宝应县运西地区省管湖泊退圩还湖工程的思考

杨小秋 冯爱国 胡永春 丁德新

一、工程概况

宝应县运西地区省管湖泊位于江苏省扬州市宝应县运西地区，包括白马湖、宝应湖、高邮湖，保护面积59.238 km2。受围湖造田、圈圩养殖、种植和围网养殖等活动的影响，圈圩面积达29.693km2，多年来湖泊面积逐渐减小，导致防洪滞涝库容明显减小，严重影响区域防洪安全。加之白马湖、宝应湖、高邮湖地区地势低洼，汛期受四周高水围困，外洪内涝，洪涝灾害频繁。

由于圈圩、围网养殖等活动的加剧，白马湖、宝应湖、高邮湖的水质呈现不断恶化、生态不断退化的趋势。近期水质监测结果显示，白马湖、宝应湖各站点综合水质类别为III～劣V类，为轻度富营养化；高邮湖水质一般为Ⅲ类至Ⅴ类，为轻度富营养化。

白马湖、宝应湖、高邮湖是集供水、农业灌溉、洪涝调节和渔业生产等多功能于一体的浅水型湖泊，对沿湖地区的经济和社会发展发挥着重要作用。但是，随着湖区圈圩养殖增多，湖区自由水面减少，湖区生态环境受到不同程度的破坏，影响湖泊岸线资源和水资源的进一步开发利用和沿湖地区经济社会的可持续发展。

由于圈圩养殖和淤积情况严重，湖泊调蓄能力和水质指标下降，影响湖泊防洪、供水、生态等功能的正常发挥。根据《省政府关于宝应县省管湖泊退圩还湖专项规划的批复》（苏政复〔2017〕22号）和《宝应县白马湖、宝应湖、高邮湖退圩还湖实施方案》，为加强湖泊管理保护，恢复调蓄能力，改善水生态环境，加大湖泊管理保护力度，合理开发利用湖泊水域、岸线，促进区域经济社会可持续发展，宝应县人民政府决定实施宝应县省管湖泊退圩还湖工程。

二、工程内容和规模

1.工程内容

宝应县运西地区省管湖泊退圩还湖工程是宝应县省管湖泊退圩还湖工程的重要组成部分，是扩大湖泊调蓄功能和提高行洪排涝能力，改善湖泊水生态环境，促进沿湖地区经济可持续发展的重要工程。其主要工程内容是清退圈圩面积约29.693 km2，恢复湖泊自由水面面积20.815 km2，并在清退区域设置排泥场8.878km2。根据主体工程量、移民征迁实物量和投资估算办法，宝应县运西地区省管湖泊退圩还湖工程总投资为106309.73万元。

2.工程总布置

（1）退圩还湖工程布置

在清退区域内设置排泥场13317亩，其中白马湖布置排泥场3处，面积共计6249亩；宝应湖布置排泥场2处，面积共计3996亩；高邮湖布置排泥场1处，面积3072亩。

（2）堤防工程布置

湖区内排泥场形成后，不再作为湖区范围，排泥场沿湖侧需新建堤防，形成完整的防洪体系；白马湖山阳镇沿线圩堤建设年代久远，冲刷严重，圩堤堤身单薄，部分坝身低矮，渗漏，汛期防洪压力较大，结合环湖大道建设，拟对该段堤防适度加宽。

（3）影响工程布置

白马湖退圩还湖实施后灌排水系调整，需新建水闸5座，泵站5座，涵洞1座，开挖排涝沟1.410km；恢复通航需新建套闸1座，开挖河道0.550km。

宝应湖退圩还湖实施后灌排水系调整，需新建水闸1座，泵站3座，涵洞3座。

宝应县境内高邮湖排泥场沿岸的运河西堤无水工建筑物及其他建筑物，排泥场的布置没有影响工程，但排泥场内需要新建灌排配套，新建1座水闸，2座泵站。

3.项目建设征地与移民安置

工程需清退圈圩养殖31946亩，清退种植7259亩；拆迁各类房屋48685m2，其中居住房屋 38350m2，非居住房屋10335m2；新征宅基地38亩；特殊用地15亩；拆迁人口316人。

4.环境影响

该工程实施后将恢复自由水域面积20.815 km2，增加湖泊调蓄洪水能力，有效改善湖泊水质和水生态环境，对保障供水安全、区域水资源可持续利用具有显著意义，退圩还湖工程在完善区域防洪减灾体系，提高区域防洪除涝能力的同时，还可以调整地区产业结构布局，提升区域景观和旅游价值，改善投资环境，对湖泊区域经济社会可持续发展起到良好的促进作用。

