基层治理中的村规民约

宋文咨

（中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073）

习总书记在《中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》中指出，要推进基层治理法治化，巩固基层政权，完善基层民主制度。基层治理法治化也是全面推进依法治国的要求之一。《报告》还指出，要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章等社会规范在社会治理中的积极作用。村规民约在农村基层治理中的地位和作用尤为突出，基层治理很大程度上要依靠村民自治，而村规民约作为村民自治的重要组成部分，其合法性至关重要。就目前而言，很多地区的村规民约出现了侵犯公民基本权利的情形，这对基层治理的开展造成了严重的影响。鉴于此，文章将从村规民约的合法性出发，探究村规民约作为农村基层治理依据的合法性问题，并结合司法实践中的相关案例，寻求村规民约合法性审查的基本路径，以期实现村规民约等“民间规范”与国家法律之间的平衡。

一、村规民约：问题之表现

村规民约是村民以道德传统为基础，以现行法律、政策为依据，结合当地实际，移风易俗，共同制定并遵守的行为规范。村规民约的核心特征之一是要具备合法性。村规民约的合法性包括三个方面内容：第一是内容合法，第二是程序合法，第三是监督合法。村规民约作为村落共同体的行为规范，其为乡村经济的发展做出了巨大贡献，但是其在合法性问题仍然十分明显，具体言之：

（一）村规民约的基本内容与国家法律相违背

我国《村委会组织法》第二十七条第二款对村规民约制定提出了要求，当前在我们国家的村落中，存在各种各样逾越法律规定的行为，尽管存在由乱到治的迫切，但“村规民约不能大过法律”这条底线不能破。村规民约更不是圈起一块地，抛弃国家法律搞自己的那一套。例如有的村规民约规定，“有儿子户不许外来女婿落户”，“本村寡妇外嫁他村的不能继承丈夫的遗产”等，很明显是对村民合法权利的侵害。再如兰家窑村《村民公约》第四条规定：土地承包户负有保护土地资源的责任，严禁在承包土地上采沙、挖土、建房，违者在限期拆除并恢复土地原貌外，一次性罚款500－1000元。这则村民民约规定了罚款事项，那么村规民约是否可以设定罚款的事由，这个问题也存在较大争议。笔者认为，纵观我国所有规范性文件，规定罚款的最低级别的规范性文件是行政规章，村规民约虽是一种规范，但其级别低于规章，况且并没有任何法律或者行政法规授权给村委会，使其拥有罚款的职能，这是处罚主体的不适格。再从行为的性质上看，只有违反法律法规的规定，才会采取罚款的处罚方式，而违反村规民约规定的内容，并不一定违反法律，所以村规民约对违反村规民约的村民进行罚款，缺乏合理性。

（二）制定程序违反法律规定

村规民约与国家法律冲突的第二个表现是村规民约的制定主体、程序不符合《村委会组织法》的规定。我国《村委会组织法》第二十七条第一款已经明确规定村规民约的制定主体和程序，现实的情况与国家法律规定确是截然不同的。在某些地区，存在“家长”作风，也就是村委会主任或者副主任，对于村里的重大事务，不经过一定的程序，根据自己的意愿，制定村规民约。在村规民约制定方面，同样是几个人在本村有一定“特权”的代表人物“私下商量”决定，然后在村民大会上宣布实施。在有的地方还出现了“富人治村”，更有甚者，在某些地方的村规民约直接由乡镇政府制定，然后发放到村里等等，名义上是乡镇政府为村规民约的制定提供了范本，但是实际上却在无形之中将干预了村民自治。上述的这些情形不但与《村民委员会组织法》有关村规民约制定修改的规定相抵触，而且还违背了村规民约所体现的民主精神，对基层民主的充分发挥造成了一定影响。

