从政府购买到合作治理：图书馆服务供给机制创新研究*

刘 涛

(中共漯河市委党校图书馆，河南 漯河 462001)

1 引言

2018年1月1日实施的《中华人民共和国公共图书馆法》规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆。县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持。”这为图书馆服务供给机制创新提供了法律保障。政府向社会公众供给图书馆服务的创新源于一系列公共产品理论、公共政策和实践的创新。在理论创新方面，按照现代公共服务的理念，图书馆服务供给的决策、提供和责任主体与生产主体相分离。如新公共管理运动的倡导者奥斯本等主张，将“把掌舵和划桨分开”，其中，“掌舵”意指公共服务供给的决策和提供，而“划桨”意指公共服务的生产[1]；吴建中认为，社会力量参与图书馆服务供给是大趋势，在大多数情况下通过政府购买或与民间合作提供公共服务产生的效率会更高[2]。在公共政策创新方面，通过重新界定政府与市场关系的公共政策为图书馆服务供给创新提供强大动力。如2015年5月，国务院办公厅转发文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》中，公共图书馆等运营和管理等列入政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录；2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》提出“推动各级政府购买公共文化服务……鼓励社会组织和企业参与公共文化设施运营和产品服务供给”。在实践创新方面，陈传夫等指出，图书馆应该吸纳更多的社会力量参与到图书馆治理和公共服务体系中来，是图书馆转型实施过程中解决资金、技术、人力都可能面临风险，实现图书馆转型“成本社会化”的重要途径[3]。无锡新区、芜湖市镜湖区和广州增城市新塘镇等政府购买图书馆服务的实践成为业界关注的焦点[4]。以政府购买为核心话语的合同外包、社会化运营以及政府与社会资本合作(PPP)等研究形成了阐述图书馆服务供给创新的焦点议题。

本文选取佛山市联合图书馆智能图书馆建设为案例，引入公共产品供给的合作治理理论，拓展和深化政府购买图书馆服务这一研究议题。智能图书馆是佛山市公共图书馆服务网络的有效组成部分，是图书馆建设模式、服务模式、管理模式的全面创新，为市民提供了就近、自助享受图书馆服务的新途径[5]。本文的核心观点是，图书馆服务供给的合作治理机制整合各种图书馆服务资源，将各种性质不同的图书馆服务利益相关者连接起来，超越了政府购买机制即政府通过市场化实现图书馆服务供给，有助于实现图书馆服务供给的效率、效能和公平。最后讨论如何通过合作治理优化图书馆服务供给。

2 研究评述与分析框架

2.1 三种图书馆服务供给的元机制

社会学家波兰尼(Karl Polanyi)将人类社会的资源配置机制分为互惠、再分配与市场[6]。这指明了，社会、科层制和市场是社会资源配置的三种机制。毛寿龙等进一步指出，政府、市场和社会自治组织都是公共产品领域“搭便车”现象的解决之道[7]。可见，科层制机制、市场机制和社会自愿机制是实现公共产品供给的三种基本机制。面向社会公众图书馆服务供给机制经历了一元供给机制向多元供给机制的发展。第一，科层制机制。从亚当·斯密到萨缪尔森，众多政治经济学家都主张，社会产品分为公共产品和私人产品，公共产品应由政府供给，私人产品交由市场配置[8]。传统的图书馆服务供给机制深嵌于政府与市场的严格划分，即作为公共产品的图书馆服务应该交由政府供给，而市场作为私人产品的配置机制无法供给图书馆服务。政府通过设立隶属于己的公共图书馆作为图书馆服务供给的单一主体，成为这一思想主张下的政策选择。“由公共经费(收税)支持，面向社会公众提供免费服务”[9]的公共图书馆制度肇始于英美而扩散至全球，图书馆服务作为政府供给的公共产品贯穿于公共图书馆发展史。第二，市场机制。现代政治经济学打破了政府垄断公共产品供给的僵化模式，认为可以将公共产品的生产和提供的过程与环节相分离，引入市场或社会主体进行生产，而保留政府作为出资人和监管人的责任[10]68。在这一思想主张下，通过政府购买实现公共产品供给成为公共政策的选项。在图书馆服务供给领域，政府购买图书馆服务是政府与图书馆服务组织签订向公众提供特定图书馆服务产品的契约，是“政府出资、契约管理、评估兑现”的新型图书馆服务供给模式[11]。第三，社会志愿机制。萨拉蒙的研究表明，全球范围内被称为“非营利”“自愿性”“第三方治理”等的社会力量“在市场和国家以外发挥着重要作用”，并通过政府购买其服务连接起来，日益形成一个政府与社会自愿理论的“伙伴关系网络”[12]。马艳霞认为社会力量通过独立、募捐、合作或志愿等模式参与图书馆服务供给，促进了图书馆服务供给的“政府-市场”二元结构向“政府-社会-市场”三元结构转变[13]。

