预防原则在深海采矿活动中的运用及中国的应对

(武汉大学 武汉大学中国边界与海洋研究院,湖北 武汉430072)

深海海底占海洋总面积的50%以上,它是一个巨大的矿产资源宝库,将在未来几百年为人类提供可持续的矿物资源。当前,国际海底形势是：大规模的商业开发已初见端倪,国际海底活动重心由资源勘探向开发阶段过渡[1]。与开发问题同时引起国际社会广泛关注的是国家管辖范围外的海域资源开发引起的环境问题,成为全球海洋治理的重点对象[2]。预防原则作为环境保护的重要方法,得到了国际社会的高度重视,被一系列国际条约和文书确定下来,在国际海底管理局(简称“管理局”)颁布的勘探三规章中均有体现。中国是海底矿区的先驱投资者之一,同时也是目前世界上拥有深海矿区最多的国家。因此,分析深海采矿预防原则的具体执行措施,探讨我国的应对之策,为即将到来的深海采矿活动做好充分的准备,对维护我国海洋权益无疑具有重要的理论价值和现实意义。

1 预防原则与海底区域资源开采

在深海采矿决策过程中,适用预防原则(Precautionary principle)非常重要,它是解决深海采矿造成环境破坏的重要工具。我们在研究深海采矿的同时,必须研究如何保护海洋环境,实现资源的可持续开采。预防原则是20世纪80年代中期由德国在国际会议上提出。此后,许多国际条约和国家的国内法都将其纳入其中。1984年的北海会议并没有出现“预防”一词,而是“环境损害可避免或修复”的表述。到1987年第二次北海会议达成《伦敦宣言》时,预防原则被引入。1990年第三次海牙会议时,预防性原则被引用,缔约方表示预防原则将继续使用,即使没有科学的证据表明排放和损害之间存在因果关系,也必须用来防止排放有害物质对海洋的损害。

预防原则首次进入海洋环境保护领域是在《奥斯陆巴黎保护东北大西洋海洋环境公约》(OSPAR)中。1992年《里约环境与发展宣言》(简称《里约宣言》)正式规定了预防原则,《里约宣言》原则15条规定,“为了保护环境,各国应按照本国的能力,广泛采用预防原则。遇到严重或不可逆损害威胁时,不得以缺乏科学的充分可靠性为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境退化”[3]。此后,预防原则出现在《生物多样性公约》、《跨界水资源公约》、《欧洲联盟条约》和联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》等一些列条约中并不断得到发展[4]。正如国际海洋法庭海底争端分庭在2011年发表的咨询意见中所述,预防性原则已被纳入到越来越多的国际条约和其他文书中，其中许多文件都反映了《里约宣言》原则15条的规定。国际海洋法庭海底争端分庭认为,已开始趋向将这一做法作为国际习惯法的一部分。

2 预防原则的目标

2.1 组织制度层面

具体的措施需要由相关主体来决策和实施。对深海采矿而言,这一主体主要是国际海底管理局(简称“管理局”)。管理局是代表全人类对国际海底区域及其资源进行管理的权威机构,管理国际海底资源的勘探、开发和利用等活动,负责制定指导各国进行深海采矿活动的规则、条例和程序。此外,管理局还具有行政管理职能,有权接受或拒绝承包者的勘探申请。因此,管理局有能力和权力来实施预防原则，促进风险评估和风险管理，采取措施确保承包者的活动受到监督和执行相关义务。同时,世界上最充足的资源、最强的行为能力和权威仍掌握在主权国家手中,这个现实决定了主权国家在实施预防原则保护海洋环境中的地位是不可忽视的。主权国家是最核心、最有力的治理者和推动者,管理局制定的规则需要主权国家在国内积极配合和实施,才能确保承包者遵守管理局的相关规章制度。

