新时代基层党组织建设的政治责任与路径创新——基于密切党群关系的视角

刘先春,赵洪良

(兰州大学马克思主义学院,甘肃兰州730000)

党的十九大报告提出,“党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础,要以提升组织力为重点,突出政治功能,将基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[1]64。这为基层党组织在新时代的功能定位和发展指向提出了新要求,进一步明确了基层党组织在基层政治系统中的主体责任,更加注重了基层党组织建设的体系建构和角色定位。为了能有效应对当前党群关系所面临的客观困境,亟须一种新的逻辑视野为密切党群关系提供目标指引、实践导向和方法思路,将党群关系真正建设成为体现党的先进性、彰显中国特色民主政治的重要关系。基层党组织作为党的组织直接嵌入基层社会并发挥党的政治功能的政治组织,在系统结构、运行机理、组织价值等方面集中表达了“以人民为中心”的根本原则,为密切党群关系提供了新的方法指导和路径选择。

1 当前党群关系研究与问题归因

党群关系,既是政党政治理论的基本研究范畴,更是政党政治实践中攸关政党生死存亡的根本问题。党群关系是体现中国特色社会主义民主政治的一组重要关系,从其政治意义来看,党群关系是党和人民围绕“领导和执政”而形成的一组相互证成关系;从其社会意义来看,党群关系是人民内部关系,反映了党在人民群众当中的影响力、号召力、凝聚力,以及群众对党组织的支持和认同。

密切党群关系是加强党的建设科学化的重要经验,是认识执政党建设规律的重要命题,是体现党的科学执政理念的重要标准。无产阶级政党要始终把党和人民群众的关系同党的政权意识和执政意识紧密联系,要始终把密切党群关系作为拓展执政党社会基础的重要根基,要始终从党和人民群众的有机统一上理解党的执政行为[2]。党群关系的研究视角主要分为三种：一是执政合法性和党的执政认同是研究党群关系的两个重要切入点。强调既要关注党的性质、宗旨等无产阶级政党的内在特质、理论根据及历史积淀,更要关注中国共产党执掌公共权力、努力实现政党功能及应对多元主体、多样诉求的现实。二是基于政党执政的社会基础来研究党群关系,强调了政党运作中社会力量的重要性。认为“政党要与社会力量加强互动,积极吸收利益诉求,并与其保持密切联系”[3]280。三是从群众内涵、政党功能和党群关系实质入手,着眼于建构执政合法性,增强人民对执政党的合法性认同,形成了“执政党群众基础的本质就是党群关系,党群关系的性质就是执政合法性”这一重要经验原则。总之,认识党群关系,首先要对执政党运行公共权力的行为方式进行甄别,使之转化为执政条件下中国共产党和广大人民群众保持密切联系的必然逻辑。要着重考察执政党的权力运行、政党的功能作用、民众对执政党的要求等因素对党群关系的影响。

党群关系作为论证中国共产党执政合法性的重要衡量标准,本质上是由共产党的阶级性质决定的。“无产阶级如若不从其他一切社会领域中解放出来从而解放其他一切社会领域就不能解放自己的领域。”[4]15我们党的“先锋队”性质决定了必须与广大群众建立有机联系,不坚持走群众路线,我们党就会缺乏生命力和凝聚力,党肩负的历史使命就难以顺利完成。在实际工作中,能否密切党群关系、保证党群关系和谐,很大程度上取决于党能否做好“利益关系”的协调,切实维护人民群众的正当利益。马克思主义政党最鲜明的特征就是和广大人民群众的“生命联结”,始终把维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益作为执政的中心命题。从党的执政合法性视角来看,公共权力是研究党群关系的重要视角,党群关系主要围绕政党的权力运行来建立,一旦政党权力运行侵犯民众的正当权利,侵占民众的合法权益,党群矛盾就会涌现,党群关系就会紧张。因此,党群关系首先体现为政党和群众围绕公共权力而形成的相互支持关系,这种关系基于公共权力在执政党和民众间的权力委托、权力监督关系。这是政党权力运行获得群众认可支持的根本所在,诸如血肉关系、鱼水关系、舟水关系等都是对党群关系的形象表述。对于执政党来说,党群关系是否和谐,关乎党的执政基础是否牢固,决定了党的执政能力能否提升,决定了党能否真正做到“权为民所用、利为民所谋”。