这三种图书馆服务供给的元机制，既是现实中的图书馆服务供给机制，又是对图书馆服务供给机制“理想类型”的概括，从各种图书馆服务供给机制中抽取出的最基本的机制工具。刘涛的研究表明，每一种图书馆服务供给机制都具有效率表现，同时也包含着“政府失灵”“市场失灵”和“志愿失灵”等非效率解[14]。在社会公众对于图书馆服务的需求日益复杂化的背景下，日益需要这三种元机制协同合作。合作治理就是科层制、市场和社会三种元机制协同作用，从而促进图书馆服务供给的效率、效能和公平。

2.2 图书馆服务供给从公共图书馆到政府购买再到合作治理

奥斯特罗姆(Ostrom,E.)提出，在当今复杂经济制度环境下解决社会人类互动中面临的困境和问题的复杂性，应该超越市场与国家，创建包括营利部门、政府部门和社区在内的多样化、多层次制度安排与激励结构的多中心的合作治理结构[15]。Ansell和Gash将合作治理界定为一个或若干个政府部门与非政府部门共同参与正式的、基于共识的、协商的、旨在制定或执行公共政策或管理公共事务或公共产品的治理安排[16]；张康之认为，合作治理是多元社会治理主体的共同行动，在合作治理体系中，政府只是多元社会治理主体中的一元，政府的控制导向也将为服务导向所替代[17]。由此可见，合作治理主要关注的是围绕解决公共事务和达成公共服务的目标，不同性质的组织之间的联合互动，特别是在公共服务领域打破政府垄断实现政府、市场与社会合作供给的治理模式。在公共服务供给方面，Huxham等认为，合作治理可以包含英国的协同政府运动、政府现代化改革中公共、私人和志愿部门的协调、中央与地方合作、合作生产、网络、伙伴、联盟等治理形式和标签[18]；合作治理是以公私合作为基础提供公共服务与秩序的治理过程与形态，在公共服务供给过程中，重点不再停留在划定政府与市场、政府与社会之间的合理分工，而转向能否实现政府与市场、政府与社会之间的有效合作[19]。可见，通过合作治理实现包括图书馆服务在内的公共服务供给，有助于调动政府、市场与社会组织的积极性，为公共服务的生产提供新动力和新机制。当前，研究者从合作治理的角度对公共图书馆参与社会管理[20]、社会合作模式[21]和公共数字文化服务[22]等议题进行了研究，这些研究较为接近本文的主题并提供了借鉴，但本文旨在进一步挖掘合作治理理论的内涵，为图书馆服务供给机制创新提供一个新视角。

2.3 问题与分析框架

综上所述，本文将图书馆服务供给的合作治理机制定义为，为实现面向社会公众的图书馆服务供给而打破公私部门的边界，将不同层级的政府和公共部门、私营部门、社会组织、社区等联合起来形成合作伙伴关系的共同治理制度安排以及公共政策制定和管理的过程和结构。它强调图书馆服务供给的治理制度的构建、参与主体的多元化、治理结构的责任分配、激发动力的治理机制以及作为非正式治理契约的治理文化的培育。作为图书馆服务供给的机制，合作治理以政府购买为基础，政府购买图书馆服务为政府在公共图书馆之外实现图书馆服务供给提供了选项，对于政府来说，“自制或购买(make or buy)”都可以实现图书馆服务供给，这为合作治理奠定了基础；但合作治理实现了对政府购买的超越，它不再局限于政府购买基于“自制或购买(make or buy)”的“公共图书馆或市场化”二元选择机制而是具有协同合作供给特征的“Make and Buy”，它使图书馆服务供给更具弹性和灵活性，有助于发挥各方优势和活力，图书馆服务供给机制更加优化。治理制度、参与主体、治理结构、治理机制和治理文化为检视本文案例提供了一个分析框架。

