论新时代“加强党的集中统一领导”的战略意义

程竹汝,李 熠

(1.中共上海市委党校政治学教研部;上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心,上海200233;2.清华大学社会科学学院,北京100084)

1 加强党的集中统一领导的内涵及要求

加强党的集中统一领导,是贯穿于党的十九大报告的一条主线。这集中体现在报告贯通性的三个层面的领导关系之中：第一,对中国特色社会主义伟大事业而言,报告强调党是领导一切的。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”[1]20这一意义上的党的领导,是以党与社会的关系为基础的,强调的是党总揽全局、协调各方的作用,是针对推动中国社会进步的一切工作而言的。第二,对国家政权机关和人民政协而言,报告强调党的集中统一领导。“在我国政治生活中,党是居于领导地位的,加强党的集中统一领导,支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章履行职能、开展工作、发挥作用,这两个方面是统一的。”[1]36这一意义上的党的领导,是以党政关系为基础的,强调的是党对国家政权机关和人民政协工作的“集中统一”领导方式,即履行职能的支持和保障,是针对党的执政地位和执政权的展开方式而言的。第三,对党的组织系统和党的建设而言,报告强调的是党中央的集中统一领导。“保证全党服从中央,坚持党中央权威和集中统一领导,是党的政治建设的首要任务。”[1]62这一意义上的党的领导,是以党自身系统为基础的,强调的是党中央对全党的权威和集中统一领导,是针对党的民主集中制而言的。

在上述三个层面的领导关系中,党是领导一切的,显然是从党的领导的广度上讲的;而从党的集中统一领导到党中央集中统一领导则是从党的领导的深度上讲的。在这三个层面的纵横领导关系中,党中央集中统一领导具有核心地位和作用。理论上讲,党中央集中统一领导是实现全党团结统一和展现领导力的必要和充分条件,只有在这一条件形成和不断充分发展的基础上,党对国家政权机关和人民政协的集中统一领导以及对推动社会进步的一切工作的领导才是可能的和现实的。而在实践展开中,此三个层面的领导关系又统一于中国共产党治国理政的实践过程中。一方面,党中央集中统一领导在党内的实现过程同时也就是党的集中统一领导在国家政权和人民政协履职中的展现过程;另一方面,这一过程所展现的党的集中统一领导发挥作用的范围就是全面推进中国社会的进步,即党是领导一切的。因此,上述关于加强党的领导体制的不同论断和要求,虽然针对性各有侧重,但构成了党的领导的一个整体。其中加强和维护党中央集中统一领导是党的领导体制中的最本质要求。如果从历史上看,党的领导关系本来就已全面嵌入到中国社会这个庞大实体之中,成为这一庞大实体有序运行和进步的核心和保障;那么十九大对党的集中统一领导的强调就是要进一步优化党与国家政权、中国社会的领导关系,进而更加有效地实现这一庞大实体的有序运行和全面进步。

为了落实党的十九大关于加强党的集中统一领导的要求,十九届中央政治局第一次会议通过了《加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》(下文简称为《规定》)。概括起来看,该《规定》围绕加强和维护党中央集中统一领导的目标,形成了十二项具体工作制度和要求。理论上看,这十二项具体工作制度和要求是基于党的领导方式——政治领导、思想领导、组织领导——而形成的有机的工作制度体系。结合近年来党的领导体制实际情况,十二项具体工作制度基本覆盖了三类领导方式中的关键环节(见表1)。其基本逻辑是通过中共中央政治局内纵向领导关系的优化进一步落实分工负责的责任制,实现分工责任和集体责任的有机统一。

表1 加强和维护党中央集中统一领导的具体工作制度和要求(中央政治局层面)