党群关系本质上是政党与群众的共存共生关系,是执政党巩固执政基础、汇集执政资源、提升执政能力的核心所在。目前党群关系研究主要从政党执政的合法性逻辑展开,将党群关系视为巩固执政基础的力量之源和立身之本。特别是从党群关系的角度审视执政党建设的效果,考察人民群众是否认可党的执政行为,党能否引导人民群众自觉参与相关政治活动。党能否通过党的路线方针政策与人民群众的实际需求相联系,宣传党的指导思想,为党的领导提供民意支持和法理支撑,这是密切党群关系的重要经验。与此同时,也要客观正视目前党群关系研究的一些深层困境,比如对党群关系的主体界定相对偏狭,并未将党与相关社会团体、群众性组织间的关系纳入思考,存在党群关系主客体界定上的模糊。此外,将党群关系习惯性视为一种静态的社会关系,缺乏对党群关系的形成、变化、发展的动态理解,忽视党群关系的实践性、地域性、条件性特征,造成了党群关系维持方式的差异。对党群关系的衡量评估上并未形成有效一致的标准,通常将党群矛盾作为评价党群关系的标准,主观营造党群关系的紧张状态,难以客观分析当前党群关系面临的深层境况。

究察当前党群关系的现实状况,需要正视党群关系的发展困境,探寻新的实践路向。一是党群关系的传统内涵逐渐消解,集体意识和组织观念逐渐淡化,影响因素增多。二是党群关系的实践设计相对单一,过度依赖党群关系建设的传统经验,缺少依据群众内涵变化对党群关系的动态调适。三是党群关系的制度建设主要着眼于矛盾控制,忽视对群众的利益关切。在新的历史条件下,重新思考党群关系的发展特征,深挖党群关系的时代内涵,正视党群矛盾,重新发展党群关系就显得尤为重要。基层党组织作为党覆盖基层社会的组织体系,在党组织与外部环境进行接洽整合、与基层群众进行沟通互动的过程中发挥桥梁纽带作用,直接关系着党在基层社会的执政能力。基层党组织作为党在社会结构最底层的组织网络,具有密切党群关系的天然优势,是群众诉求集中表达的场域。党群关系直接体现着基层党组织的建设成效和工作绩效,也决定着基层党组织的角色定位和功能价值。

2 密切党群关系是基层党组织的政治责任

基层是党治国理政的基本场域,基层党组织是党的组织体系的“末梢”,是贯彻执行党的方针政策及各项工作任务的终端。党的十八大提出了加强基层服务型党组织建设的重大任务,强调加强基层党的建设和政权建设,提高基层党组织凝聚力和带动力,其中,群众路线教育实践活动是加强基层党组织建设,密切党群关系的重要举措,着力解决了基层党组织政治功能弱化、虚化、边缘化的问题,夯实党在基层地区的执政根基,奠定基层党组织的群众基础。面对新情况、新问题,党的十九大对全面提升新时代基层党组织的领导力、组织力、战斗力做了新的要求,为新时代全面加强基层党组织建设指明了方向。

基层党组织是我们党执政的根基,具有鲜明的政治属性[5]。加强基层党组织建设是继续推进全面从严治党的基础性工程,是确保党的路线方针政策和决策部署能够有效贯彻的基础。基层党组织是服务基层群众的领导核心和政治核心,党群关系是巩固基层党组织社会基础的重要动力。毛泽东曾说：“共产党人的一切言论行动必须以合乎最广大人民群众的最大利益,为最广大人民群众所拥护为最高标准。”[6]1045从执政党与社会的关系来看,党群关系具有两个层面的诉求,一是执政党对社会需求的反馈;二是社会对执政党执政行为的规约。基于这种认识,我们将基层党组织纳入密切党群关系的视域逻辑中进行思考,深入理解二者在价值取向、实践目标以及发展诉求方面的有机联系。

