合理规制政府信息公开申请权滥用的对策研究＊——以宁波市为例

□吴培力张鑫贺翔

推进政府信息公开的必要性

政府信息公开制度的引入是行政权力运行方式的根本转型,而非管理手段的简单工具意义创新,权力运行将藉此由暗箱操作走向透明。政府因保密而营造的权威将因公开而被削弱，公民则因占有更多的信息对公共事务获得更大的话语权。早在1914年，美国法官Brandeis就说过：阳光被认为是最好的消毒剂；灯光是最有效的警察。政府信息公开给政府带来的首要价值在于促使政府的决策和服务更加开放、透明。

（一）加强政府信息公开是打造阳光政府的有力举措

从2008年《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁布实施以来，我国政府在提高政府服务能力、信息公开、资源共享和利用方面发布了一系列信息公开方面的政策和建议，不但加大了政府信息资源公开和利用的力度，而且也为建设透明政府奠定了法律基础。

以宁波为例，分析了政府信息公开行政争议案件的特点，指出了当前政府信息公开申请权滥用的原因。在借鉴国外规制政府信息公开申请权滥用经验基础上，提出了合理规制政府信息公开申请权滥用的措施。

（二）加强政府信息公开是提高政府工作效能的有力保证

世界银行调查的数据显示，政府机构越透明，开放的数据越多，政府机构的效能也就越高。[1]政府信息公开为政府决策提供所需的基本信息支持，提高政府机构协同办公的效率和为民办事的效率，为政府部门开放式的服务和创新创造了良好的环境，极大地提高了政府的治理能力和公共服务能力。

宁波市政府信息公开行政争议案件的特点

宁波在推行政府信息公开方面一直走在全国前列。据《中国政府透明度指数报告（2015）》显示，在49个较大的市中，宁波市已连续多年在全国政府透明度排行中名列前茅。但不难发现，近年来，政府信息公开的行政案件数量呈爆炸式增长，尤其是此类案件中申请权滥用行为日益增多。这是我国近年来在推行政府信息公开制度中普遍面临的棘手问题，尤其是一部分“顽固性”申请在提交申请时已经做好了后续起诉的准备。行政机关往往不得不投入大量人力、物力、财力回应这类“顽固性”申请，甚至还需要应对随之而来的行政复议或行政诉讼。这种情况既耗费了大量政府资源，也违背了制定政府信息公开制度的初衷。

（一）政府信息公开案件数量增长迅速

据统计，自2012年以来，宁波市受理依申请公开政府信息6739件。其中，2012年共受理政府信息公开申请963件，涉及政府信息公开复议案件38件，行政诉讼27件。2013年，共受理政府信息公开申请914件，行政复议案件48件，行政诉讼案件16件。2014年政府信息公开申请激增至1963件，行政复议案件101件，行政诉讼案件49件。2015年，共受理依申请公开2899件，同比增长47.68%；行政复议案件162件，同比增长50%；行政诉讼案件199件，同比增长230%，首次超过行政处罚类案件，跃居第一。

（二）政府信息公开申请内容相对集中

据统计，2015年，在宁波市房屋拆迁领域的90件案件中，其中涉及政府信息公开29件，约占32.2%;截至2016年8月底，以国土资源局作为被告的案件达41件，占比超46.6%。从这些大量的政府信息公开案件的内容来看，其并不是以获取相应的信息为目的，而是申请人试图通过政府信息公开申请这一途径来满足自身利益的诉求。如：仅仅2015年一年内，胡××因对征地拆迁补偿不满，累计提起行政诉讼54件。

（三）政府信息公开申请人相对单一

据宁波市有关方面统计，截至2016年8月底，关于政府信息公开88件行政复议案件中，其中有38件为同一申请人提出，比例高达43.2%。这类申请人常常以“老户信访”、“情感发泄户”为主，他们通过大量的政府信息公开申请向政府表达个人情绪甚至政治立场，一方面增加政府工作负担，另一方面希望通过这种方式找到行政行为的漏洞。如：某机关工作者因故被开除后，分别向不同机关同时申请与其个人并无任何关系的信息公开申请近百余件。

