新常态下我国地方政府债务风险评价与防范研究

云南省昭通市镇雄县审计局 陈坤

“新常态”之于我国地方政府经济发展与债务风险主要是指经历了21世纪初首个金融危机后，曾经处于高速发展的中国经济逐渐转向了中高速，这不仅给众多行业企业的生存发展造成了相当的负面影响，也使得地方政府在加快城镇化发展、推动区域经济持续增长等诸多方面面临越来越大的压力。不少地方政府因此持续扩大融投资规模与数量，使之债务风险日渐提升。

1　新常态下我国地方政府债务风险的理性评价

1.1　融资举债对区域经济发展具有举足轻重的促进作用

随着改革的不断深入，市场化、城镇化建设进程持续推进，我国各地方政府持续扩大融资举债规模，由此推动了包括城镇基础设施建设、区域经济发展在内的各领域实现中高速甚至高速发展。长期以来，我国地方政府在开展城镇化建设、管理与维护等工作时只能通过建设税、维护费等税费获取资金、资源，而这与城镇化建设的整体需求相比堪称杯水车薪。地方政府只能通过寻求其他融资渠道获取更多资金满足多方的迫切要求。这虽然给地方政府债务管理形成了不容忽视的风险，但确也加快了城镇基础设施建设，尤其是相对落后、偏远地区实现了城镇化建设的快速进步。

不仅如此，随着地方政府融资举债行动，不少区域逐步累积起了相当规模与数量的优质资产。这不仅体现在包括公路、铁路、航空等的优质股权资产，也涵盖了众多国企、事业单位、行政管理机构等的优质资产。随着诸多优质资产的积累，地方政府既提升了政府信用等级，也进一步巩固了融资举债的市场化基础。

1.2　风险总体可控，但仍存在种种问题

不可否认的是，随着地方政府债务规模、数量的日益扩大，债务风险也正在呈正比增加。根据2010—2015年五年左右的地方政府债务统计数据显示，年均债务增长比率保持在30%上下，这充分说明近年来我国地方政府债务呈现了显著增加的态势。

而在辽阔的国境范围内，东、中、西部地区经济发展则长期保持着快、中、慢的整体趋势。东部、东南沿海等传统经济发达地区的地方政府债务比重虽然巨大，但由于经济基础良好、经济实力雄厚，偿债能力、债务风险防范能力都相对较强。相对的，西部地区虽然地方政府债务绝对数量少、规模小，但依然落后的区域经济造成政府偿债能力薄弱，反而存在相对较大的地方政府债务风险。至于中部地区地方政府债务风险情况则居于东、西部地区之间。

尽管全国范围内的地方政府债务总体风险属于可控范围，但并不表示就可高枕无忧。尤其是不少欠发达、不发达地区地方政府在市场化发展、行政管理改革众多层面存在理念相对落后、经验相对欠缺等问题，因此面对债务风险常常表现为重视不足、举措有限，这显然又给地方政府防范债务风险形成了不小的制约因素。

而由于思想观念上的落后，一些地方政府在债务管理、风险防范等工作中职能分散、监管不力，甚至在债务管理与风险约束等不少环节有名无实，流于形式。且不少地方政府至今依然未能建立健全债务风险预警机制，导致融资举债信息不公开、不透明、少监督，甚至出现地方政府融资举债无序、混乱的严重问题。

而在新常态的宏观背景下，稳增长成为各地经济、社会发展的战略规划，但地方政府债务管理改革又给管理方提出了限额要求。在稳增长和限额管理之间寻求平衡，成为新常态下众多地方政府的选择。

2　新常态下我国地方政府债务风险主要成因

体制机制改革尚未完善是新常态下我国地方政府债务风险的主因之一。经济市场化和城镇化建设的速度明显快于行政管理及相关体制机制的建设与完善，不少地方政府一方面忙于加快区域经济建设；另一方面却又在相对陈旧落后的管理系统中徘徊不前。两相矛盾之下，有待完善的地方政府债务管理体系便成为债务风险难以得到及时、有效监督、管控的短板之一。

风险意识与措施有待加强则是当前地方政府债务风险的又一重要形成因素。管理层热衷于利用融资举债加快城镇化建设，却对其中存在的风险认识不足。不少地方政府甚至连债务统计口径都不能统一，这不仅造成地方政府债务数据信息难以公开、透明，更严重制约了风险防范和预警机制的建立与完善。

3　新常态下我国地方政府债务风险防范策略

3.1　建立健全法律、行政各环节管理机制

“十九大”政府工作报告中，“坚持全面依法治国”“深化依法治国实践”已然成为新一个五年规划乃至更为长远的战略决策内容。“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”不仅是“国家治理的一场深刻革命”，也是新常态下我国地方政府防范债务风险的基本原则与关键举措。“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”是以法律的底线规范地方政府融资举措的钢性原则。“绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”不仅是新时期建设法治中国的重要核心，也是推动和促进地方政府改变传统观念、提高债务风险防范意识、提升地方债务管理水平的基本依据和指导方向。

