江宁区农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制实践与思考

郑卫东 林 洁 章二子

（南京市江宁区水务局 南京 211112）

1 项目背景

江宁区位于江苏省西南部，境内有秦淮河、长江、石臼湖三大水系，土地总面积1558km2。全区总耕地面积81.34万亩，有效灌溉面积达到80.5万亩，节水灌溉面积54万亩，高效节水灌溉面积21.78万亩。经过60多年的努力，全区共建各类小型水利工程34760处。这些工程的建成，成为农业增产、农民增收、农村发展的重要基础设施。但是由于受客观条件制约，农田水利设施产权不明晰、管护主体、责任和经费不落实等问题仍未得到有效解决，作为整个水利工程体系的“神经末梢”和“毛细血管”的农田水利设施仍是农业发展的短板，迫切需要深化改革，创新建设和管理体制机制。自2015年7月被确定为省级农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县（区）以来，江宁区精心组织，科学谋划，试点引领，扎实推进改革，目前改革任务已基本完成，改革成效初显。

2 主要做法和成效

2.1 主要做法

2.1.1 强化组织领导，营造改革氛围，保障改革开展

2015年底，江宁区政府办印发了《江宁区农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制实施方案》（江宁政办发〔2015〕193号），成立了改革工作领导小组，由区长任组长，分管区长任副组长，由区水务局牵头，具体负责改革领导小组办公室的日常工作，并把此次改革工作列入区政府2016年度市级以上重要改革任务之一，纳入政府年度目标考核，并分解落实部门和街道的主体责任，统筹协调建立定期困难问题会商制度。区水务局也及时成立了相应的工作领导小组和专门的工作班子，于2016年1月出台了《关于加快推进农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制省级试点工作的意见》（江宁水改字〔2016〕1号），明确主要领导亲自负责，分管领导具体抓落实。各街道作为改革实施的责任主体，也于2016年4月前都成立了相应领导机构和工作班子，确保改革工作在区委改革办的统一领导和监督下，有条不紊地开展。

充分发挥政府主导作用，区领导小组连续多次召开部署会议和工作推进会，共发改革文件7个，为改革“保驾护航”，提供政策和技术保障。区水务局作为牵头实施部门和技术指导部门，负责编印了12种培训材料，并起草了《致农民朋友的一封信》和《致农民用水户的一封信》，分发到基层一线工作人员和广大农民群众、用水户手中，确保改革声音传递到改革的每个角落。此外，区水务局和各街道水利站还充分利用报纸、广播、电视、网络等新闻媒体平台以及简报和室外悬挂横幅、书写标语、树立宣传牌等多种形式，广泛宣传改革工作的重要意义、政策法规依据、措施方案，并及时总结推广试点典型经验，主动接受社会监督，为此次改革努力营造真抓实干的舆论环境和凝心聚力的社会氛围。

2.1.2 多方学习调研，精心组织谋划，科学制定实施方案

为制定出既符合此次改革要求，又切合江宁实际、可操作性强的实施方案，区水务局组织相关人员到靖江、洪泽、高淳等改革先行区县调研取经，通过现场察看交流、座谈讨论、观看宣传片、走访受益户等多种形式，查找差距、思考对策；并在广泛听取改革相关各方意见和诉求的基础上，起草了《江宁区农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制实施方案（送审稿）》，在草案送批前，还多次征求领导小组成员部门的合理意见，并送区法制办、改革办进行审查。另外，还联合河海大学开展了一系列课题研究，完成了《江宁区农田水利工程管理制度研究》《江宁区农村小型水利工程管理体制改革研究》以及《江宁区农业水价综合改革研究》3个课题，为改革奠定了坚实的理论基础。

围绕农田水利设施“产权明晰、权责落实、经费保障、管用得当、持续发展”的改革总目标和核心要求，江宁区实事求是地确定了此次改革任务，即完成6项任务，达14个预期效果。具体讲，就是要“找准三种人，实现四种模式”。改革重点是：通过改革，使农田水利工程“有人建，有人管，有钱管，管用得当”。方案得到及时批复后，江宁区水务局又对加快推进实施方案的落实提出了指导意见，对改革任务、责任和时限进行了详细分配。

2.1.3 全面调查摸底，强化典型引领和考核奖惩，扎实完成改革任务

结合江宁区农田水利设施建设和管理的现状，区水务局积极组织集中培训和人员力量全面调查摸底、整理筛选、分类汇总农田水利工程建管情况，确保全区3万余处小型水利工程都在计划时间内完成了建档和信息系统建设，使所有权归属和管辖权明确。