当前政府信息公开申请权滥用的原因

（一）主动公开的范围和频度不够

从全国来看，行政机关当前主动公开的意识仍较为欠缺，主动公开的信息还不够充分，不少“含金量”高的信息并没有真正向民众公开，无法满足当事人实际需求。宁波市主动公开的力度较大，相关工作一直走在全国前列，但是从整体看来仍有提高空间。与其在大量的依申请公开面前被迫一一予以公开，不如加强主动公开力度，从而化被动为主动。加强主动公开，不仅可以从根本上减轻依申请公开的压力，而且能更为直接有效地提高政府工作透明度。

（二）申请政府信息公开的成本较低

最高院《关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》相关条款规定，对于“三需要”并不要求原告提供证据证明，只需要其做出说明[2]。如在宁波地区的审判案例中，法院也往往以保护公众的知情权为出发点，对行政机关以“三需要”为由拒绝提供的，经常以判决败诉为主。这样模糊笼统的既定条件，为越来越多的非正常申请创造了有利的条件。另一方面，导致非正常申请泛滥的原因之一在于我国现行《条例》并没有从制度上加以规制，缺乏必要的弹性程序。面对大量非正常申请，绝大多数行政机关基本上连成本费都不收取，申请的行政复议也不收取费用，提起的行政诉讼也仅仅收取50元诉讼费。《条例》的初衷在于让申请人低成本的获取更多的政府信息，保障其大众的知情权。但事实上，从法律经济的角度看，极其低廉的收费制度，让申请人做出行为选择时几乎无须考虑成本，也让收费制度失去了其应担负的调节和分流功能，不能将正常和非正常申请、正常起诉和非正常起诉区别开来，结果纵容了申请权滥用的情况，浪费了大量的行政资源。

（三）法定的权利救济渠道不够畅通

现实中，很多情况下这些非正常申请的目的在于希望在房屋拆迁、土地征收等事项上能够获得更多的权益。由于行政复议、行政诉讼等法定救济渠道不够畅通造成当事人倾向于通过信息公开申请寻求救济。事实上，针对政府信息公开争议问题，行政复议是一种行之有效的制度，即能够方便、迅速地解决争议。但其也有弱点，即只是行政系统内部的救济，无法克服部门利益的影响，有违“任何人不能做自己的法官”的原则，当事人常常质疑其公正性。政府信息公开救济的另一种主要方式是行政诉讼。无论从实体上还是程序上，这种司法救济都是保障公民信息知情权的最严格、最有力手段。所以很多国家都把司法救济作为政府信息权的最后救济手段，即“司法最终原则”。但是由于存在耗时较长、成本较高等缺陷，因此救济功能也会大大降低。面对两种救济途径的执行难，公众只好选择通过政府信息公开这一途径来满足自身某些利益。

国外规制政府信息公开申请权滥用的措施

随着政府信息公开的申请越来越多，涉及的范围越来越广，政府信息公开的行政成本也越来越高。各国对如何减少政府信息公开行政成本途径进行了积极的探索。各个国家对申请权滥用管理方法有所不同，各具特色，各有千秋。