2.2 预防措施层面

没有具体的政策和管理措施,预防原则产生的作用很小。具体的预防措施会因方案而异,一些共同的措施包括但不限于：限制或禁止某些活动、建立安全保障措施、使用最佳的技术、加强科学技术研究、进行环境风险评估等。对深海采矿而言,预防措施主要包括:①强调超出个人责任的有效环境管理措施;②设立基金支持数据的研究和收集,包括承包者和非承包者收集的数据;对收集的数据,管理局应当规定所有的数据都是公共的和公开的,除非该信息根据管理局的规定为机密信息[5];③鼓励缔约国之间相互合作等。

2.3 程序层面

程序机制是预防原则的一个重要方面,即决策过程必须有一个完整的程序来调整。由于对深海的科学知识有限,预防原则的决策主要基于已知科学知识、科学不确定性、价值判断三个方面考虑[6]。首先,已知科学知识是指已掌握的深海生态系统、环境基线数据等资料,并在此基础上做出决策。如管理局发布的指南将勘探活动分为两类：一类是不需要进行环境影响评估的活动。这主要是指根据可获得的资料,目前在勘探方面使用的是不会对海洋环境造成严重损害的技术,包括重力和磁力观测、气象观测,如放置仪器等。另一类是需要进行环境影响评估的活动,如利用系统人为扰动海底活动、测试采集系统和设备等。其次,面对科学不确定性,需要解决两个问题:①是否因为存在科学不确定性而终止所有的深海活动。面对不确定性,环保主义者持审慎态度,他们担心深海采矿将会对深海环境造成不可逆的影响,如动植物灭绝、环境污染、生物多样性丧失等,因此主张无限期地暂停深海采矿。但采取如此严格的方法来实施预防原则缺乏说服力,因为这会导致禁止海上的所有活动[7]。迄今为止,国际海洋法庭并不总是支持全面禁止海洋活动。在MOX工厂案(爱尔兰和英国)中,法庭没有支持爱尔兰要求对英国政府采取临时措施中止建设工厂和运输放射物质的行为。法庭在最终裁决中说明,给予临时措施要满足“严重”损害的重要性,法庭认为爱尔兰的环境损害要求并没有达到这一标准,所以裁决让双方进行合作协商解决[8]。同样,在柔佛海峡(Straits of Johor)案中,法院也没有支持马来西亚要求暂停新加坡填海工程的要求,而是要求两国交换信息,评估土地开垦工程的风险和影响。②解决深海采矿不确定性的方法。为了应对预防原则的不确定性,实行举证责任倒置制度是一种可行的办法。这种做法是将寻求无害的举证负担转移给潜在实施有害活动的一方,这与传统的侵权责任实行谁主张谁举证的规定不一样,符合预防原则的中心思想,即事先的污染预防比事后的责任负担更可取。这样有利于环境保护,因为监管机构或申请人可能没有能力或手段进行环境影响损害评估[9]。当然,更好的办法不是争论应当由哪一方来承担举证责任,而是从一开始就建立数据库，即环境管理参数。承包者的行为一旦超过这些参数,保护措施将自动适用。第三,对价值的判断,公众参与应得到保障,因为这样可让行政主管机关了解公众对风险和损害的可接受程度。这对管理局来说尤为重要,因为它代表的是全人类对区域的资源实施管理。更重要的是,确保决策的透明度,有助于平衡采矿经营者、民间社会、国家和监管机构的利益。

3 预防原则在深海采矿活动的执行分析

由于《海洋法公约》(简称《公约》)本身并没有关于预防原则的规定,因此1982年以前预防原则没有得到广泛使用。但《公约》通过管理局对“区域”内的活动实施了预防原则,采取了对涉及勘探活动的环境保护方面的规定。