本文以佛山市联合图书馆智能图书馆建设为案例，以合作治理理论为视角，构建图书馆服务供给的合作治理理论。这一研究基于以下思路：一是案例具有典型性。杨玉麟教授领衔的研究组所著《城市图书馆项目化管理研究——佛山市图书馆项目立馆理论与实践》，从战略层面、组织级宏观视角和执行者微观维度探讨图书馆项目化管理，为公共图书馆管理创新和图书馆服务供给机制创新提供了典范。本文的研究可望为该案例提供一个新视角。二是进行比较研究和拓展研究视角。佛山市图书馆的同仁从项目管理理论[23]、利益相关者理论[24]、社会力量参与[25]以及政府与社会资本合作(PPP)[26]等角度进行研究，而本文尝试进行比较分析并拓展这些研究，为其提供一个合作治理理论的视角。三是案例数据的易得性。除杨玉麟教授领衔的研究组的研究外，上述佛山市图书馆同仁对该案例也进行了介绍和研究；同时，佛山市政府官方网站登载了项目建设的信息。这些为本文的研究提供了数据资源。

3 合作治理作为图书馆服务供给模式分析

3.1 通过治理制度创新提升合作治理的水平

奥斯特罗姆研究发现，公共事务的治理过程是镶嵌在一个多层次的制度体系中的，第一层次的是操作层次的规则，集体选择的规则影响操作规则的选择，而它本身又决定于宪法选择的规则，所有规则都被纳入规定如何改变该套规则的另一套规则中[27]。实现图书馆服务供给的合作治理有赖于一系列规则的创新与构建，公私利益相关者遵守特定程序来制定规则和规范而共同行动以提高公共服务的治理始终是合作治理的前提。

佛山市联合图书馆智能图书馆建设所呈现出的合作治理机制得益于一系列制度创新。第一，顶层设计为合作治理提供制度环境。制度环境是一系列用于建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。十八届三中全会提出“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织”；2017年3月1日起实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》规定，“国家采取政府购买服务等措施，支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务”。制度环境的变迁为图书馆服务供给的合作治理提供了合法性保障和激励。它为图书馆服务供给的合作治理提供了制度空间，并提供了实施的规范；为合作治理机制提供了激励，打破了过去那种公共图书馆垄断图书馆服务供给的格局，可以在多样化的机制中进行选择。第二，地方政府制度创新为合作治理提供资源保障。2015年7月，广东省出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》指出，以政府主导、社会参与为原则，促进提供主体和提供方式的多元化，增强公共文化服务的发展活力，丰富公共文化服务供给。2015年5月，佛山市通过国家公共文化服务体系示范区评审，大力加强公共藏书和公共图书馆建设，壮大佛山市联合图书馆服务网络被列入九大文化惠民工程；2015年11月12日，《佛山市构建现代公共文化服务体系实施意见》提出，到2020年，基本建立网络完善、运行高效、供给丰富、保障有力的现代公共文化服务体系，这些地方政府制度创新为图书馆服务供给的合作治理提供资源保障。第三，佛山市图书馆的制度创新为合作治理提供了实施机制。面对图书馆管理中的政事不分、发展动力不足、评估与监督体制不到位等弊端，佛山市图书馆探索了“项目立馆”的运作模式即通过引入项目管理模式，建立起由政府、图书馆、社会三方共同参与图书馆业务发展决策、实施与评估的运作模式；通过实施《佛山市图书馆项目管理标准》《佛山市图书馆项目管理实施指南》《佛山市图书馆新馆项目管理办法》等规章制度解决立项标准问题、项目结项评估等问题；2012年，佛山市“智能图书馆”项目被纳入佛山市“十二五”时期社会建设规划社会建设信息化工程的重点项目，按《佛山市构建现代公共文化服务体系实施意见》要求，佛山市联合图书馆的成员馆在2020年底要争取达到200家。这一模式的引入表明了，打破过去那种“办管不分”、投入与产出不明、管理模式僵化的弊端，为合作治理奠定了基础。综上所述，治理制度创新是提升合作治理的水平的制度保障，是图书馆服务供给走向合作治理的激励母体和创新动力。

3.2 通过多元化主体搭建合作治理的伙伴关系

以多元化主体参与的合作伙伴关系是合作治理的重要基础。萨瓦斯的研究表明，公共服务的供给存在着多个主体、多种服务供给制度的安排，可以有效地运用多样化安排、混合式安排和局部安排等方式实现公共服务的供给[10]89-90。佛山市联合图书馆智能图书馆建设为多元化主体搭建合作伙伴关系，形成了多层级合作伙伴，这些伙伴关系包括作为第一层级合作伙伴的政府部门，作为第二层级合作伙伴的资源商、业务外包商、同级兄弟单位、图书馆界同行、捐助者、媒体，作为第三层级合作伙伴的书店、信息服务企业、民间组织、学校、社区。至2017年底，佛山市联合图书馆成员馆将达到200家的目标，将加强顺德图书馆集群加入联合图书馆后的业务融合工作，促使佛山公共图书馆服务体系真正意义上实现一市五区大统一的局面。很显然，在多元化主体参与图书馆服务供给的合作治理模式下，政府从统治和管理转向服务和治理，非政府部门从被动和排斥转向主动参与，公共图书馆获得了提高管理和效益的动力。参与合作治理的行动者通过制度化的合作机制，在图书馆服务的生产、提供、受益和监管过程中确定各自角色，在合作博弈中相互调试目标、增进信任、提升利益。