首先,基层党组织的政治功能是密切党群关系的有效手段。政治性是基层党组织的根本属性,政治功能是基层党组织的主要功能。“提升基层党组织的政治领导力,就是要发挥党的政治优势,把党的全面领导落实到各类社会基层组织。”[7]基层党组织的政治功能主要体现在政治引领、组织参与、社会动员、服务供给等方面,是基层党组织保证正确方向、保持先进性纯洁性的本质体现,决定着政治任务的实现和政治目标的达成。其中政治引领意味着基层党组织在制定和执行路线方针政策的过程中要始终围绕人民群众的根本利益,充分发挥基层党组织的领导核心作用;组织参与意味着基层党组织要为基层群众参与政治生活提供尽可能充分的机会平台,尽可能提升基层政治参与的组织化、规范化水平;社会动员意味着基层党组织能够将基层群众的利益诉求、思想观念有效纳入党的目标体系与行动系统,充分激活群众积极性,发挥群众首创精神;服务供给意味着基层党组织要有效嵌入基层社会发展过程,牢固树立民生导向,拓展服务内容,整合服务资源,提升服务水平,不断增强基层党组织服务群众的能力。可见,保持同人民群众的血肉联系是基层党组织提升政治领导力的基本遵循。

其次,基层党组织的组织能力是密切党群关系的重要力量,是整合基层社会的重要制度安排和组织结构。“要提升基层党组织的组织覆盖力,使其有效嵌入其他社会组织,为发挥基层党组织的战斗堡垒作用奠定坚实基础。”[7]基层党组织的组织能力源自完善的组织制度和完备的组织体系。组织制度构成基层党组织的运行载体,组织体系构成基层党组织的运行规范。基层党组织的组织能力是对党的整体意志的体现,将党的领导与执政所遵循的根本原则和基本方法还原为广大群众的情感认同,将其建设成为密切党群关系的桥梁纽带,规定了党群关系“血肉联系”“仆主关系”的表现形式,进一步巩固了党的执政基础。从组织建设的角度看,基层党组织的组织能力决定着处理党群关系的能力,同时也影响着处理党群关系的方式选择。依靠和谐的党群关系管理社会是当下中国进行社会整合的最佳形式,它以群众意愿为核心,引领社会集体行动,加强群众对党组织的依存度,从而拓展党群关系的活动空间和社会适应性。在新的历史条件下加强党群关系的可持续认同、稳定性进步、制度性沟通需要建立尽可能多元化的有机联系,而基层党组织在广大人民群众中的影响力、号召力、凝聚力正好构成检验党群关系的关键指标,因此,基层党组织是密切党群关系最重要的政治单元。

最后,基层党组织的角色定位是密切党群关系的坚实基础。基层党组织承担着组织群众、动员群众、团结群众、教育群众的重要职责,这是党的全部工作和战斗力的基础。邓小平指出：“群众是我们力量的源泉,群众路线和群众观点是我们的传家宝。”[8]368群众路线是基层党组织整合基层社会的重要方略,是将党组织的政治优势转化为联结党群优势的重要途径。以习近平同志为核心的党中央开展的群众路线实践教育活动根本上是为了增强党组织与社会的互动联系,在此过程中不断增强党组织的先进性、纯洁性建设,不断厚植党的执政基础。密切党群关系是对基层党组织政治功能实现形式的重新明确,强调了基层党组织的“服务型”特征,将站稳群众立场、做好群众工作、严格群众纪律作为基层党组织的根本政治责任,将服务群众、引领发展、依法行政作为基层党组织的角色定位。党群关系是实现党建科学化的永恒主题,注重从党群关系的视角解释党的建设的基本范式、运行机理、操作逻辑,真正将以“仆主关系”为特征的党群关系建设成为中国共产党依法执政、民主执政、科学执政的出发点和归宿,这是密切党群关系、加强新时代基层党组织建设的重要经验原则。