在法律体系不断完备的基础上，各级地方政府还需进一步完善和落实地方融资举债责任制，即让“谁举债、谁偿还”成为考核地方政府政绩、衡量政府管理层绩效的主要原则和举措。从中央到地方都需不断完善地方政府融资举债平台的市场化运作及注册管理机制，通过建立健全竞争体系杜绝行政权力违法、违规干预、影响融资举债行为。

一旦发现地方任何组织或个人对政府债务违规使用或玩忽职守浪费政府债务资金或不能及时清偿债务的情况，则需对相关责任方进行严惩。同时，各级地方政府还需进一步建立健全债务审计工作，不仅需要完善内部审计的体制机制，有需要的情况下还应考虑纳入独立第三方审计协助进行政府债务风险评估与警示。

3.2　拓展融资渠道、加强平台的管理

狭窄、单一的融资渠道是新常态下不少地方政府举债行为不得不面对的客观现状，这不仅造成了地方政府融资举债、推动区域发展有心无力，也极易造成部分地方政府迫于压力选择更多违法违规渠道融资举债的行为。为了更好地防范政府债务风险，拓展融资渠道、加强平台的管理便成为新常态下规范地方政府债务管理、提升风险防范能力的重要手段之一。

比如鼓励和吸引优质的民间资本进入包括城镇基础设施及各类公益性质的工程与项目建设中。可以采取特许经营等形式吸纳更为充分的民间资本补充到政府融资范畴内。各级地方政府可以根据自身实际情况科学、合理地选择包括PPP、BOT、TOT等在内的众多新型融资模式。

若条件适宜，还可以考虑借鉴西方国家更加成熟的市场化运作举措，比如在合法、合规、合理的基础上逐步降低私有资本进入公共建设的准入门槛；在有约束的前提下引入私人资金参与到政府公共建设项目内，地方政府则可以按照市场化原则进行一次性购买等。

为使地方政府融资举债得以进行更加公开、透明的监督管理，不妨考虑在有条件的地方引入政府性融资债券，使过去相对单一的政府融资平台化管理更加多元、科学、合理。这不仅能够为地方政府提供更加稳定的资金来源，也能进一步实现地方政府的阳光融资与举债。

而遵循“国发43号文件”精神，不同区域、层级的地方政府在融资平台管理方面还需要具体情况具体处理。比如对那些管理相对系统规范、资金实力比较雄厚且资金运作相对高效的融资平台应当集中优势资源做大做强，而那些从管理到资金各方面相对薄弱落后的平台则应视情况推向市场或直接退出。应严格控制大型融资平台的建设，将其余中、小型平台进行兼并重组、限期改制或引入私有资本等。需全面禁止地方政府违规为融资平台担保、坚决杜绝平台举债而政府偿还情况的出现。

3.3　完善债务风险预警机制

除了不断完善即有的政府审计工作、加强对政府债务风险的评估考核外，信息时代下，技术的先进性可以在更大程度上辅助政府债务风险防范提升工作品质与效能。比如充分利用包括大数据、云计算、人工智能等在内的前沿技术，打造出网络化、全覆盖的政府融资举债评估系统。借助信息技术的海量信息收集与光速传播与分析能力，管理层可以实现对政府融资举债活动的实时监控，了解和掌握资金流向、使用状态等具体的动态情况。同时，通过技术全面系统分析政府融资举债的历史数据，为各级政府管理层的融资行为进行精确化、个性化的“画像”，从而让管理与决策获得更加具象、真实、客观的参考信息，进而扬长避短、防微杜渐。

一旦网络化的政府债务信息系统成型，则不仅政府融资举债的相关数据可以实现更加公开、透明和及时地披露，也能够使社会各方有机会、有条件参与到对地方政府债务风险的共同监督行动中。当社会各界都能成为政府债务风险的监督方时，除了专家、学者可以及时对管理方提出风险预警外，更有众多关联组织或个人可以及时建言献策，辅助地方政府不断提高融资举债管理水平、提升债务风险的防范意识和处置品质。

4　结语

融资举债对于地方政府来说如同一柄双刃剑，一方面地方政府的债务能够在加快基础设施建设、推进区域经济发展等众多方面起到强有力的促进作用，但另一方面借债必然存在债务风险。尤其是当地方政府举债规模日渐增大但对债务管理依然存在不规范、不成熟的问题，且债务风险防范意识相对不足的情况下，地方政府债务风险虽总体可控，但仍存在不容忽视的缺陷和危机。因此，新常态下我国地方政府及有关管理机构、部门不仅需要对债务风险予以科学、理性的评价，清醒地认识到引发地方政府债务风险的根本成因，同时也需要不断建立健全债务管理与风险防范的体制机制、加强对债务风险的思想认识。不仅如此，进一步完善地方政府债务风险预警等体系也是必要之举。这既是我国地方政府加强融资管理、推动城镇化建设和区域经济发展的重要策略，更是新常态下地方政府有效防范债务风险、实现行政、经济、金融等管理工作转型升级、实现可持续发展的必由之路。

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