为了厘清思路、准确把握改革重点和突破口，强化了典型示范和引领作用，把此次改革任务紧紧同各街道农田水利工程建设与管理的现状相结合，因地制宜打造有区域特色的亮点和典型，为全区小型水利工程管理水平的提高和改革任务的完成做了有益的试点探索。江宁街道结合小型水库管护的成效经验，强化村庄河塘、蓄水塘坝的达标管理试点和示范；湖熟街道结合农田重点片区建设和管理的成果，并结合水利工程维修养护项目的实施和专业化、市场化维修养护机制的探索，提炼经验，形成模式，供该区其他圩区片学习、借鉴；横溪街道结合自身有山有圩、以丘陵山区为主的区域特色，发挥统筹兼顾的成功示范作用。另外，区局直属水管单位深化内部管理改革，真正实行社会化、市场化、规范化专业维修养护机制试点，也为小农水项目管理改革总结制定了项目管理规范和流程等。

为确保改革的成效，区委区政府建立了改革绩效考核奖惩机制，实行平时督查和年度考核评比制度相结合的管理，此次改革是区委区政府2016年度市级以上17件改革重点任务之一，区改革办进行跟踪督查，同时结合“河长制”“美丽乡村”和“黑臭河道整治”“两减六治三提升”等环境检查考核要求，将日常检查考核制度化、常态化、精细化，做到月月报进度，季季有检查，年终综合评比。对考核结果实行奖优罚劣，直接同政府绩效、项目资金和管护经费挂钩；考核不合格通报批评，并要求限期整改。

2.2 主要成效

2.2.1 产权有归属

通过此次改革，首先摸清了家底，建立了小型农田水利工程普查登记电子台账和信息系统；其次，理清了产权、事权划分事宜，明晰了各类工程归属和管理事权，为管理责任落实奠定了坚实基础。

江宁区此次改革范围涉及的各类农田水利设施共有34653处，其中区政府发放工程所有权证1522份，街道同社区签订产权协议书158份，并按照《南京市江宁区农田水利设施产权制度改革实施办法（试行）》的要求，严格做好产权区级确权登记、产权移交和责任转移管理等工作。各街道在街道网站、社区公示栏分别对产权调查划分情况进行了7天公示，并举行仪式进行所有权证移交、签订移交协议，同时建立了区、街道、社区三级农水工程管护名录，全区农村泵站都悬挂了产权公示牌。签订了区局同街道水利站、水利站同社区、社区同管护公司以及用水户协会、专业合作社或管护人员的各类管护责任状或协议书180份左右。区财政发挥主导作用，在2015年度落实850万元区级以上农水管护经费的基础上，2016年度增加到1630万元，确保每亩农田管护经费20元左右，超过省规定的15元/亩的标准。改革实现了找准产权人、出资人、管护人“三种人”的目标，并形成了各司其职，管护工作不再扯皮、推诿的良性局面。

2.2.2 管理有载体

通过改革，建立健全了江宁区基层水利服务组织。江宁区156个涉农社区均有了自己的村级水管员，具体管理社区涉水事务，承担政府与基层农户、用水户的联系纽带作用。截至目前，全区9个中型灌区均在民政注册成立了用水户协会，谷里街道全部11个社区，横溪、禄口、秣陵、湖熟、汤山等街道部分社区也在工商注册成立了农民用水专业合作社，注册率达到56%。为鼓励和支持农民用水合作组织大力发展、规范化运作，搭建好农业供水、用水、管水的民主决策、自主运营、规范管理的节水平台或载体，江宁区水利、财政还联合出台了《关于鼓励和支持农民用水合作组织规范建设和创新发展的奖补办法（试行）》，对符合本办法要求的单位进行奖励，江宁区专业合作社的建立呈现蓬勃发展的势头。另外，江宁区现有各类小型水利工程专业管护公司15个，基本实现了农水工程管护专群结合的目标。

2.2.3 运行有机制

通过区和街道两级的共同努力，以政府绩效考核为基本依据的农田水利工程建设和管理的政策性文件密集出台。在改革项目实施方面，区级出台了《南京市江宁区农田水利工程建设项目管理办法（试行）》《南京市江宁区小型农田水利设施建设和水土保持重点建设工程补助专项资金管理办法（试行）》和《南京市江宁区农田水利设施产权制度改革实施办法（试行）》。