3 以密切党群关系为指向,加强新时代基层党组织建设

作为基层社会的党的代言人,基层党组织和人民群众间的有机联系是由基层党组织的政治功能决定的。基层党组织要承担起反映人民群众根本利益的角色,促使党群关系在政治上一致、思想上统一、行动上协调。不可否认,当前基层党组织建设还存在诸多问题,一些基层党组织主体责任缺失、政治功能弱化、组织能力低下、制度建设缺漏等问题突出,对基层党员的管理缺乏约束、软弱涣散,日常工作落实不到位,密切党群联系的主观意愿不强,对维护基层群众利益的重要性认识不够等。这些现实缺憾客观上制约着基层党组织发挥密切党群关系的政治优势,削弱了党在基层群众中的感受力、认同力和支持力。因此,以密切党群关系为指向,加强新时代基层党组织建设就成了亟待解决的重大命题。

3.1 站稳政治立场,健全基层党组织的组织体系和制度机制

基层党组织政治属性客观性、政治目标明确性、政治功能多重性的特征决定了基层党组织必须具有鲜明的政治立场。政治立场是马克思主义政党的本质属性,是对各级党组织以及党员领导干部的基本要求。站稳政治立场,指的是政治信仰不能丢,与人民群众的血肉联系不能断,始终坚持立党为公、执政为民。站稳政治立场是将基层党组织的日常工作和任务安排统一于党的性质与宗旨的关键,也是基层党组织承担政治责任、履行政治使命的前提。因此,新时代基层党组织要坚守政治立场,不断健全组织体系和制度规范,将其打造为联结民心、聚集民意、凝聚民力的政治组织。

第一,要建立健全基层党组织的组织体系,扩大组织覆盖面。在党的建设不断深化过程中,逐渐形成以党委机构、组织机构、宣传机构为支柱的组织体系,其中党委机构是组织体系的核心,组织机构是组织体系的实体,宣传机构是组织体系的重要组成部分。要完善基层党组织的组织形式,根据基层社会的特点创新组织建设,加强基层党委领导,大力整顿软弱涣散的基层党组织,着力解决主体责任缺失、政策执行不力、消极怠政等问题,查短板、补弱项、强基础。要织密基层党组织的组织网络,确保党的基层组织实现全覆盖,扩大人员融入,加强人员管理,为基层群众参与社会管理打造新的平台。要丰富基层党组织的组织载体,依托“三会一课”制度加强队伍建设,以工作视角的不断拓展、覆盖范围的不断延伸、平台建设的不断完善,更好地发挥基层党组织的组织内聚功能和社会动员功能,真正将党的政策主张转变为群众的自觉行动。

第二,要健全完善基层党组织的运行机制,提高群众政治参与度。作为一种“服务型”的组织形式,基层党组织的服务功能占据主导地位,这种服务取向贯穿于基层党建工作的始终。要建立科学的工作统筹机制,以党建工作统领基层党组织其他工作,使二者相互融合、彼此促进,将党的路线方针政策下沉到地方,建立起密切党群关系的资源共享机制。要建立完备的利益表达机制,将基层群众的利益诉求及时汇整到基层党组织的政策设计中,增强日常工作的针对性、参与性、预见性。要建立系统的矛盾化解机制,及时解决基层党群关系中的沟通不顺畅、机制不统一、运转不协调的问题,发挥处理基层矛盾过程中知识普及、民主协商、思想教育、群众认同的合力作用,将矛盾化解在基层。