（三）备案审查的缺失

村规民约合法性的第三个表现是监督合法，而对村规民约进行备案审查是监督的重要表现形式。我国宪法与法律尽管规定了村民自治，但是村民自治也不是无限制的自治，必须要受到一定程度的监督。就目前而言，对村规民约的审查并没有像规范性文件那样有法律直接进行规定，我们只能从现有的法律中直接或者间接推出审查的主体。我国《村委会组织法》第二十七条是对村规民约进行合法性审查的规定，其第一款内容为：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇政府备案。第三款内容为：村民自治章程、村规民约以及村民代表会议违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。从《村委会组织法》二十七条可推知，乡镇政府是村规民约备案审查的主体。但是在现实操作中，确又存在着“不备不审”与“备而不审”两种尴尬状态。不仅如此，很多地方对村规民约备案审查的部门并不是乡镇政府，而是县政府的民政部门。这与《村委会组织法》的规定相违背，其危害在于，一方面使得乡镇政府逃避了备案的职责，容易使其在这方面产生行政不作为，另一方面将村规民约纳入民政部门，也在一定程度上加剧了民政部门的工作压力，这种“越级备案”的做法不值得提倡。私以为造成这两种情况的原因有：首先，法律备案规定过于笼统，《村委会组织法》只规定了要备案，但是没有明确规定要进行审查，所以很多乡镇政府对于村规民约，只进行备案，不进行审查。“一方面，象征政府没有足够的法律资源履行其备案审查之职，另一方面在于《村委会组织法》未明确规定未经备案审查的村规民约是否有效”。其二，《村委会组织法》第二十七条第三款规定，违反前款规定由乡镇政府责令改正，有可能过分干预村民自治，违背基层群众自治的基本原则。再次，县乡两级政府对村民自治的认识不够。尽管我国宪法第一百一十一条规定了村民委员会的性质为基层群众自治组织，但并不意味着所有事情村民都可以“自治”，村民自治也需要有一定的界限。乡镇政府往往认为只要是村里的事情，都可以交给村民解决，自己“多一事不如少一事”，其对村民自治“置之不理”，反而导致了基层群众自治的无序，进而使基层治理困难重重。

二、村规民约在诉讼中的应用

村规民约是村民自治的依据之一，村里的诸多事项都通过村规民约进行规定，这就使其具有了定纷止争的功能。在诉讼实践中，有关村规民约的案件存在着一定的混乱。这类案件到底属于什么性质以及由哪个庭来审存在着不同的做法，只能从裁判梳理中得出结论。就裁判文书而言，笔者在中国裁判文书网上搜索“村规民约”，发现2017年至今总共有这类案件3854件，其中民事案件3179件，行政案件261件。排除引用重复以及说理简陋者，笔者对其中的117个案例进行阅读与整理，发现涉及到村规民约的案件，不管是行政诉讼还是民事诉讼，由于法律规定的笼统以及对起诉条件和案件评价体系以及相应规制原则的混乱，导致权责配置失衡，使得法院对村规民约的审查只局限于个案，并没有统一的审查标准。更直接的表现为部分法院认为其属于行政权的范围以及部分法院认为其不属于法院受案范围。试举例说明：在原告廖某、朱某、朱某与被告常德市鼎城区灌溪镇五里岗村7村民小组侵害集体经济组织成员权益纠纷一案中，原告廖某、朱某、朱某向本院提出诉讼请求：请求依法撤销被告制定的《五里七组征地分配决议》，以及依法判决三原告与其他村民享有同等的分配权利，并要求被告向三原告支付土地补偿款6600元，法院在判决中确表明，土地补偿分配决议不是该集体经济组织直接作出，而是通过村民会议表决方式作出的决定，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，村民会议的决定侵犯村民合法财产权利的，应由乡、镇人民政府责令改正，人民法院无权撤销，故对三原告要求撤销被告制定的《五里七组征地分配决议》的诉讼请求，本院不予支持。由此可见，法院直接将该案推给了乡镇政府，认为其应该是属于镇政府的职责，与法院并没有关系。在上诉人焦谷囤、刘会云诉郑州高新区祥营村村委会侵害集体经济组织成员权益纠纷案中，法院认为村民能否享受村民待遇，由此产生的纠纷属于村民自治的范围，不应属于民事诉讼范围。在上诉人徐金林因与被上诉人武汉市江夏区金港新区余岭村二组（以下简称余岭村二组）、原审第三人武汉市江夏区经济开发区金港新区余岭村村民委员会（以下简称余岭村村委会）侵害集体经济组织成员权益纠纷一案中，为侵害集体经济组织成员权益纠纷，一审法院对《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三款“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”规定的适用有误。本案中，徐金林对用于分配的土地补偿费总金额没有异议，主要是对村组的分配方案中对徐金林不予分配有异议，徐金林作为本村村民，应当平等参与分配的权益，村组作出的分配方案侵害徐金林的权益。