三、存在问题

自20世纪50年代开始，宝应县湖泊湖荡都存在围垦种植和圈圩养殖情况，这些圩区在特定历史条件下形成，经过多年开发建设，一些围湖区的经济社会运行体系已经比较成熟。如何处理历史条件下形成的围湖区，存在土地归属、税收问题、补偿安置等多方面问题，是完全清退还是根据具体情况因地制宜提出保留、改造的方案，是必须面临的问题。

1.土地归属

根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《江苏省湖泊保护条例》，禁止在湖泊保护范围内圈圩，已有圈圩应按照防洪规划的要求和恢复湖泊生态条件的需要，因地制宜制定退圩还湖方案，有计划实施退圩还湖。退圩还湖工程实施前，现有湖泊湖荡保护范围内圩区及水域不得改变用途。省管湖泊保护范围多数已确权，因此，土地归属应为国有土地或集体土地。

2.补偿安置

按什么样的标准进行补偿也是问题：低了，群众有意见，群众不接受，征迁工作难度大；高了，不符合地区实际情况。

根据《江苏省政府关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发〔2011〕40号），宝应县属于四类地区，土地补偿费为1.6万元/亩，安置补助费为每人14000元；参照省标准，青苗赔偿费为1200元/亩；根据《江苏省国有渔业水域占用补偿标准基数和等级系数（试行）》，参照江苏省标准和地方政府现状执行标准，鱼（蟹）塘占用补偿标准取2600元/亩，鱼（蟹）苗补助标准为800元/亩；相关养殖设施补偿费为每户0.3万元。房屋补偿费参照宝应县山阳镇宝应湖（山阳范围）退养还湖工作实施方案房屋拆迁补偿标准为居住房屋300元/m2，非居住房屋100元/m2；新征宅基地土地征地按四类地区土地补偿费为6万元/亩。基础设施与公共设施建设标准按《村镇规划标准》执行，基础设施建设费用按照5000元/人计算。

由于宝应县运西地区在2017年已实施退养还湖工作，退圩还湖的补偿标准还必须与退养还湖补偿保持政策的连续性与一致性，以防止出现不公平现象。

实施过程中的征迁工作必须公平、公正和公开，阳光操作，政策透明，合理合法，以取得湖区群众的充分理解与支持。

3.资金来源

宝应县运西地区省管湖泊退圩还湖是为了满足区域防洪排涝、水资源供给、水环境改善、生态系统修复等目标需要，项目效益主要体现为公益性。工程的实施应以政府为主导，加强统一协调和行政监管。由于该项目的资金来源主要以排泥场土地使用权出让进行筹集，项目实施还必须按照市场机制进行运作。采用“政府主导、企业主体、市场运作”PPP模式进行融资和运作。

4.上岸渔民生活

退圩还湖后，原来多数依靠养殖、捕鱼生活的渔民，如何适应新的生活，如何改善他们的生产生活，也是必须思考的问题。

政府应引导缩减养殖面积，辟出专门区域适当开展生态高效养殖，对养殖排放进行生态治理，提高养殖效率和效益。

县、镇人民政府要改变渔民们的传统思维、生活方式，引导渔民兴办民宿和渔家乐，合伙兴办旅游合作社，改善渔民生活。

退圩还湖的渔民无法进行生产安置的，建议参照退养还湖按588元/人·月进行安置。

四、设计优化与规划衔接

在实施过程中，要加强湖泊堤防建设和保护，确保防洪安全。优化湖泊形态设计，科学确定排泥场布局，完善规划范围内河湖连通布局。加强生态环境保护，提高湖泊环境容量，改善水体质量。

退圩还湖后，各类土地的利用安排，应与当地土地利用总体规划相衔接。涉及耕地、基本农田变更的，须采取有效措施，明确耕地和基本农田保护责任主体，确保当地耕地保有量和基本农田面积不减少、质量不下降。

五、结语

退圩还湖工作牵涉面广，影响范围大，制定的补偿政策要有利于退圩还湖工作推进，有利于退圩还湖地区镇村生产生活改善，有利于工作的衔接和开展，采取的工程措施要有利于提高地区防洪能力。

“绿水青山就是金山银山”，生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。只有保护好生态环境，才能实现资源水利的充分利用；充分恢复湖泊滞蓄功能，才能够更好地防灾减灾；合理安排好湖区群众的生活，才能实现沿湖地区经济社会的可持续发展■