新形势下农业科研事业单位做好预算绩效管理的几点思考

侯文新

前言

党的十九大报告中提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。这说明新一届政府会更加注重财政资金的使用效率和投入产出比，而且也为今后财政改革指明了方向。因此，这就要求依靠财政拨款生存发展的农业科研事业单位“少花钱，多办事”，提高预算绩效管理水平。

一、预算绩效管理的新形势

（一）当前经济形势

2016年以来，受经济增速放缓、营改增减收等其他减收因素影响，全国一般公共预算收入增幅继续走低。2017年，国内外经济环境更加复杂多变，经济下行压力和财政收支平衡压力进一步加大。全国人大、国务院、审计署对提高财政资金使用绩效多次提出要求，社会各界对提升公共服务水平的呼声较高，迫切需要政府部门采取有效措施，让有限的资金发挥更大的效益。

（二）财政预算改革方向

2016年5月5日，《财政部关于进一步做实中央部门预算项目库的意见》（财预〔2016〕54号）中指出，用4年时间，分步实现项目预算评审全覆盖。2016年各部门开展预算评审的项目支出数额占项目库中应评审项目支出总额的比例要达到30%以上，2017年达到50%以上，2018年达到80%，2019年实现百分之百覆盖。

（三）近三年预算评审开展情况

2014年，中央部门22个2015年部门预算项目，项目预算申报数为23.38亿元，审核建议数为15.97亿元，审减率为31.70%。2015、2016年评审工作实现了中央部门一级预算单位全覆盖，在涉及农业、国防、经济建设以及教育、卫生医疗、科技、文化、环保、就业、社会保障等诸多领域的项目预算申报数1943.20亿元，评审建议数1178.03亿元，审减765.17亿元，审减比例为30.38%。

二、做好农业科研事业单位预算绩效管理的必要性

（一）农业科研事业单位注重预算绩效管理是大势所趋

强化预算绩效管理是强化农业科研单位资金管理的基本要求。2016年以来，下达中央部门预算时，财政部首次将一级项目的绩效目标及具体绩效指标同资金一并批复，相当于与各中央部门签订了一份“目标责任书”，形成“花钱必问效，无效必问责”的责任契约机制，强化绩效目标的严肃性和约束力。近年来,国家对农业科研单位的资金投入不断增长，大量财政拨款的投入要求农业科研单位必须主动加强资金监管。强化预算绩效管理，可以有效提升国家财政投入资金的使用效率，可以有效解决国家财政资金开支结构问题、提高预算开支的透明度，这对于实现资金合法合规使用非常必要。

（二）预算绩效管理结果与财政资金拨付密切相关

财政项目预算评审机制的建立，使预算评审嵌入部门预算编制，预算绩效管理理念融入财政预算资金分配管理全过程，即科研项目财政资金分配、使用已经和预算绩效管理挂钩。农业部在2014年就印发了《农业部部门预算项目绩效评价规范》，目前已启动绩效评价结果的运用研究，包括项目退出机制、资金规模和内容调整、完善项目管理等内容。预计在以后的农业科研项目管理过程中将遵循以下流程：一是在资金申请和分配阶段,对资金项目进行绩效目标管理，以绩效目标的合理合规和预期效益为依据，公开评价、筛选最优项目分配资金；二是在项目实施阶段，实施绩效监督，以绩效目标为导向对项目的实施进行追踪管理；三是对项目的完成情况或跨年度项目的年度进展实施绩效评价，将评价结果作为改进预算管理的重要依据。

（三）强化预算绩效管理有助于提升农业科研事业单位管理水平

预算绩效管理的范围和对象涵盖了所有“财政性”资金，从资金使用的经济性、效率性、效益性和公平性上对预算单位进行评价。这就要求农业科研事业单位领导层高度重视，从组织架构、制度安排、人员配备等方方面面建立科学合理的绩效评价管理体系，促进农业科研单位加强规范划管理，从科研活动、资金管理、成本控制以及资源配置提升管理水平。

三、农业科研单位预算绩效管理现状

（一）对预算绩效管理重要性认识不足

不少基层农业科研事业单位管理层受制于信息不对称及历史原因，很多单位领导绩效管理观念薄弱，还存在“重业务、轻管理”的思想，对“向管理要效益”的认识不足，对预算资金使用绩效不够重视，单位绩效管理工作流程不健全，工作被动应付，致使绩效工作开展阻力重重。

