我国特检机构探索走非营利机构之路的改革发展构想

中国特种设备检测研究院院长 林树青

习近平同志在党的十九大报告中，站在历史和时代的高度，鲜明提出新时代中国特色社会主义思想和基本方略，深刻回答了新时代坚持和发展中国特色社会主义的一系列重大理论和实践问题。报告中还就突破利益固化的藩篱，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，把提高供给体系质量作为主攻方向，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平等做出重大论述,为我国特检机构改革、创新、发展指明了方向。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央要求深入推进政企分开、政事分开，推进事业单位分类改革，将事业单位改革和公益事业发展引入崭新的历史阶段。随着社会主义市场经济的不断发展，对加快发展特种设备检验检测高技术服务业，更加有力地支撑经济发展方式转变、提质增效升级提出了新的更高要求。2014年以来，国务院、中央编办、质检总局先后印发一系列文件，为特检机构整合试点、组建特检集团设定了详细的路线图和时间表。无论从事业单位改革、特种设备检验检测高技术服务业创新发展的角度来看，还是从国外同类机构发展历程和经验来看，或是从我国特检行业自身发展需求和提升特种设备安全与节能保障能力的需要来看，推动我国特检机构改革发展已成为新形势下的必然。

近年来，为了加快推进特检机构整合改革，各地特检行业先后开展了不同程度、形式和路径的资产重组、机构整合和改革试点，进行了一定的理论研究和创新实践，积累了一定的经验。本文在此基础上，充分借鉴国外非营利机构发展经验，密切结合我国实际情况，基于当前改革过渡时期的形势和政策条件，提出了特检机构探索走非营利机构之路的发展构想，以期为推动特检机构整合改革提供基本经验参考和新的路径选择。

一 背景情况

特种设备直接关系到国民经济发展、生产安全和公共安全，一旦发生事故将造成重大生命财产损失，影响社会稳定。例如，“11·22”青岛管道爆炸事故，“7·26”荆州电梯吞人事故等。特种设备量大、面广，涉及多个行业和领域，截至2016年底，总量达到1 197万台，另有气瓶14 235万只、压力管道47.79万千米，近年来年均增长率在10%左右。

特种设备检验是保障特种设备安全与节能的重要技术支撑，经过几十年发展，我国已建立起较为完整的特种设备检验技术体系和专业人才队伍，截至2016年底，全国特种设备综合性检验机构已达495个（其中质检部门所属事业单位特检机构300个），检验检测人员近20万名，他们为降低特种设备事故率、推动特种设备安全状况持续好转、保障国民经济安全平稳运行做出了突出贡献。但是，我国特检机构与国际知名检验机构相比，在机构整体规模、服务保障水平、资源配置效率等方面还存在一定差距，急需通过整合试点，进一步做强做大，由中央带动地方组建集团，提高队伍整体技术能力和保障水平，提升特检机构整体竞争力和品牌影响力，实现集约发展，走向国际舞台，有效支撑国家“一带一路”重大战略部署，为特检行业健康可持续发展探索新路径，也为事业单位改革探索新模式。

二 国外非营利机构发展现状对我国特检机构的启示

近年来，国外非营利机构的发展出现了一些新的趋势。大部分国际一流的检验检测机构发展初期都是非营利机构，例如德国技术监督协会（TUV）是协会、英国劳氏船级社（LR）是基金会、美国保险商实验室（UL）是免税组织,都属于非营利组织（NPO，Non-profit organization）范畴。这些机构在历经百年发展之后，为了适应经济全球化和贸易便利化的发展趋势，进一步做强做大，从20世纪90年代起，纷纷剥离一些经营属性较强的业务，组建成立企业集团，参与市场竞争，但这些企业集团的出资方仍然是原来的非营利机构，保持了公益属性。例如TUV北德集团其出资方是三个技术监督协会，股份各自约占1/3，TUV南德集团其出资方是一个技术监督协会和一个基金会，股份各自约占1/4和3/4；LR集团是隶属于英国劳氏基金会的全资公司；UL在2012年进行了重组，但其顶层机构仍为非营利性，其检验业务的部分利润用于科研、标准、公益事业等支出。国外非营利机构下属企业完全按照市场化机制运行，其收益上缴非营利机构用于公益事业。

纵观世界各国在涉及公共安全、健康卫生、环境保护等公益性较强的行业领域，均未完全按照市场化充分竞争的方式运作，而都是实行社会化的有限有序竞争。因此，整合组建的特检集团应坚持公益导向，在公益类国有企业集团的基础上，逐步探索向非营利机构转变，既要参考国际惯例，又要符合我国国情。

三 我国特检机构向非营利机构转变的实施路径

从本质来看，特种设备检验具有较强的公益属性。《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》（国质检科〔2015〕86号）文件也明确指出：“组建的特检集团，在满足准入条件的基础上，先在工商部门按照企业进行注册，以后参照国际惯例逐步探索改造成非营利性机构。”

当前，我国非营利机构和社会组织的立法有待进一步完善，在现行法律体系框架下，事业单位转为社会团体、基金会、民办非企等三种非营利机构主要形式存在一定的问题。特检机构共同发起组建特检集团，探索一条渐进式的改革道路，可通过分步实施的方式，未来向非营利机构转变。

参考国外非营利机构发展模式，立足我国事业单位和社会组织发展现状，结合我国国情和现状，特检机构和特检集团探索转为非营利机构将分两步走：

第一步由事业单位设立公益类国有企业集团。特种设备检验事业单位履行出资人职责，继续承担特种设备安全和节能监管的科学研究和技术支撑工作。特种设备检验企业集团定位为公益类国有企业，主要从事核准范围内的检验检测业务。一方面有利于事业单位剥离部分经营性业务，强化自身公益属性，同时以出资方的身份确保下属企业集团，把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益相统一；另一方面有利于通过企业集团的形式，释放发展活力，提升检验检测供给能力和供给质量。

