浅析涉河建设项目防洪影响处理工程的监管

李维维

一、前言

河道管理范围内建设项目简称涉河建设项目，是指在河道（包括河滩地、湖泊、水库、人工水道、行洪区、蓄滞洪区）管理范围内新建、扩建、改建的跨河、穿河、穿堤、临河、拦河建筑物等及其他公共设施。涉河建设项目的实施往往对防洪工程安全、河道行洪能力、河势变化有不利的影响。通常采用河道护岸、堤防护坡、堤基防渗处理、河道行洪断面补偿、受影响堤段加固、防汛道路恢复、损坏水工程修复等防治与补救措施，减少或减免不利影响。其中需进行专项设计的防治与补救措施又被称为防洪影响处理工程。

二、基本情况

安徽省淮河河道管理局隶属于安徽省水利厅，负责安徽省境内淮河（含颍河阜阳闸、涡河西阳集以下）河道统一管理，直接管理范围涉及沿淮6个地市的708km堤防（其中一级堤防592km）、8座大型闸、100余座中小型涵闸工程。近年来，随着社会与经济的快速发展，河道管理范围内涉河建设项目逐渐增多。据统计，需实施防洪影响处理工程减免不利影响的涉河建设项目平均每年约有十余项，管理任务与难度也越来越大，而防洪影响处理工程能否及时实施，实施后是否符合设计及批复要求，直接关系淮河防洪安全。为加强河道管理与保护，促进经济建设与河道管理工作和谐发展，约束防洪影响处理工程及时按要求实施，在监督管理过程中，主要采取以下措施：

1.建立管理四项制度

一是信息通报制度。防洪影响处理工程与涉河建设项目每月同步实行“零报告制度”，突发或重大事件随时上报省水利厅。二是定期巡查制度。涉河建设项目开工后，项目管理直接负责人实行每日巡查一次，单位项目管理负责人实行每月至少检查两次，省管理局每季度至少全面检查一次。同时，每年对防洪影响处理工程进行一次全面清查，掌握建设的时间、地点、主要内容，是否履行专项验收手续、管理与维护情况、存在问题等。三是防洪影响处理工程“三同时”制度。即防洪影响处理工程与涉河建设项目同时设计、同时施工、同时竣工交付使用。在涉河建设项目施工方案审查前，建设单位须完成防洪影响处理工程的设计工作，设计文件应作为施工方案审查时的必备附件之一。四是责任追究制度，明确单位防洪影响处理工程项目管理负责人，落实管理责任，将防洪影响处理工程管理工作作为各单位和个人的综合考核内容之一，未履行监管职责或监管不力，依法追究单位及个人责任。

2.制定质量监督管理办法

安徽省淮河水工程质量监督站对防洪影响处理工程的设计、监理、施工单位资质进行审查，要求必须具备水利行业相应资质；确认工程项目划分；监督检查各参建单位质量体制运行情况及相关规程、规范强制性条文执行情况；检查施工和建设、监理对工程质量的检测和评定情况；核定工程质量等级。

3.实行施工现场清理复原保证金制度

在办理涉河建设项目施工方案许可时，要求缴纳施工现场清理复原保证金。防洪影响处理工程是否通过专项验收，作为退还保证金的必要条件。因施工现场清理复原保证金额度较小，难以起到较大的实质性约束作用，近年来研究探索实行涉河建设项目保证金制度。

4.落实专项验收制度

防洪影响处理工程完工后，由省管理局或其委托单位组织防洪影响处理工程专项验收，对隐蔽工程（截渗墙、河道行洪断面补偿等）要求建设单位委托第三方检测机构进行检测。

三、存在问题

1.同时竣工交付使用难

防洪影响处理工程不能给项目本身带来直接利益，建设单位往往因防洪影响处理工程未纳入工程预算、追求利益最大化，不及时实施防洪影响处理工程，或实施后不符合相关要求拒不整改，甚至不实施，难以做到防洪影响处理工程与涉河建设项目同时竣工交付使用。

2.缺乏控制手段

为持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革，国务院全面清理与现行法律法规不一致、不利于改革发展的政策文件，清理规范工程建设领域保证金，除保留依法依规设立的农民工工资、投标、履约、工程质量4项保证金外，其他保证金一律取消。施工现场清理复原、涉河建设项目等保证金制度已不再适应新形式的要求，缺乏直接经济手段的控制，给防洪影响处理工程实施的监督与管理增添了难度。

3.建设方验收逃避水利部门监管

《安徽省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》要求，工程竣工后应有河道主管机关及河道管理机构参加验收，确认符合防洪安全标准的，方能启用；安徽省水利厅《安徽省河道及水工程管理范围内建设项目管理办法（试行）》要求，工程竣工时，建设单位应邀请水行政主管部门和河道及水工程管理单位参加验收，验收合格后方可启用。建设单位往往不重视甚至有意避开水利部门，不邀请河道主管机关或河道管理机构参加验收，导致涉河建设项目通过了竣工验收，而防洪影响处理工程尚未实施或实施后不符合相关要求，造成长期的防洪安全隐患。

四、建议与意见

1.加大宣传力度

普及水法规知识，让全社会了解防洪影响处理工程的重要性，促使建设单位自觉实施防洪影响处理工程，主动接受河道管理单位的监督管理。同时，借助于“河长制”，将防洪影响处理工程未实施、不及时实施、实施后不符合相关要求等突出问题开展清理整治。对于多次催促拒不实施或整改防洪影响处理工程的，依法给予行政处罚，树立法律威信，保障防洪安全。

2.实施专项验收

水行政主管部门协同各行业主管部门制定相关规定，涉河建设项目竣工验收前，应进行防洪影响处理工程专项验收。专项验收成果性文件应是涉河建设项目竣工验收成果性文件的组成部分，把通过专项验收作为涉河建设项目竣工验收的必备条件之一，未通过专项验收的涉河建设项目不得进行竣工验收。

3.明确主体责任

结合推进“放管服”改革，将防洪影响处理工程专项验收由政府验收转为建设单位按照有关要求自主开展验收，明确建设单位是防洪影响处理工程自主验收和管理维护的主体责任。为落实建设单位主体责任，规范防洪影响处理工程自主验收，要求建设单位应委托有相应资质的第三方检测机构进行竣工检测。验收要形成防洪影响处理工程验收鉴定书，明确验收结论；通过官方网站或者其他便于公众知悉的方式向社会公开，对于公众反映的主要问题和意见，建设单位应当及时给予处理或者回应。同时管理单位加强对自主验收的监管，以是否履行验收规定程序、是否满足验收标准和条件为重点，开展对自主验收的核查，落实建设单位自主验收和管理维护主体责任。

4.加强随机抽查

为切实加强防洪影响处理工程事中事后监管，建立防洪影响处理工程“一公开，双随机”监管制度，在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派检查人员，抽查防洪影响处理工程实施及管理维护情况，抽查结果及时向社会公开。

五、展望

“放管服”以来，激发了市场活力和社会创造力，也给防洪影响处理工程的监督与管理带来了新的挑战。今后应以新时期水利工作方针为核心，坚持把推进依法管水科学治水作为重要抓手，促使水利社会管理能力不断增强，实现人与水和谐发展，谱写新时代河道管理新篇章