（一）实施申请公开收费制度

信息公开收费是一个棘手的问题。因为收费过高，公民获得政府信息的成本加大，这将使得公民的知情权难以实现，而政府信息公开制度也将流于形式；但如果不收费，恶意的信息公开申请的数量必然大大增加，从而加重政府的行政负担。[3]从当前各国政府信息公开收费机制的实践上看，信息公开费用确定的方式基本有两种。第一种，依法收取费用。多数国家的法律对行政费用和成本费用的问题作了详细的规定，这些规定在立法中或法律的实施计划或相关的法规中得以体现。如美国在《信息自由法》中对政府信息公开的收费问题作了详细的规定。[4]澳大利亚《信息自由法》也同样对政府信息公开的收费作了详细的说明，并规定了具体的数字。其中第29条规定，在处理信息公开申请之前，有关行政机关须向申请人提供本机关打算收取的预算金额，也就是说申请人必须预付申请费。[5]但是这种政府信息公开收费机制目前颇受争议，因为这样的规定产生一个问题，申请人不论申请结果如何，也就是说申请人的申请可能最终被行政机关拒绝，然而费用却无法退回。而且，一旦出现文件数量庞大、文件丢失、政府工作效率低下等情况出现，则申请人的花费就会增多。尽管收费的目的可能是有效遏制恶意申请扰乱行政秩序，但高昂的手续费让很多打算申请政府信息公开的公众望而却步。[6]第二种，由政府机关依情况收取费用。一些国家的法律对行政费用或成本费用作了基本规定，但是，关于收费数额以及减免等方面的详细规定则是留给行政机关的自由裁量权，比如芬兰《政府活动公开法》中就有这项规定。但是这种收取费用制度很多时候其实极大地损伤了申请人的积极性。

（二）采取程序弹性模式

国外在处理非正常申请时，预先在程序中设置了一定的弹性，其中以美国为代表的程序中端化解模式尤为突出。从美国《信息自由法》的规定来看，对于信息公开处理的期限并未规定，这也就导致很长一段时间美国的信息公开申请积压情况十分严重。因此，美国在1996年修改信息自由法中特此引入了“合并处理程序”、“多轨处理程序”、“加急处理程序”，目的在于消除申请积压问题。但是，这种程序设置，在某种程度上而言申请处理的周期较长，大量的积压问题并没有很好地得以解决。

（三）实行多层次和多样性的救济方式

目前，大多数国家在救济方式上设置了行政救济和司法救济两大途径。但也有少数国家在这两者之间加设了独立信息专员（如英国）、专门信息委员会（如日本）等有特色的救济形式。独立信息专员制度是一种制度创新，在实践中发挥着积极的作用。英国的《数据保护法》中规定，“专员的工资由统一基金支付。同时收取的任何费用都必须上缴给统一基金。”这样的规定在一定程度上能够保证信息专员的独立性，加强了对行政机关的监督，提供了一条节约诉讼成本的救济途径，也可以通过这种制度的发挥，使大量本来集中于行政机关和司法机关的有关侵害公民知情权的案件，在进入之前得以解决，大大节约了成本，提高了效率。专门信息委员会，不像复议机关那样分散，人员不但有专家，还有若干的政府部门，实质上是集合了专家和政府官员的优势，对申请的信息审查更为科学和严格，出来的结论更具有准确性。因此，从某种程度上讲它能够克服行政复议机关和被申请信息的直接或间接联系的弊端，克服部门利益的驱动，平衡各方利益。

合理规制政府信息公开申请权滥用的对策

（一）扩大主动公开范围，从源头上减少非正常申请

我国各级行政机关除按照《条例》规定的公开范围主动公开信息外，还应对本单位受理的申请进行分析。对于那些公众集中申请的，申请频率高的或是关系公民切实利益的信息，只要不涉及“三秘”，政府应当将其纳入主动公开的范围，通过合适的方式予以公开。这样既能满足公众对相关信息的需求，保障公民的知情权，还可以相应减少政府信息公开的压力和成本，大大降低非正常的申请。

（二）建立阶梯收费制度，用经济手段减少非正常申请

与国外详细规定收费标准相比,我国只是对政府信息公开收费作了笼统的规定。《条例》只规定了收费的类型，并未规定具体的收费标准。同样，在地方各级行政机关的政府信息公开的收费条例中，大多数也只规定了收费的类型，并未对各项收费的标准做出明确的规定。因此，进一步细化关于信息公开收费的规定，对其收费的标准进行详细规定是适当减少非正常申请的一项有力措施。笔者认为,如果公民、法人或其他组织因商业用途申请的政府信息公开，应当收取政府因公开而产生的成本费用；如果以教育、科研公共利益等提起的申请则免收费用，因为受益者为社会大众，不应要求个体承担费用。对于申请减免费用的，应当说明理由并出具相关证明。