3.1 组织制度层面

《公约》第145条、第209条，附件三第17条第1款第2项的规定赋予管理局在其认为必要时制定防护措施保护海洋环境的权利,特别是针对来自海底采矿的有害影响,管理局必须积极制定和实施环境保护标准并进行审查。自1996年开始运作至今,管理局制定了3个勘探规章,规章中的相关条款都规定了管理局保护环境的义务。在保护海洋环境的义务中,尽管理局有权制定新的规则,但法技委作为理事会的技术咨询机构,必须就制定环境规则、条例或程序,包括将此类规定的执行和海洋保护领域专家的意见向理事会提出建议。此外,法技委还需要对深海采矿的环境影响进行评价,以及深海采矿是否采取了预防性办法和最佳的环境保护措施向理事会提出建议[10]。

法技委是决定深海活动是否采取了预防措施的重要一环,法技委可将科学信息用于决策中并确保相关决策是基于科学做出的。近几年有关开发的规章制定已提上日程,法技委对矿物资源勘探开发、海洋学、环境保护、采矿经济等方面的专业人才需求增加。由于深海采矿的复杂性,组成人员在矿业和商业方面的专业知识有限,目前的人员组成结构已不能满足日益增长的业务需求。因此,海洋危险组织表示管理局的透明度和开放度以及法技委的能力和公正性要加强,甚至建议成一个专门的环境委员会审查环境事项[11]。

3.2 预防措施层面

为了保护深海环境，管理局在开采的规章制度中纳入了一些预防措施,包括环境影响评估、环境影响范围报告、最佳环境做法等,但需要进一步完善。主要是:①环境管理计划是实现环境管理目标的主要方法之一。目前在国际海底区域三个地区发现具有经济价值的结核,即北中太平洋、南太平洋的秘鲁海盆、北印度洋中部。从结核丰度和金属含量看,最有前途的矿床位于克拉里昂—克利珀顿断裂区(CCZ),预计这将是第一个被开发的地区[12]。因此,管理局为CCZ制定了第一个也是迄今为止唯一一个环境管理计划[13]。但目前面临的问题，一是环境战略管理计划未纳入现有的规章制度中,也没有在最新的开采规章草案中进行规定,使环境战略缺乏程序性保证;二是其他海底区域尚未制定国际海底区域的环境管理计划。因此，首先应在审查其实施情况下尽快完善该区域的环境管理计划,为其他区域建立环境管理计划提供指导。②最佳环境做法。最佳环境做法已纳入了三个勘探规章和开采规章草案。如《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》第31条第2款规定,为了确保有效保护海洋环境,使其免受“区域”内活动可能造成的有害影响,管理局和担保国对这种活动应采取《里约宣言》原则15条所阐述的预防原则和最佳环境做法。最新开采规章草案第17条第1款第3项规定,在对海洋环境风险评估和管理中,适用《里约宣言》原则15条的预防原则,并考虑最佳可行的科学证据。但目前尚没有国际批准和执行的可供开采活动使用的标准或对这些活动进行环境影响评估的标准。因此,采矿者在探矿和勘探海洋矿物期间,每年应进行环境评估并向管理局提交报告。此外,采矿者提交的所有信息可作为制定和用于评估开采活动的环境影响佐证。③适应性管理做法。开采规章引入了适应性管理的规定,草案附件七第1款第7项规定,一项环境管理和监测计划应当包括环境管理计划和监测计划的详细资料、环境管理目标、管理技术、适应性管理要达到的预期效果。草案规定的适应性管理与预防原则一致,通过定期审查和修改环境规章和准则,吸取相关经验,有效保护海洋环境免受严重损害。但目前存在的问题是:对适应性管理制度而言,由谁来负责管理局获得新的知识？如管理局以外的研究人员发现了一种新的稀有物种或研究出一种全新的测量毒素的方法,他应如何通知管理局[14];适应性管理在什么样的情况下适用,以及如何适用还需要深入研究;合理修改需要明确的定义,一旦根据适应性管理需要对开采活动进行修改,是暂停、继续还是停止开采活动,区域内的其他活动是否需要停止都是需要进一步研究的问题。