加强和维护党中央集中统一领导可被视为一项极富系统性、实践性、长期性的政治工程。它高度契合了国内外的发展变化对于强力发挥党的作用提出的时代诉求,是整合党内力量、提升国家能力和动员社会资源的必然之选。第一,加强和维护党中央集中统一领导涉及党的领导方式的诸方面,又深入到具体的工作过程之中,在层层传导和广泛落实的基础上可以有效串联起各个层级和各个领域的党组织、政权组织和社会团体,从而加强和维护党和国家组织系统中“自上而下的一体化组织结构”和这一系统“同外部环境互动而形成的一体化动员结构”[2]18。第二,党的十九大对加强和维护党中央集中统一领导的强调以及随后做出的安排,所要应对的是“全面从严治党,提高党的执政能力和领导水平”的要求,进而适应民族复兴和社会主义现代化强国战略组织支撑的要求。这一过程主要表现为党在政权组织和中国社会中的轴心地位和作用的实践展开。第三,上述《规定》在突出“加强”的同时还强调“维护”。也就是说,党中央集中统一领导是一项要长期抓牢、做实的事情。加强党中央集中统一领导的要求绝不是终点,而是要将上述一系列具体工作制度和要求一以贯之、长期坚持下去,使党中央集中统一领导成为我国领导体制的基本和稳定的特征。

2 探索民主集中制的有效实现形式

加强和维护党中央集中统一领导,是党的十九大通过的新党章对民主集中制内涵的重要补充和完善。关于民主集中制内涵的表述,新党章大体可分三个层次：一是基本内涵,即“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则,也是群众路线在党的生活中的运用”。二是民主集中制中的民主,即“必须充分发扬党内民主,尊重党员主体地位,保障党员民主权利,发挥各级党组织和广大党员的积极性和创造性”。三是民主集中制中的集中,即“必须实行正确的集中,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,保证全党的团结和行动一致,保证党的决定得到迅速有效的执行”[3]20。就党章修改的内容而言,前两个层次维持原来的表述,第三个层次增加了“四个意识”和坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导的内容。这意味着基于以往党的领导实践经验,特别是基于党的十八大以来实践经验的基础上,中国共产党关于民主集中制有效实现形式所形成的新的规律性认识。

2.1 加强和维护党中央集中统一领导,是基于党的领导实践经验的规律性认识

在我国的政治生活中,民主集中制占有极其重要的地位。“民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合”是涉及政治生活的人们了然于胸、认同度非常高的原则。我们甚至一度将人民代表大会制这一根本政治制度也概括为民主集中制。然而,在检视1949年中华人民共和国成立后最初三十年政治生活的历史经验和教训时,领袖和人民都看到了权力过分集中的弊端。邓小平认为权力过分集中是我国政治体制的“总病根”。现实中,“一把手”失控或监督难一直是困扰中国政治的体制性问题。这也就是说,权力过分集中的政治常态是民主集中制运行的一个现实结果。民主集中制是因,权力过分集中是果。

改革开放初期,以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体强力扭转长期存在的高度集权领导模式,探索构建适应共产党执政规律和社会主义建设规律的领导模式。在历经近十年的探索后,党的十三大重拾中国共产党领导模式的优良传统——“集体领导制”和“民主集中制”,并将其定位为改革开放时代中国共产党的领导模式。党的十三大报告指出：“健全党的集体领导制度和民主集中制,要从中央做起。主要是：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度;适当增加中央全会每年开会的次数,使中央委员会更好地发挥集体决策作用;建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度,使集体领导制度化,加强对党的领导人的监督和制约。”[4]理论上看,集体领导制度的良性运行有赖于两个核心机制,即集体分工协作机制和集体决策机制,也就是各位党委常委分别代表不同领域、分管不同工作,同时又协调合力进行重大决策,对各自分管的工作对党委负责。其中最关键也是最困难的是建立分工责任和集体责任的平衡关系,实现二者的有机统一。改革开放以来的实践中,集体领导制度的外在形态得到了较好的坚持,但是随着分管领域的逐渐固化,各个领域工作展开过程的关联程度也逐渐下降,呈现出分工有余、协作不够,甚至出现部分工作领域成为分管领导的一言堂的现象。分工责任与集体责任失衡,常委会其他成员甚至书记对部分工作领域的决策事项也难以发挥足够的影响力。

中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央锐意重塑集体领导制度,探索民主集中制的有效实现途径。通过建立领导小组强化了总书记在治国理政中的核心地位,打破了存在于不同领域之间的信息和权力壁垒,及时地回应社会需求,提升了政策效率。十九届中央领导集体巩固十八大以来加强民主集中制的实践探索,进一步强调加强和维护党中央集中统一领导的制度建设。要求完善和落实民主集中制的各项制度,坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合,既充分发扬民主,又善于正确集中统一。党的集中统一领导的强调和制度建设不仅有矫正过度分权弊端、实现分工责任与集体责任平衡的意义,还有时刻警醒党内政治生活要防范高度集权弊病的意义,切忌因为强调集中统一而忽视了民主集中制价值的重要性。总之,加强和维护党中央集中统一领导,其直接缘由和针对性是弥补一段时期以来党的集体领导制度实践中表现出的不足。它的嵌入有可能使集体领导制具有防止出现高度集权和过度分权的“平衡器”功能。