3.3 通过明确责任优化合作治理结构

基于多主体的图书馆服务供给的合作治理，其核心是责任的分配，责任的分配事关利益相关者风险与收益的结构均衡，这不仅事关合作治理的生成，也事关合作治理的持续发展。孔繁斌指出，合作治理不可避免将公共责任问题置于理论探讨的中心，缺乏公共责任实现机制的治理，根本就不是公共治理，因为合作治理或多中心治理本身就是一个公共责任分担的合作机制[28]。佛山市联合图书馆智能图书馆建设通过明确责任优化了治理结构。第一，通过PPP模式明确责任。“在PPP模式下的合作框架中，各方应共同承担责任及各种后果的风险”[29]，风险与责任分配是PPP模式的核心议题。PPP模式为智能图书馆建设和运营提供了灵活的风险分配模式，主要包括1+1合作机制即佛山市图书馆提供文献、设备、培训，合作方提供场地、装修、家具及运营过程中自助图书馆的管理和相应费用；1.5+0.5合作机制，即南海区图书馆主要推进的读书驿站，是南海区图书馆为主导，相应社区只提供场地和物业支持；1+1+0.5合作机制，即南海区几个街镇建设的自助图书馆，是以镇政府或社区、村委会为主导，街镇、村居负责自助图书馆建设主要费用。第二，通过社会化运行和多种参与方式明确责任。开展以社会化委托经营的形式，将一线基础性服务工作统一委托相关公司进行管理，实现基础服务岗位人员统一调配、统一标准、统一管理，展示统一服务形象，提高人员使用效率，全面提升图书馆服务质量，打造星级图书馆；支持多方力量以多种方式参与服务、倡导志愿服务，以全民参与的阅读活动为手段，联合多个部门、各图书馆、民间机构共同打造“阅读之城”，形成各方共同参与、合力推进的发展模式。合理的合作机制明确各个主体的责任，优化合作治理结构，为图书馆服务供给的合作治理提供了保障。

3.4 通过激发动力建构合作治理机制

对于图书馆服务供给的合作治理机制来说，其着眼点在于通过恰当的合作机制激发政府、市场和社会的比较优势，实现图书馆服务的最优供给。难题的解决、冲突的化解和价值的创造有赖于有着不同目标、关系和身份的人们在其机构或领域内一同合作来实现[30]。佛山市联合图书馆智能图书馆建设通过激发动力建构合作治理机制。第一，建立合理的参与机制。合作治理不仅强调运用多元主体提供公共服务、以弥补政府不足、提高行政效率的工具理性，还强调社会参与、政府回应、达成共识的价值理性[31]。佛山市联合图书馆智能图书馆建设实践搭建了政府主导、社会参与的公共文化服务新框架，既体现了公共文化服务设施的政府投资性质，又撬动了社会资源，激发了社会各界参与公共文化服务的热情和动力。政府与社会的共同投资、联手建设，为市民逐步提供触手可及的服务网点多、分布范围广、覆盖面宽的公共图书馆服务网络。第二，构建恰当的激励机制。合作治理意味着参与者将各自的资源投入到图书馆服务供给中，只有恰当的激励机制才能激发参与者资源投入的动力，而激励机制设计的出发点就在于满足不同参与者的诉求。围绕智能图书馆建设，对于政府来说，提供更加优质的图书馆服务，是提高公共治理水平，获得政府绩效和政治认同的重要途径之一；对于公共图书馆而言，有助于实现职能转变、激发活力、获得社会认同；对于市场而言，参与图书馆服务供给，有助于激发民营资本的活力，在参与图书馆服务供给中获取利润，同时有助于推动民营资本对人的价值的关注，对环境、消费者、对社会的贡献；对于社区等组织来说，参与图书馆服务供给有助于准确显示社会公众对于图书馆服务的偏好，使得政府、公共图书馆、市场主体和其他参与主体获得准确的需求信息，做出图书馆服务供给的决策。第三，建立有效的监督机制。在图书馆服务供给的合作治理中，有效的监督机制是防范参与主体因机会主义、有限理性和不完全契约而产生的逆向选择和道德风险的有效途径。围绕智能图书馆建立了一系列监督制度，如《佛山市街区智能图书馆建设标准规范》规定在选址上必须全盘考虑，合理布局，对图书配备从馆藏结果、编目加工、新书上架等都进行了明确规定；《佛山市街区智能图书馆准入标准》对合作方从场地、人员、管理等多个层面进行了规定；《佛山市智能图书馆物流规则》规定了物流范围、物流周期和物流程序；《佛山市智能图书馆年度绩效考核标准》规定考核范围包括月均办证量、月均馆藏流通率、图书更新率、读者满意度四个方面。通过规范化运作，佛山市智能图书馆得以在快速发展的基础上保证建设质量、服务水平和服务效益。

