政及水库承包户。统计数据显示，32%的抽查水库无稳定运行管护经费，直接影响水库日常管理、工程设施设备正常维修养护和巡查责任人履职积极性。

三、对策与建议

小型水库是我国水利工程体系中的“细胞”，是群众生产生活不可或缺的重要基础设施。同时小型水库一般坐落于流域上游或河流的源头部分，一旦失事将危及下游群众生命财产安全，更会给下游水库带来更大安全威胁，极易形成“串糖葫芦”的灾害效应。各地应因地制宜、对症下药，建立科学有效的管理体制和运行机制，保证水库安全运行、良性运行。

（一）建立健全考核和责任追究制度

责任落实是做好小型水库安全管理的前提。《水库大坝安全管理条例》明确规定“各级人民政府及其大坝主管部门对其所管辖的大坝的安全实行行政领导负责制。”《小型水库安全管理办法》指出：“小型水库安全管理责任主体为相应的地方人民政府、水行政主管部门、水库主管部门（或业主）以及水库管理单位。”各地应严格落实以地方人民政府行政首长负责制为核心的水库大坝安全责任制，形成地方各级人民政府对本行政区域内小型水库安全负总责，水库主管部门承担所属小型水库安全管理职责，水库管理单位具体负责小型水库日常安全管理的安全管理体系。行政责任人、技术责任人、巡查责任人要知责明责、履职尽责，通过建立完善责任考核及追究制度，以责任考核促落实，以责任追究逼落实，切实夯实相关部门和“三个责任人”的安全管理责任。在中部某省督查发现，同属一市的相邻两个县，一县对水库管护人员实施经常性考核，一县未建立考核机制，两县小型水库管理成效差异非常明显，更验证了实施责任考核及追究制度的必要性。

（二）全面落实“三项基本要求”

水雨情监测预报、调度运用方案和应急预案是科学研判水情、充分发挥水库效益、保证水库安全运行的重要技术支撑。各级水行政主管部门应充分认识“三项基本要求”的重要性，进一步强化水雨情监测预报能力建设，完善水位观测遥测、雨量监测设施，群测群防与专业监测相结合；优化调度运用方案，严格执行各项特征水位；完善应急预案，提高应急预案针对性，充分预估各种可能的险情，开展应急演练，提高相关人员的应急处置能力，为防汛工作赢得主动。在督查发现，某县将小型水库安全管理与山洪地质灾害预警相结合，为全县300余座小型水库配置了水雨情遥测系统，县水利局技术人员和水库技术责任人、巡查责任人均可通过手机终端实时接收水库现场数据及画面，真正做到了防患于未然，收效明显。

（三）探索建立小型水库管理的长效机制

工程建设是基础，有效管护更是关键。目前普遍存在小型水库管理机构不健全、经费不落实、管护工作不规范、管护人员业务水平低等情况，迫切需要建立良性运行机制，从制度层面解决这些问题。首先，建议县级水行政主管部门成立专门的小型水库管理机构对全县小型水库进行统一集中管理，根据水库数量、库容等因素合理确定人员编制；在管理模式上，可考虑由专职的小型水库管理机构直接对小Ⅰ型水库进行管理，小Ⅱ型水库可采用政府购买服务、大小库联合管理等方式。督查中还发现，部分小Ⅱ型水库由所在乡镇或村集体直接交给水库承包人进行管理，承包人的水库安全管理职责未加以明确，针对此种情况，县水行政主管部门要履行好监督检查指导等职责。其次，要切实建立和完善经费保障机制，把小型水库的人员经费和维护经费纳入本级财政预算，加大资金保障力度，并根据水库工程维修养护定额标准，测算每个水库的维护内容、工作量及所需经费数量，在经费使用上，可考虑由县级水行政主管部门对资金进行统管。最后，要强化业务指导和技术培训，各级水行政主管部门要加大对水库管理单位的培训力度，技术负责人、巡查责任人和一线管护人员要“全覆盖”，要注重培训实效，确保每个参训人员对雨情监测预报、水库调度、险情判定、抢护措施、避险转移等内容真正学会弄懂，做到心中有数