2.2 加强和维护党中央集中统一领导,是民主集中制的应有之义

如果说集体领导制是民主集中制实践的必然选择和应有之义,那么,加强和维护党中央集中统一领导就是集体领导制实践的必然选择和应有之义。加强和维护党中央集中统一领导与民主集中制的内在联系,理论上存在着以下几个层次的逻辑关联。

2.2.1 在民主集中制范畴中,像新党章表述的那样,加强和维护党中央集中统一领导属于集中的范畴。因此,正确认识“集中”是正确认识加强和维护党中央集中统一领导在民主集中制中地位和意义的前提。由于历史上民主集中制实践中出现过权力过分集中的弊端,加之我国的政治传统也容易滋生权力过分集中的现象,改革开放以来中国社会对权力集中一直保持着敏感和警惕。事实上,权力集中不仅是现代民族国家的普遍特征,而且在理论上还有其独特的政治价值。人类社会近代以来的政治谱系中,处于两端的一端是专制政治,另一端是无政府状态。民主政治的形成和发展在否定专制政治的同时,虽然为克服无政府状态提供了一定的条件和基础,但其本身不是针对也无力完全克服无政府状态;克服无政府状态的恰恰是权力集中。列宁最初提出民主集中制的针对性就是布尔什维克党内出现了无政府主义倾向。“必须注意的是：所谓民主与集中的问题是以民主时代为前提的,是民主时代才产生的问题,因为在专制的政治状态下,本无所谓集中。在历史上,民主集中制的出现是为了避免民主时代组织与决策中的无政府主义现象的。这样说来,人们一般认为的在政治状态的谱系中,民主处于专制与无政府主义中间的观点是不正确的。因为,克服专制需要民主,克服无政府主义则需要集中。”[5]

2.2.2 在民主集中制范畴中,加强和维护党中央集中统一领导的目的在于“保证全党的团结和行动一致,保证党的决定得到迅速有效的执行”。这是关于加强和维护党中央集中统一领导独特价值的高度概括。现实政治生活是一个过程,一般而论,这个过程可以被分为三个连续性的阶段：组织及政策的确立、政策的推行与实施、权利的救济与保障。由于不同阶段政治生活的目标和任务是不同的,民主集中制在其中的适用重心也应有所不同。第一阶段的目标和任务是建构合法的组织体系及形成具有普遍代表性的政策,此阶段民主集中制展开的重心在民主而不在集中。比如在各级党委会的组织、选举及会议过程中,就应认真落实党章的规定,最广泛地适应民主原则和规则。在这一阶段,民主是合法的组织及普遍代表性政策形成的主要基础。第二个阶段的目标和任务是有效地推行和实施业已形成的政策,与此阶段相适应的民主集中制展开的重心在集中而不在民主,即政策的实施过程更多地需要组织和力量的集中,当然也需要适度的民主。在这一阶段,组织的团结和行动的一致构成政策有效实施的保障。第三个阶段应是一个高度“法治”的阶段,它与民主、集中关系都不大。社会主体权利的救济与保障需要的是高度制度化。从过程上来看,政治生活的不同领域、不同阶段具有自身的规律性要求,其对于民主集中制的需求当然是有差异的[5]。就此而论,加强和维护党中央集中统一领导的独特价值与民主集中制内涵展开的要求是高度统一的。