3.3 程序层面

对深海勘探活动,管理局制定了部分程序性的指南,如《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对环境造成影响的建议》等,但针对开发活动,还需要加强以下方面:①确定海洋环境保护的具体目标。目前3个勘探规章的一个重要缺陷是没有具体的海洋环境保护目标,只是笼统地规定海洋环境保护要适用《里约宣言》原则15条的规定。在最新的开采规章草案中,环境保护目标规定在环境事项总原则的第一项中,这是一个重要的进步,因为缺乏具体的环境保护目标就很难评估一种保护措施。《公约》的宗旨和目的与其他部分具有同样的法律效力[15]。因此,鉴于海洋环境保护的重要性,应当将海洋保护目标与维护全人类共同继承财产的目标纳入宗旨中,将海洋环境保护提升到新的高度,而不是与预防原则、最佳环境实践、生态方法等作为并列事项。②对环境造成严重损害的判断标准应在规章中体现或单独制定指南。制定环境规章的目标是确保有效地保护海洋环境和防止产生颠覆性破坏,但必须承认开采活动必然对海洋环境造成一定影响。根据勘探规章和开采规章规定,它是由法技委决定是否有足够的证据表明采矿者的行为不会对环境造成严重损害,这种证据的充分性建立在他们已有的知识基础上,如果证据不充分,他们不会向理事会推荐。在决定证据充分性(包括不确定性)的构成因素上目前并没有达成广泛的一致意见,但至少包括以下因素:受影响的资源、区域内生物特征、生态系统空间范围、生态习性破环与修复的可能性。虽然应当由采矿者通过环境影响评价来说明其行为的无害性、不确定性和如何处理这些问题,但管理局也应当制定相关标准和监测门槛[16]。③建立程序措施,确保有足够的环境基线数据和监测数据提供给管理局。环境基线数据是记录开采前的自然条件,可对比采矿对环境所产生的影响,预测采矿活动的影响。但目前管理局的数据缺乏,特别是在资源数据和环境数据方面。缺乏环境基线数据不仅影响有效的环境风险评估,还影响开采规章的制定。虽然目前勘探和开采规章草案都规定了采矿者收集这些数据的程序性要求,但并没有规定如果采矿者没有这么做的后果。填补这一漏洞可确保勘探阶段能收集足够的基线数据和知识,为今后的采矿工作夯实基础。针对管理局缺乏数据的问题,当务之急是通过明确的数据管理战略和政策,建立数据库。④增加透明度和完善公众参与。各方参与是实现“人类共同继承财产”原则的必然要求,对提高规则的认受性和有效性至关重要。缔约国在规章制度建设方面具有重要作用,在有关制度酝酿、研究、起草、修改完善的各个阶段,都要切实提高缔约国特别是发展中国家的参与度[17]。在如何增加透明度的问题上,应当鼓励法技委举行更多的公开会议,以提高工作的透明度。在提高公众参与度方面,通过对利益相关者的调查或外部调查,获取舆论对风险的可接受性。

4 我国在深海采矿环境保护中的对策与行动

4.1 国际层面

组织制度方面:首先,虽然管理局有权实施预防性决策,但其权力的行使需要遵守可执行的标准,担保国有监督管理局的权力,因此可建立一个环境或科学委员会来帮助监督环境影响评估或环境管理。其次,推动法技委的改革。第一,优化法技委委员的知识和专业结构。法技委成员应具备诸如矿物资源勘探、开发加工，海洋学、海洋环境保护或关于海洋采矿的经济或法律方面的资格,保证做出的决定是合规的。第二,建议法技委设立工作组处理特定专门知识领域的问题。如鉴于与深海采矿有关的环境问题越来越重要,可考虑设立一个处理环境问题的工作组。第三,积极履行我国作为担保国的义务。国家对“区域”活动的立法行动关乎国际海底制度在国家层面的落实,对明确管理局、担保国和采矿者的权利、义务、责任关系具有重要意义。我国于2016年2月通过了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》(简称《深海法》),并向管理局提供相关立法信息是履行担保国义务的体现,但相关规定还需要进一步明确和细化。