（二）缺少富有经验的绩效管理人员

现阶段各农业科研单位基本上没有负责绩效管理专职人员，多数由财务人员兼管。而财务工作本来就繁重，再加上理论知识匮乏、实际工作经验有限，很难将绩效管理工作落在实处。部门预算项目文本绩效目标多为突击编报，质量参差不齐，绩效管理和预算管理尚未有机融合，绩效管理与预算管理仍存在“两张皮”的问题。

（三）支撑手段落后，亟需加强信息化建设

现阶段大多数单位处于会计电算化阶段，预算管理尚且“疲于奔命”，绩效管理信息系统大多不健全。在没有信息化手段支撑的情况下，收集行业相关基准数据、确定绩效标准，结合项目预期进展及投入情况、确定绩效指标具体数值，结合中长期及年度计划确定部门目标、结合各部门工作职责明确相应的绩效指标，要做好这些工作无疑困难重重。

四、构建科研事业单位预算绩效管理的对策

（一）提高认识、夯实制度，全员参与预算绩效管理

党的十九大报告中提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，这就要求广大科研事业单位提高对预算绩效管理重要性的认识，严格落实《预算法》等文件规定，进一步规范财政资金的管理，强化财政支出绩效理念，提升部门责任意识，提高资金使用效益，促进事业发展。

科研事业单位预算绩效管理的顺利进行离不开相关管理人员对预算绩效管理的重视，更需要一套科学合理的制度来明确预算绩效管理的工作范围和程序，使各级管理人员在开展绩效管理工作时有章可循。因此，科研事业单位领导层要仔细分析单位预算绩效管理现状和存在问题，在提高认识的基础上，提高预算编报的科学性、合理性、精确性，努力寻找完善绩效管理的有效途径，积极探索提高预算绩效管理水平的方式。

（二）考察调研、参加培训，多角度提高绩效管理人员业务水平

预算管理和绩效管理是同一事物的两个层面，两者互有联系、又有区别、相辅相成。加强预算管理必须同时加强绩效管理，实施绩效管理的目标是进一步规范预算管理工作。

事业单位应该在内部设置专门的预算绩效管理岗位，并挑选优秀人才来担任此职务。实施预算绩效管理要求从业人员有较强的分析测算能力，工作量大、技术性强、专业化程度高，需要对从业人员进行专门的、成体系的培训。因此科研事业单位要根据单位预算管理工作的实际需求组织绩效管理岗位的工作人员到绩效管理工作开展较好的单位考察调研、参加相关培训，邀请资深专家开展相关讲座，不断提高绩效管理工作人员的综合素质水平。争取培养一批既熟悉预算管理、掌握绩效管理知识的复合型管理人才，切实推动预算绩效管理工作落地生根、开花结果。

（三）搭建信息平台、购买社会服务，全面提升单位预算绩效管理水平

要想真正地实现绩效管理，就必须在大数据技术的支持下，对各单位内部成本控制、人员工作效率进行精确计量，进而形成本单位或行业评价标准。采取信息化管理手段，有利于单位建立合理可行、有效可用的指标库，为后续绩效目标编制及评价提供参考；有利于单位前置预算绩效目标申报论证工作，实现绩效目标与项目储备库对接管理；有利于将绩效目标设定、预算编制工作常态化，执行“无目标、不入库、无预算”管理机制。

此外还可通过购买社会服务、引入专业机构进行预算绩效目标编编制辅导，逐步形成“预算部门积极主动，专业机构助力推进，全面实施绩效管理”的长效机制；研究制定绩效目标编审及管理机制，攻克技术难题，促进绩效目标管理规范化、编报系统化，主动对接上级绩效管理部门，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。

五、结束语

在“花钱必问效，无效必问责”的形势下，财政部门将强化绩效目标管理，建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制已势在必行，绩效管理必将覆盖所有财政资金。科研事业单位只有将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行全过程，注重成本效益分析，注重支出结果和政策目标实现程度，才有可能提升财政资金的使用效益，提升公共服务的质量和水平，提高人民群众的满意度。

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