2.2.3 在民主集中制范畴中,加强和维护党中央集中统一领导是实行正确集中的要求和体现。为了防止高度集权和过度分权的弊端,长期以来,中国共产党一直强调民主集中制的两点论：“必须充分发扬党内民主”和“必须实行正确的集中”。那么,何谓正确集中呢?从集体领导制的实践经验来看,所谓正确集中就是有利于实现分权与集权相平衡、相统一的以适度集权为特征的体制机制。就此而言,加强和维护党中央集中统一领导就是正确集中的重要体现。首先,加强和维护党中央集中统一领导是党的路线、方针、政策准确有效实施的政治保障。理论上看,判断集中的相关体制机制安排是否正确的根本依据在于：是否有利于党的路线、方针、政策准确有效实施。而党中央集中统一领导是全党团结和一致行动的必要和充分条件,从而也是党的路线、方针、政策得到准确有效实施的保障。其次,党中央集中统一领导将分工责任和集体责任有机统一起来,实现了分工责任和集体责任的贯通。本质上,集体领导制度由两个要素构成即建立在分工与合作基础上的分工责任和集体责任。分工责任的落实是有条件的,其基本条件就是它不可偏离集体责任的范畴。这要求必须建立集体责任与分工责任的内在联系。显然,党中央集中统一领导是对集体责任的强调,它对分工责任形成影响和压力,要求分工责任现实性上成为集体责任的有机构成部分。比如,《加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》要求：政治局委员要坚持每年就分管工作向党中央和总书记书面述职;中央书记处和中央纪律检查委员会、中央国家机关各党组每年要向中央政治局常委会、中央政治局报告工作。

3 党的领导适应新时代发展战略的内在要求

党的十九大强调加强党的集中统一领导,有着特定的现实背景和直接的目的,即围绕全面建成小康社会和两个“十五年”战略目标,强化党的凝聚力和战斗力、增强制度的执行力和发展战略的有效性。“中华民族伟大复兴,绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的。全党必须准备付出更为艰巨、更为艰苦的努力。”[1]15具体而言,这一贯穿于党的十九大报告中的主线,其战略意义主要有：

3.1 适应垫得更高的发展起点和战略目标的要求

党的十九大所明确的中国社会主要矛盾的重大意义之一就是提高了新时代发展的起点,即不断满足新时代人民美好生活需要。“人民美好生活的需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”[1]11更高的发展起点意味着更高的发展战略目标。与党的十三大确定的“三步走”战略目标相比,党的十九大确立的我国社会主义现代化建设新的“三步走”战略目标,在将基本实现现代化战略目标提前十五年的基础上,进一步将21世纪中叶的发展战略目标提高为把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。新的发展起点和新的发展战略意味着中国特色社会主义在取得历史性进步的基础上进入了新时代,同时也意味着发展条件的复杂和发展任务更加繁重。随着中国经济社会发展进入“新常态”,经济增速趋于放缓。此前被经济社会高速发展所掩盖的结构性矛盾日渐显现,并与改革开放催生的公众权利意识、法治意识的增强以及网络时代政治机会的开放相互叠加,导致国家治理的复杂性不断攀升,发展任务日益繁重。在此背景下,加强党的集中统一领导构成中国共产党团结带领全国人民有效实施新的发展战略的基本政治条件。

更高的发展起点意味着人民对美好生活的需要已发生很大变化,这一变化是我们走向未来实现更高战略目标的动力;同时也意味着现实与战略目标间的巨大差距。更高的发展起点和战略目标要求必须保证党的团结和行动一致,进一步实现党、国家、社会之间的制度连接,一方面使国家和社会的需求能更加便捷有效地传递和作用于党治国理政的过程,另一方面又能够使党的意志更好地传递到国家和社会之中。党的十九大加强党的集中统一领导的决定就是适应这一要求的。在执政党系统,通过加强和维护党中央集中统一领导,打通党的组织系统的纵向连接,实现党的组织系统进一步整合,聚集力量增强党的路线、方针、政策的执行力,为新时代发展战略的有效推进提供坚强的组织和政治保障。在党和国家政权机关关系中,通过加强党的集中统一领导,实现执政党与国家政权的有机连接,进一步增强政权机关依法履行职权的动力和能力。将党的领导的动力机制与人民当家做主的价值因素和依法治国的制度因素更加有机地结合起来,激发国家治理体系的强大力量,推进新时代发展战略不断前行。在党与社会关系领域,通过党总揽全局、协调各方的“领导一切”作用和全面从严治党、重塑党的先锋队性质和作用,动员全国人民参与到中国特色社会主义伟大事业建设中来。