3.2 严把政治方向,将基层党组织建设成为坚强的战斗堡垒

政党的政治方向集中印证了政党的性质宗旨,这是由政党的阶级性质决定的。中国共产党作为无产阶级政党始终代表最广大人民的根本利益,密切党群关系是党的立身之本、力量之源。因此,坚定正确的政治方向,就要牢固树立“看齐意识”,在思想政治行动上同党中央保持高度一致。这是我们党带领人民群众从胜利走向新的胜利的重要经验,也是新时代推进党和国家各项事业健康发展的基本保证。

第一,要进一步提升基层党组织的适应能力,增强群众向心力。党组织的适应能力是对社会进行有效整合的前提,决定着党组织的社会号召力和群众凝聚力的强弱。基层党组织要主动嵌入基层社会结构,将服务重心下沉到基层社会的各个领域,始终坚持群众路线,充分利用党组织在联系群众、组织群众、服务群众和动员群众方面的优势,释放基层社会活力,激发群众参与政治的积极性,为完善基层治理创造优越条件。基层党组织要主动优化组织结构,主动适应社会环境的变化,增强党组织的风险防控能力,特别注意基层群众的心理动向,主动搭建联结党群的对话、沟通和协商平台,规范群众的集体活动,及时预防维权抗争和社会越轨事件等非理性行为的发生。

第二,要促进基层党组织建设的路径创造,增进群众满意度。基层党组织是一个开放性的政治组织,在其结构上既有纵向的层级划分,又有横向的组织联系;在其功能上既有管理取向,又承担着社会治理任务,因此,要主动进行路径创造,拓展基层党组织的自主空间,提高基层党组织的整合力和带动力。在职权行使上,基层党组织要始终做到心中有党、心中有民、心中有责,依法用权、秉公用权、廉洁用权,打造政治强、水平高、懂治理、敢担当、作风正的领导精英。在党建工作中,基层党组织要始终把党要管党、从严治党作为根本立足点,将围绕党群问题的工作内嵌于党建工作的总体规划,以系统科学的党建工作为密切党群关系创造更优条件,根本上提高基层党组织在广大人民群众中的威信。在其队伍建设上,基层党组织要明确政治方向,注重政治标准,严格政治审查,控量提质保证队伍建设的先进性与纯洁性,赢得群众满意和社会认可。

3.3 增强政治定力,彰显基层党组织的政治意识和责任意识

政治定力就是在思想上、政治上排除各种干扰、消除各种困惑,坚持正确立场、保持正确方向的能力。基层党组织是否具有政治定力首先要看“四个意识”强不强,能否担当起相应的政治责任,能否增强执行党的路线方针政策的政治自觉,能否经受住各种政治考验。此外基层党员干部要坚定理想信念,补足精神之钙,以强烈的历史责任感、深沉的使命忧思感、顽强的意志品质坚定实干定力、筑牢信仰定力、增强律己定力,以增强活力、激发动力、提升效力为目标,把基层党组织的建设重心转变到为广大群众提供有效服务上来,更好地组织群众、动员群众、教育群众、引导群众,不断提升基层党组织的工作本领。

第一,要严厉根治基层腐败行为,履行基层党组织的主体责任。党组织是实施全面从严治党的本体,必须承担起新时代管党治党、从严治党的主体责任,这是体现党组织政治意识的现实出路。要履行基层党组织在全面从严治党中的主体责任,首先要大力根治基层腐败,这是决定“人心向背”的关键。一方面,基层党组织要从强化党性修养、培育法治精神、完善政务公开、健全监督体系等方面来着手解决发生在群众身边、群众反映强烈的腐败问题,集中整治发生在扶贫、涉农资金管理、土地征收等群众身边的微腐败问题,分项制定整治方案,推动基层腐败治理工作由突击式向常态化转变、由常态化向长效化延伸,从而净化基层政治生态。另一方面,要着力解决发生在群众身边的“四风”问题,要从规范基层党员干部自身的思想和行为上入手,从源头上加以预防,加强民主管理、强化管党意识、明确主体责任,为振兴基层社会发展提供坚实的组织保证。