预防措施方面:重视深海环境保护,从规则到技术层面积极支持管理局的工作。首先,我国主张管理局必须制定定期审查海洋环境保护实施情况的规则、规章和程序,以确保保护海洋环境。与环境规则有关的环境管理措施,既要有实质性的证据证明存在环境损害风险,也要因地制宜、有的放矢地根据不同区域和资源种类特点采取针对性措施。其次,针对环境问题中被关注的海上产生废水排放和管理问题,我国一直致力于环境污染治理,在冶金废水污染治理研究方面取得的进展可用于深海采矿的海上脱水,降低环境影响。第三,我国政府积极配合管理局的环境数据收集工作,实施的环境基线和自然变化计划被确定为国际重大合作项目之一,被视为我国对“区域”的实质性贡献[18]。

程序方面:首先,我国应积极参与开发规章的制定工作,提出自己的主张。即在可持续发展原则下,为“区域”矿产资源的开发提供充分的法律保障,确保有效保护海洋环境;在商业开发原则下,确保采矿者的权益,争取代际公平[19]。其次,充分利用管理局的平台,发挥学术研究团体、采矿者和其他利益相关方的作用,推动管理局在开发规章的制定中尽可能广泛吸收利益相关者的意见。针对管理局2017年8月第二份公开征求意见的草案,我国政府、国家海洋局发展战略研究所、中国大洋协会、中国五矿集团、上海交通大学极地与深海中心均以公开的方式提交了评论意见,阐述了自己的观点。如国家海洋局海洋发展战略研究所在提交的评论中指出:关于环境问题,规章草案中多处提及国际认可标准、《公约》第145条规定保护海洋环境的标准等,但相关标准指代不明,建议予以澄清[20]。第三,推动管理局制定标准来指导环境影响评价和环境监督门槛,如针对勘探活动,管理局发布了《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对环境造成影响的建议》,针对开发活动,管理局应制定相应的指南。

4.2 国内层面

对国际海底区域的商业化开采,短期内不应冒险尝试。在国际海底采矿规章尚未定稿、开采技术尚待成熟、海底环境尚待研究、成本收益尚待计算的情况下,不应贸然进行国际海底资源的商业化开采,因为规则的不确定性会影响采矿工程的可行性,也无法预估采矿活动所需要的巨额财政投资[21]。否则,不仅可能导致我国承包者的经济损失,同时还可能对国际海底造成环境损害。因此,短期内我国应注重采矿技术的发展,加强与发达国家的采矿企业之间的交流,力图使我国企业对未来深海矿产资源开采的成本与收益有较为精确的计算,对可能存在的商业风险有充分的预估,对自身存在的短板与不足有清醒的认识。在经济成本和制度成本都较为适宜以前,我国对深海矿产资源的开采应保持谨慎的态度。

加强区域合作:我国可对国际海底区域和其他国家管辖范围内的深海海底进行比较,选择成本更低的开采区域。除国际海底区域外,部分太平洋岛国和非洲国家管辖的海域中也存在深海矿产资源,这些资源的开发受母国国内法的规制。但我们可采取联合开发的方式,参与到其他国家管辖范围内的深海矿产资源开采活动,分享经验,实行信息共享,共同保护深海生态系统。