3.2 适应全面从严治党和不断提高党的执政能力和领导水平的要求

“中共只有自身硬起来、强起来,才能应对重大挑战,抵御重大风险,克服重大阻力,解决重大矛盾。”[6]11党的十九大强调加强党的集中统一领导的一个重要前提是：新时代“我们党要团结带领人民有效应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾,必须进行具有许多新的历史特点的伟大斗争”[1]15。像日常生活中积聚力量应对挑战的生活逻辑一样,中国特色社会主义伟大事业继续前行,也有赖于加强党的集中统一领导以积聚全党和全社会的力量,进行具有新的历史特点的伟大斗争。中国特色社会主义伟大事业是在具体的历史条件下形成和不断向前推进的。这也就是说,正像历史已反复证明的那样,这一伟大事业是在中国共产党带领人民不断克服各种挑战、战胜各种困难中前行的。“我们党团结带领人民进行改革开放新的伟大革命,破除阻碍国家和民族发展的一切思想和体制障碍,开辟了中国特色社会主义道路,使中国大踏步赶上时代。”[1]14如果说历史上党的集中统一领导是中国特色社会主义不断进步的政治保证,那么,新时代围绕实现伟大梦想取得具有新的历史特点的伟大斗争的胜利,就必须进一步加强党的集中统一领导。

如果说全面从严治党是党的领导核心作用和长期执政地位的必然要求,那么,加强党中央集中统一领导就是推进全面从严治党、提高党的执政能力和领导水平必须遵循的基本规律。虽然党的领导和执政地位及作用,在长期的实践中已经凝练成中国特色社会主义制度的有机构成部分,成为中国特色社会主义制度的最大优势,但是党的执政能力和领导水平的现实展现和优势的发挥则更多地取决于党自身的治理状态。一段时期以来,党内生活中滋生了不同程度的个人主义、分散主义、自由主义、本位主义、好人主义、宗派主义、圈子文化、码头文化等现象。这些现象对党的执政能力和领导水平造成了一定负面影响。就发展环境和治理状态而言,中国共产党所面临的长期执政考验、改革开放的考验、市场经济的考验、外部环境的考验将是长期的、复杂的;所面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、腐败堕落危险更是尖锐的和严峻的。由于面临着这些长期的考验和危险,所以从严治党永远在路上。从提高党的执政能力和领导水平的要求来看,党中央集中统一领导在价值上体现着人民的中心地位;在组织上体现着党的组织系统内在的协调性和一体化;在行为上遵循一体化的党内法规,体现着党内法规在全党的权威地位和全党行为一致性的要求,体现着党的路线、方针、政策成为全党努力的方向和基本遵循。也就是说,建立在严密的党内法规和党的路线、方针、政策基础上的党中央权威,是党的执政能力和领导水平不断提高的规律性要求和重要体现。

3.3 适应国家治理体系和治理能力现代化的要求

在新时代发展战略中,国家治理体系和治理能力现代化具有极其重要的地位。党的十九大确定的新征程第一阶段发展目标中关于国家治理的表述是：“人民平等参与、平等发展权利得到充分保障,法治国家、法治政府、法治社会基本建成,各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现”;第二阶段的表述是：“实现国家治理体系和治理能力现代化”。推进国家治理现代化的最根本的遵循就是要坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一,探索健全人民当家做主制度体系的有效途径。深化党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的体制机制建设,是党的十九大报告政治建设的主线。围绕这一主线,报告提出了一系列重要的新论断和新要求,如“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”;加强党的集中统一领导与支持政权机关依法履行职能是有机统一的;“协商民主是实现党的领导的重要形式”“加强人民政协民主监督,重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实”“成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导”等[1]36。这些新论断和新要求的内涵均包含着加强党的集中统一领导的内在要求。

3.3.1 在党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的理论逻辑中,党的领导是保障和动力因素,人民当家做主是价值和本质因素,依法治国则是制度和形式因素。这也就是说,党的领导是其中最具活力的成分,这意味着三者有机统一的实践展开更多地依赖于党的领导。就此而言,加强党的集中统一领导也就是深化三者有机统一的实践进程。要在实践中深化党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一,就必须加强党的集中统一领导。

3.3.2 进入新时代以来,围绕党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一实践逻辑的要求。党中央形成了一系列具有顶层设计性质的论断和要求,如“四个善于”,即“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过关键政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制维护中央权威、维护全党团结统一”[7]。又如党法关系的实践要点,即领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。如上所述,党的十九大也提出了一系列深化党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的新论断和新要求。这些具有顶层设计性质的论断和要求进入实践,进一步实现制度化、规范化、程序化,无论是规范性要求和标准、组织推动和支持还是政治保障,都需要加强党的集中统一领导。