第二步向非营利机构转变。按照事业单位改革和非营利机构立法进程，等待非营利机构法律法规体系进一步健全、我国非营利机构发展环境进一步完善、社会对非营利机构的认识进一步提高时，再推进特检集团向非营利机构平稳过渡，做到与国际模式接轨，更好地保障特种设备安全，服务经济社会健康发展。

四 整合组建特检集团的具体构想

（一）指导思想

贯彻党的十八大、十九大会议精神，按照全面深化改革、政府职能转变、事业单位和国有企业改革以及检验检测认证机构整合改革的总体部署，坚持规模化、社会化、专业化、国际化的发展方向，深化体制机制改革，推进以资产为纽带的纵向整合，组建专业检验检测集团，建立现代企业制度，推动特检集团做强做大、走向国际、争创一流，打造“中国特检”品牌，积极探索公益类国有企业和非营利性机构的新路径，有效提升特种设备检验的供给能力和保障能力，促进特种设备检验事业健康可持续发展。

（二）集团性质

按照《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《国资委、财政部关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》（国资发综合〔2016〕252号），将特检集团定位为公益类国有企业，并按照公益类国有企业进行考核。特检集团按照《中华人民共和国特种设备安全法》的要求，坚持第三方客观公正独立的原则，不得开展特种设备生产、经营活动。特检集团由质监系统事业单位性质的特检机构出资设立并管理，其收益上缴出资方，主要用于特种设备安全与节能公益事业，以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为导向。

出资组建集团的特检机构作为公益性事业单位承担特种设备技术检查机构和科研机构职能，主要从事特种设备安全和节能监管的科学研究和技术支撑工作，包括特种设备安全与节能基础性研究和新材料、新工艺、新技术研发转化应用，法规标准制修订，风险监测、事故调查分析与应急处置，行政许可和监督检查相关技术性服务，技术检查机构应承担的检验工作等。

（三）实施步骤

集团组建分为三步走。首先，由质监系统事业单位性质的特检机构出资设立特检集团；其次，由集团母公司分别与有意愿的地方特检机构出资在各地设立地方合资公司；再次，以集团为平台，进一步扩展成员单位、扩大集团规模，逐步实现全国范围内纵向整合、做强做大。随着改革的深入，继续探索将特检集团改造成非营利机构。在这个过程中还要坚持牢固树立红线意识和底线思维、承接好现有检验检测业务、存量不变与增量共享相结合、资源共享多方共赢、积极稳妥推进等基本原则。

（四）集团章程

在集团章程中明确写入遵守国家法律、法规，执行国家政策，以保障特种设备安全为使命，发挥集团整体优势，提高公司及集团核心竞争力，保障国有资产安全、保值与增值；强化考核公益性业务完成情况和保障能力，根据不同的年度和区域特点，适当降低经济增加值和国有资本保值增值率考核权重和回报要求；对成员单位提供的公共产品和服务质量、营运效率、成本控制和安全保障能力，引入第三方社会评价，将相关评价结果纳入业绩考核，坚持把社会效益放在首位，实现社会效益与经济效益相统一。

（五）集团治理

集团按照《中华人民共和国公司法》在工商部门注册，组建董事会、监事会和股东大会，同时参照国际上非营利机构治理模式，成立管理委员会。管理委员会由集团内部和外部人员构成，由政府部门、行业组织、企业用户、消费者等相关代表组成。管理委员会的主要职责为监督集团各成员单位收支预算情况、薪酬制度的贯彻落实以及公益性服务业务的开展情况，以保证集团收益主要用于自身发展和特种设备安全与节能公益事业，保证集团的公益属性和规范运作。

特检集团内部管理实现统一的品牌、统一的资质、统一的质量管理体系和统一的重大业务协调。集团内部设立战略发展基金，主要用于战略研究、收购并购、对外投资、转增资本、弥补亏损和抵御风险；设立专项基金，主要用于公益保障类检验、公益宣传、教育培训、捐赠捐助等公益事业，并定期公布使用情况，保证公开透明。

（六）集团发展

集团主要从事经核准的特种设备检验检测业务；特种设备应用性科学研究及成果转化、标准制修订；咨询、教育培训、出版发行等技术服务；政府委托或购买的公共服务；社会化技术服务业务。同时，集团逐步拓展其他领域检验检测认证服务等业务，并不断扩展国际业务市场，进一步做强做大，建设国际一流的检验检测集团，打造“中国特检”品牌。

结语

特检机构探索走非营利机构改革发展之路，是深入贯彻落实党的十九大精神，深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想，探索机制体制创新，整合特检行业资源，提升特种设备检验检测供给体系质量，加快特种设备检验检测高技术服务业发展，打造“中国特检”品牌，提高国际竞争力的一项具体实践。同时也是本人基于已有的实践经验总结、当前的形势政策与客观实际，对于我国特检机构改革发展在“过渡阶段”提出的“过渡办法”。这种办法是否可行，与相应的管理体制机制改革、事业单位改革等总体进度和配套政策密切相关。

这个思路只是本人关于特检机构改革的一些思考与探索，存在一定的局限性，甚至还有一些不尽科学合理的地方，还需要进一步深入地开展更为细致的探讨和研究。同时，希望本文能够引发各级领导、专家学者、行业同仁关于特检机构改革创新发展更深入和广泛的思考，以抛砖引玉的方式激发探索特检机构发展新路的创新动力和实践精神，以期早日找到一条具有中国特色、适合我国特检机构自身发展的康庄大道。