3.5 通过创造社会资本培育合作治理文化

帕特南将社会资本定义为社会组织具有信任、规范以及网络的特征，可以通过促进合作行为来提高社会的效率。社会资本是推动公民与政府的良性互动关键因素，如居民们相互信任、行为公允、遵守法律，社区鼓励团结、公民参与、合作和诚实的品质[32]133。通过创造社会资本培育合作治理文化为佛山市联合图书馆智能图书馆建设提供了最好的黏合剂。第一，基于平等的治理观。帕特南认为任何社会中都存在着垂直的社会网络即将不平等的行为者结合到不对称的等级和依附关系之中，而横向的社会网络是将相同地位和权力的行为者联系在一起。垂直的纵向网络，无论多么密集，无论对其参与者多么重要，都无法维系社会信任与合作；而横向网络越发达，整个社会越有可能进行为了共同利益的合作[32]203-205。由此可见，图书馆服务供给的合作治理应该是多元主体的横向互惠合作关系，而不是传统图书馆服务供给的政府与公共图书馆的权威与服从关系。智能图书馆建设将众多不同性质的主体联系起来，践行了平等的治理观。第二，基于责任的治理观。合作治理呼唤责任，由于各参与主体都可能受到有限理性和不完全的限制以及机会主义的诱惑，各参与只有恰当的履行责任，才能克服这些缺陷，实现“在更广泛的公共利益背景下的自我利益，有远见的而非短视的自我利益，有助于促进公共利益的自我利益”[32]100。在智能图书馆合作治理过程中，各参与主体恰当的理解和界定了各自利益，在日常管理和维护、场地面积和规划设计、空间装饰和标识系统等方面进行负责任的协同和妥协，最终使得这一项目顺利推进。第三，基于互惠与信任的治理观。在智能图书馆建设中，参与者发现“利益相关者之间不是‘你之得即我之失’的关系，而是要特别注重利益的均衡互惠合作关系”；“相互理解与支持等都是公共图书馆社会合作信任关系应有之义，信任关系的建立与维护需要良好的沟通，公共图书馆需与合作主体加强交流，信息共享，有效沟通”。由此可见，以平等、责任、互惠与信任为特征的社会资本是使智能图书馆运转起来的重要保障。

4 结束语

本文通过引入公共产品供给的合作治理理论，以佛山市联合图书馆智能图书馆建设为例，构建了图书馆服务供给的合作治理理论。在研究思路上，本文的研究既是经验性的又是建构性的，它阐述案例所反映的图书馆服务供给机制与政府购买机制的差异，又旨在为图书馆服务供给的案例提供一个新的理论视角和解析脉络。在研究基础上，本文认为作为图书馆服务供给的机制，合作治理是以政府购买为基础的，合作治理实际上是对政府购买工具进行多样化安排、混合式安排和局部安排；但合作治理实现了对政府购买的超越，它不再局限于政府购买所基于的“公共图书馆或市场化”二元选择机制，而是构建具有协同合作供给特征的更具弹性和灵活性图书馆服务供给机制。在研究内容上，本文从通过制度创新、多元化主体、责任、动力和社会资本五个方面对案例的治理制度、参与主体、治理结构、治理机制和治理文化进行分析，使图书馆服务供给的合作治理机制建立在坚实的理论和实践基础之上。发展和完善图书馆服务供给的合作治理机制可以从以下几个方面着手：要发展和完善公共文化服务体系、公共图书馆和文化产业发展的立法和执法工作；建立合作治理的质量评价、风险评估、预警和处置机制、纠纷解决机制以及“合作失灵”的处置机制；积极培育和规范图书馆服务企业、公益性民间图书馆、志愿组织和家庭图书馆等图书馆服务生产性组织的发展；将公共图书馆打造成基本图书馆服务的保障者、图书馆服务供给模式创新的引领者和图书馆服务供给市场化的合作者；积极培育平等、责任、互惠与信任的治理文化，激发政府、市场和社会协同合作供给图书馆服务的动力。

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