上述的两个案例都是有关民事诉讼的案件，就法院是否可以审查村规民约，民事案件与行政案件确有不同，其区别在于，在行政诉讼中，法院审查的范围仅限于作为行政机关的乡镇政府是否履行了村委会组织法所履行的职责，而对村规民约本身是否合法，是否侵犯村民的基本权利，属于行政权的范畴，司法权不应该干涉。在民事诉讼中，法院对这类案件的处理有三种情形：第一种是“以案件属于村民自治为由，直接驳回起诉”，第二种则是根据“《村民委员会组织法》第二十七条第三款的规定，将类似案件交给乡镇政府解决”，第三种则认为村民与村民小组或者村民委员会的民事纠纷，不属于平等主体间的关系，法院通常以“不属于民事诉讼”为由，对这类案件当事人的诉讼请求进行驳回。法院之所以这么做，主要考虑到司法权与村民自治的关系问题。如果法院直接审查村规民约，是对村民自治的干预，这违背了村民自治的基本原则，基于这种考虑，法院不对村规民约进行司法审查，似乎情有可原。但法院的这种做法，严重影响了村民权利的维护，不利于解决村民纠纷。

三、合法性审查：完善之路径

村规民约自身存在的种种问题，以及备案审查和诉讼实践中的难题，使得村规民约的合法性审查已经逐渐提上日程。当然，解决村规民约问题方式有多种，诸如提高村民法律素质，加强对村民的教育等，但是光这样做还不够，需建立相应的合法性审查机制，才能有效缓解目前的问题。对村规民约的合法性审查，需要从审查方式、审查主体、审查限度三个方面进行：

（一）审查方式的确立

普通规范性文件的审查，通常需要提请主体，由法院主动进行审查的很少。而对于村规民约的审查，笔者认为无论主体是乡镇政府还是人民法院，都应该进行审查。不过政府扮演的是一种直接审查角色，而法院是被动审查，需要根据个案来进行。私以为，这样的安排一方面，基于村民的法律意识淡薄，法制观念淡薄，对一些专业的法律术语并不清楚，因此不方便由村民委员会或者村民会议作为提起审查的主体。另一方面，对村规民约进行审查，本来就是《村委会组织法》、《地方政府组织法》所赋予的政府职权所在，如果再是一种被动的审查方式，不利于政府更好地履行职责。同样，对人民法院的审查而言，也要主动对村规民约进行审查，但是前提是由诉讼案件的发生，不能以为法律没有赋予审查职责而推卸责任。由法院进行审查一方面具有专业性，另一方面也能弥补政府审查的不足，使得裁判更加准确无误。需要特别说明的是，对《村委会组织法》第三十六条的理解应该有两个方面，具体而言，在违法村规民约侵害村民权益而引起的诉讼中，法院首先要审查被诉村规民约的合法性，其次再判定侵权事实是否成立，最后才行使撤销权，也既遵循“先审查，后撤销”的方式本文认为，这里的“撤销”也要进行一定区分，如果法院审查发现村规民约违法，则不能直接进行撤销，其一是因为法律并未授权人民法院可以对村规民约进行撤销，而且村规民约是村民自治的结果，法院只能就个案认定村规民约违法及侵权事实并依法维护受害人的权益；其二，如果法院对村规民约进行撤销，便是司法权干预村民自治的行为。汉密尔顿曾说，司法，既没有剑，也没有钱，既不引导社会的力量也不引导社会的财富，他们无法主动提出解决方案，也许真的可以说，它既没有武力，也没有意志，只有判断……司法权作为一种国家权力，不宜直接干预自治权，其本质上是国家对个案正义的一种判断权，直接行使会造成与我国基本宪法所规定的村民自治基本原则相违背的不利后果。就此，针对有问题的村规民约，法院可以在对村委会行为进行判决撤销的同时，针对村规民约所存在问题向该村所在镇政府提出司法建议，通过镇政府的直接指导，去督促村召开村民会议，纠正村规民约，充分发挥其自治性。这样一方面避免了司法权对村民自治的直接干预，另一方面又能督促村民正确行使法律所赋予的村民自治权。