第二,要充分激发基层党支部活力,着力解决基层党建工作弱化问题。党支部是基层党组织的中枢,是增强基层党组织领导力的基础,是党的路线方针政策的组织者、实践者,处于党群关系的中间位置。激发党支部活力是强化基层党建的现实诉求,是推动基层党建规范化、科学化的重要抓手,也是夯实党的群众基础的关键所在。一方面,基层党支部要强化政治意识,要紧密结合全面从严治党的各项要求,科学分析基层党组织建设的现状和问题,进一步建立和完善基层党支部在谋划发展中的把关定向和纽带中枢,为密切新时期党群关系提供新的视角和定位。另一方面,要以系统整体的视角规划基层党支部建设,深刻领会习近平总书记关于落实基层党建工作责任的要求,对基层党建工作要通盘考虑、整体谋划、统筹推进,积极整合党建资源,构建井然有序、相互协同的基层党建体系,使之成为代理基层民意、反映群众诉求的衡量标准。

3.4 强化政治引领,提升基层党组织建设理论武装的思想性

政治引领就是遵循政治经验和指导思想形成的旗帜方向,是对政治道路、政治原则、政治方向的集中总结。强化政治引领就是要用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育党员、引领群众,体现时代性、先进性、科学性,真正彰显中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的执政理念。

第一,基层党组织要重视舆论引导,以共同理想引领群众。党的舆论工作事关旗帜和道路,事关党的工作全局,是加强对党组织的社会监督的有效途径。党组织要整合媒体资源,坚持正面引导和正面宣传,切实提高舆论传播力、引导力、影响力、公信力。一方面,基层党组织要重视媒体建设,加强舆论引导、宣传教育、服务群众等方面的主体作用,通过舆论引导和思想引领,拉近党组织与群众的关系,及时把人民群众创造的经验和面临的实际情况反映出来,丰富人民精神世界,增强人民精神力量,增强群众对党组织的归属感和信任度。另一方面,基层党组织要主动利用新媒体的传播优势,及时获取群众诉求,准确定位社会变化动向,增强政策设计的精准度,获得人民群众的认可度,站在代表群众利益的立场上,倾听民声、了解民意、反映民情、代理民诉、化解民怨,真正成为群众根本利益的忠实代表。

第二,基层党组织要强化阵地意识,以榜样示范带动群众。阵地是否牢固关乎党的生死存亡,只有占领宣传思想阵地,才能在应对意识形态领域复杂形势时牢牢掌握主动权。一方面,基层党组织要重视宣传思想工作,以满足人民群众精神文化需求为着力点,优化宣传载体,加快构建基层公共文化服务体系,营造社会正能量,尽可能消除基层社会思想混乱、认识杂乱等问题,壮大维护社会稳定的内在力量。另一方面,要以基层党组织为核心,构建“大宣传”格局,与其他社会组织统一战线,丰富宣传内容、拓展宣传载体,增强宣传力量,及时将党的路线方针政策准确传授给基层群众,用党的创新理论武装基层群众头脑,根本上提升基层群众理解政治、参与政治的能力。

面对推进全面从严治党向纵深发展的政治任务,基层党组织要主动适应基层社会新变化,强化问题意识,突出政治功能,领导基层治理,切实推进基层党组织有效覆盖基层社会生活的各个领域。基层党组织是最靠近人民群众的政治组织,具有密切党群关系的天然优势,人民群众的支持和拥护是强化基层党组织政治功能和服务功能的重要保证。面对基层社会组成结构、思想观念、利益诉求等复杂多元的特点,我们党协调利益关系、凝聚社会共识的难度不断加大,诸多矛盾纠纷不断削弱人民群众对我们党的向心力和认同度,极易引发党群关系矛盾,因此,密切党群关系在基层党建工作布局中就显得尤为重要。