完善《深海法》的各项规定:自《深海法》2016年5月生效以来,我国大力推动以《深海法》为基础的相关法律制度建设,积极开展配套法规和措施的制定工作。2017年4月27日,国家海洋局发布了《深海海底资源勘探开发许可管理办法》(简称《办法》),为我国公民、法人和其他组织向管理局申请矿区提供了更加详细的规则。但相关制度还需要进一步完善,包括但不限于:①组织制度方面。明确国家深海采矿活动管理机关。《深海法》第5条规定,国务院海洋主管部门负责对深海海底区域资源勘探、开发和资源调查活动的监督管理,但没有指明国务院海洋主管部门具体所指为何。第5条规定在《办法》中得到进一步明确,第2条规定“国家海洋局负责对深海海底区域资源勘探、开发活动的审批和监督管理”。作为大洋协会的主管部门,国家海洋局在业务上对“区域”活动较熟悉,由国家海洋局担任管理机构的成本最低、效益最高[22]。考虑到深海活动的专业性,成立一个专门的机构来负责受理、审批、颁发深海勘探和采矿许可是必要的。深海采矿的国内审批部门不明确,易导致权责不明,对企业的申请进程造成阻碍。因此,成立专门的海底矿产资源管理司,隶属于国家海洋局,专门管理深海活动的勘探和开发活动,如接受申请、进行审查、颁发许可证等活动是可行的。具体的机构设置可参考库克群岛设立海底矿产资源管理局做法,库克在2009年《海底矿产资源法》中详细规定了管理局的性质、职能、组成、纲领、权利[23]。②防护措施方面。需要增加多项新的环境保护制度。首先,应将预防原则和环境保护目标纳入总则之中,作为贯穿全文的指导。其次,增加具体指导原则一章,开采规章草案的环境事项中规定了深海采矿的多项原则,包括“有关海洋环境保护的资料和信息透明与公开、基于生态系统的方式、最佳环境实践、合作”等指导原则,这些原则应在我国国内法中予以明确。第三,补充原有制度。如在《办法》第六条规定的申请者需要提交的材料中增加“环境管理及监督计划、训练计划”、“关闭计划”、“可行性报告”、“财政计划”以及遵守管理局相关规章的承诺等内容。在《深海法》第13条中增加制定关闭计划、减缓措施和替代方案、组建环境管理系统、环境信息情况应在承包商官网中进行公示、遵守管理局的信息规定和适应性管理的相关规定,这些内容是开采规章草案新补充的制度,应纳入我国的《深海法》。③程序方面。逐步制定关于指导采矿者进行深海环境影响评价、环境影响范围报告、生态方式、适应性管理等制度的详细指南或办法。目前,我国正在加紧就资料和样品汇交、使用、环境调查和环境影响评价等深海海底资源勘探开发重要问题开展资料汇编和文本起草工作。同时,提高深海活动的透明度和公众参与度,接受群众的监督,对保护海洋环境也具有重要意义。为了规范和推进国家海洋局的政府信息公开工作,保障公民、法人和其他组织依法获取国家海洋局政府信息,促进依法行政,建设法治海洋,2016年9月23日国家海洋局印发了《国家海洋局政府信息公开实施办法(试行)》(修订)的通知,根据第2条的规定,将对国家海洋局、国家海洋局各分局在履行职责过程中制作或获取的以一定形式记录、保存的信息,包括国家海洋局极地考察办公室、中国大洋矿产资源研究开发协会办公室在履行极地、公海和国际海底相关事务等具有行政管理职能的职责时制作或获取的信息进行公开。这对海洋局工作的透明度是一个较大的提升,但在公众参与方面还需要加强。

5 结语

国际海底区域是人类宝贵的新疆域,各国应当继续遵循合作精神,努力践行“人类共同继承财产”原则,为实现国际海底资源的可持续利用,为促进全人类共同利益做出更大贡献。开发规章应以鼓励和促进资源开发为导向,同时依法确保海洋环境不受重大损害。环境事项是开发规章的重要组成部分,海洋环境保护是一项系统工程,包括开发前的环境影响评价、开发中的环境监测、开发后的环境治理都与开发成本、缴费机制、分享机制密不可分,环境规则应统筹考虑这些因素。只有实现海底矿产资源开发与海洋环境保护的并重,才能实现全人类的进步和可持续发展,使人类有能力在更高层次上促进海洋环保,这符合全人类的共同利益。