（二）政府与法院的二元审查模式

对于村规民约的合法性审查，笔者认为应该坚持乡镇政府为主，法院为辅的二元审查模式。这种“二元主体审查”模式，是从“前”到“后”，从村规民约的制定到运行过程中引发的问题进行的安排，有很大的优越性。我国《村民委员会组织法》第二十七条第一款、第三款和第三十六条第一款对乡镇政府和人民法院关于村规民约的审查做了规定，在法律上赋予这两个机关进行合法审查的正当性；第二，乡镇政府与村民联系密切，更容易了解村民规约的制定情况，而法院则根据自身优势，结合案情行使职责；第三，这种模式是在现有备案审查制度中的完善与调整，能够避免新建机构所带来的资金费用、人员安排、分工合作问题。需要说明的是，尽管政府对村规民约的备案审查是一种事前审查，而且也有诸多学者认为这是在干预村民自治的行为，不值得提倡，其认为政府对村规民约的备案审查应该提供一种指导，而不是直接进行实质性审查。本文认为，这种看法有一定的合理性，但是笔者仍然对此采取保留态度。首先，法律既然这样做了规定，是法律赋予了政府备案审查的职权，如果乡镇政府不进行审查，是置法律规定于不顾，不利于乡镇政府权威的树立；第二，从审查的性质而言，政府的审查也是一种形式的审查，并不是实质的干预，这是由行政权自身的性质决定的。如果发现村规民约违反法律规定，并非直接撤销，而是责令村民会议改正。

（三）审查限度的把握

村规民约的效力来源于两方面，一是内容合法，二是程序合法，二者必须同时具备。对此，乡镇政府对村规民约进行审查时，首先审查制定程序是不是民主合法，制定的主体是不是村民会议或者经其授权的村民代表会议，其次才是村规民约内容是不是符合法律要求，这一点笔者在上文已经有所论述。这里面最难处理的，还是对村规民约限度的把握，如果管得过宽，容易触及村民自治范围，过窄可能使得村规民约触及法律。因此这就给村规民约与法律的衔接提出了更高的要求。针对这一点，本文以为，在司法实践遇到个案时，要留有一定的限度，存在一定的空间，要允许私了的存在，这样一方面能够将纠纷化解在基层，另一方面又符合村民自治的要求，使解决纠纷在合理的村民自治范围内进行，从而减少司法资源不必要的浪费。就政府的备案审查，在限度层面，可以对村规民约进行类型化整理。在进行类型化分类之后，其内容如果直接或者间接违背法律规定，直接将其发回，不予备案。一般来讲，村规民约所涉及的条款，大多数符合国家政策的精神，从规范的分类角度，村规民约大部分内容都是规定具有调控性质的，涉及权利义务构成性的规定并不多。从村规民约的表述上可以看出，禁止性表达较多，也即不得如何、禁止如何等规则表达模式。乡镇政府针对村规民约进行审查时，有必要分清楚村规民约所体现的法治精神，针对村的实际情况给出制定村规民约的标准，并指导村民按照当地的一般标准去制定村规民约，做到村规民约与国家法律的协调。

四、结语

在建设社会主义法治国家的进程中，村规民约以其独特的法治价值和社会价值为法治社会的建设贡献力量。在实现村民自治与基层治理的过程中，如何对村规民约进行合法性审查，避免其与国家法律的冲突，减少村规民约对村民基本权利的侵害，是一项重要的课题。当然，仅仅靠司法的被动审查与个案处理，只能暂时提供一定的解决办法，但是从长远来看，建立一套系统的村规民约的合法审查标准，才是有利于村民自治发展的长久之路。不论是政府还是法院，既要充分发挥职能，又不能干预村民自治原则，处理好这个问题，也事关基层治理的走向，对法治国家建设具有深远意义。●