在改革创新运行管护模式方面，区级出台了《南京市江宁区小型水利工程管理考核办法（试行）》《南京市江宁区小型水利工程管理资金管理办法（试行）》《南京市江宁区农村水利工程管理养护资金管理办法》《南京市江宁区小型农田水利工程管理办法（修订）》和《江宁区村级水管员选聘和管理考核办法（试行）》《关于鼓励和支持农民用水合作组织规范建设和创新发展的奖补办法（试行）》以及《江宁区农业用水价格核定管理试行办法》等。同时，各街道也出台了相应或更加详细的改革配套实施细则。另外，针对灌区用水户协会和用水专业合作社也建立了系统的管理制度，有《用水户协会章程》《用水户协会工程管理制度》《用水户协会灌溉管理制度》《用水户协会水费征收、使用管理制度》《用水户协会奖惩管理办法》等。

这些制度的建立健全，为改革起到了“保驾护航”和政策先行的作用，是政府发挥改革主导作用的重要体现，也是管护长效运行机制建立的重要条件。

2.2.4 工程有效益

不论是工程建设还是管理，稳定的经费投入是工程效益发挥的关键。小型农田水利工程公益性的特点，决定了无论是建设还是管护必须以各级财政资金投入为主导，通过改革，江宁区无论是区级水利建设配比资金到位，还是管护资金财政支出额度都有了大幅提高。

因地制宜，不搞“一刀切”，目前实行的四种管护模式，即社区片长模式、管养分离模式、委托管理模式和农业专业服务队管理模式，是在确保农村小型水利工程安全和效益充分发挥的前提下，充分尊重当地成功的经验和农民的意愿，实行民主决策，自主选定的模式，因此成效较明显，地方愿意改革。

改革还鼓励和支持农民用水合作组织和村级水管员等基层水利服务组织的能力建设，大大地调动了基层和农民用水户参与农田水利工程建管体制机制改革的积极性和主动性，并为下一步农业水价综合改革奠定了坚实基础。另外，借助中央统筹资金农田水利维修养护项目的实施全面探索政府购买服务的改革试点内容，以管养分离模式实施项目管理，通过项目负责制、工程监理制、开工备案制和完工、竣工验收制加强监督和管理，确保了工程实施质量和效益的发挥，并带动全区注册成立了15家水利工程养护公司，提升了江宁区小型水利工程管护的整体水平，基本实现了农田水利工程“有人建、有人管、有钱管、管用得当”的目标。

3 存在的问题和相应的对策措施

3.1 检查考核和奖补制度有待改善

农田水利设施产权明晰和移交改革，使每个农水工程都有“户主”和“家长责任”。但目前还存在责任主体（或“家长”）不能正确履职或没能力履职的问题。需从监督和主管部门入手，一方面加强检查和监督以及指导力度，科学制定考核体系和奖补办法，以真抓实查、责任追究为突破口；另一方面，分清情况，区别对待，对确实没有能力履职的扶一把，在资金补助上重点支持。同时，要加强区级以上管护资金的科学分配和财务审计，实行“因素分配法”和引入第三方审计，实行经费集中支付到施工单位或打卡到人，把好财政管护资金的合理分配、专款专用关口。

3.2 管护经费递增机制有待落实

通过改革，江宁区农水管护经费有了大幅提高，这是保证此次改革成功的一大关键因素。但是改革验收过后，经费的递增机制能否得到及时落实，以及街道、社区投入能否跟上，还需进一步明确，完善制度建设和有待督查部门、上一级主管部门的监督和协调，不折不扣地落实经费递增机制，跟上社会经济发展的步伐。

3.3 基层水利服务组织能力建设有待加强

街道水利站、水利工程养护公司、用水户协会、农民用水专业合作社、抗旱排涝专业服务队以及村级水管员组成了江宁区基层水利服务组织体系，基本建立了专管和群管相结合的管理架构。但目前组织体系还不完善，发挥的效益还不明显，管理的制度体系还不健全，经费保障的渠道还不够畅通，生存的能力还较弱，已直接影响服务组织的作用发挥。政府主导，出台鼓励和扶持政策将改革进一步深化等，是基层水利服务组织建设的一项长期任务，也是下一步水价综合改革需解决的重点任务之一■