（三）畅通纠纷救济渠道,从根本上减少非正常申请

非正常申请行为的大量产生，归根到底在于行政纠纷救济渠道不畅。信息公开中的非正常申请现象的背后是申请人不能通过其他法定救济途径解决行政争议，藉着信息公开制度的制度漏洞所产生的便利条件，通过信息公开不断重启行政复议、行政诉讼程序。这些申请人申请信息公开，其目的指向并不是政府信息，而是为了具体的行政争议和利益诉求。所以，目前按照我国现有的体制要消除这种非正常现象，必须在进一步畅通权利救济渠道上下功夫，在行政纠纷化解体系中对行政复议、诉讼和信访制度做出合理定位，发挥各种救济方式的优势，并促进三者之间的协调与配合，形成多元的纠纷化解机制。如果既有法定救济途径能够充分发挥救济权利、解决纠纷的功能，信息公开非正常申请可能也就丧失了存在的必要性。当然,我们也可以借鉴国外的独立信息专员、专门信息委员会等制度，给申请人提供更多救济途径。申请人可以就申请政府信息公开中存在的问题向这个委员会提起申诉，委员会将根据实际情况对政府提出建议，并督促执行。需要说明的是，强化行政复议和行政诉讼权利救济和纠纷解决的功能，并不代表行政机关可以息事宁人，甚至“花钱买平安”，如果行政机关在信息公开诉讼中因败诉风险而满足原告的不正当利益诉求，可能反而刺激其变本加厉地滥用申请权和诉讼权。

（四）提高处理机制弹性,从程序上规制非正常申请

目前，《条例》对于行政机关处理程序的规定过于刚性，只笼统规定了行政机关收到申请后需要在法定期限内做出答复。如果行政机关未在法定期限内做出答复，则需面临行政不作为的不利判决，而一旦行政机关做出答复，申请人又可申请行政复议或提起行政诉讼。对于申请人大量、反复提出的信息公开申请，法律在处理程序没有预留一定的弹性，这些申请在程序上缺少合适的出口，导致了行政部门难以消解这类非正常申请所带来的负面影响。国办发〔2008〕36号文规定了对于重复申请，行政机关可以不重复答复，但是正如前文所作的分析，重复申请存在认定的困难。而且按照我市信息公开系统操作要求，对于重复申请也需要进行登记并做出答复，而对于该告知又可启动救济程序。笔者认为，对于申请人重复申请行为，可在处理程序上设置弹性处理方式，如对于申请人重复提出的信息公开申请，行政机关内部登记记录在案，对申请人释明告知即可，无须再按信息公开要求作正式答复。如对于申请人对同一事项拆分为多个信息公开申请的行为，可予以归并答复，并对该事项所涉的可公开的政府信息一次性都向申请人提供，并说明对该事项的政府信息已全部提供，今后就该事项申请信息公开，不再受理。通过设置合理的弹性程序作为缓冲，大量、反复申请行为对于正常信息公开工作造成的冲击将得到有效缓解。

[参考文献]

[1]Roumeen Islaml. Do More Transparent Governments Govern Better?[R].World Bank,2003.

[2]王春业.将所有政府信息案件适用简易程序可行性之疑问[J].北京工业大学学报（社会科学版）,2015(4)：61-66.

[3]赵璐.我国政府审计信息公开制度的完善[J].中州大学学报,2015(8)：16-18.

[4]Banisar,David.Freedom of Information around the World 2006：A Global Survey of Access to Government Information Laws,Privacy International,2006,p.28-29.

[5]王敬波.什么不能公开？——信息公开例外事项的国际比较[J].行政法学研究,2016(3)：14-31.

[6]田禾.亚洲信息法研究[J].北京：中国人民公安大学出版社，2007.