连片特困地区精准扶贫面临的问题及路径优化*

钱力 李剑芳 倪修凤

一、引言

贫困是各国普遍存在的社会现象，由最开始的收入贫困逐渐发展到能力贫困、多维贫困，贫困内涵和外延的界定处于不断变化中。阿玛蒂亚·森（Amartya Sen，1998）首次提出“能力贫困”的概念，指出贫困的根源并不只是简单的经济收入被剥夺，而是因为贫困人口创造经济收入的机会和能力被剥夺，这就意味着贫困人口缺少的是获取并享有正常生活的能力。因此，精准扶贫不仅要做到精准识别扶贫对象，关注贫困人口的基本生活保障问题，确保其享有正常生活，而且要解决贫困人口思想意识薄弱、内生动力不足及脱贫积极性不高等问题。

20世纪80年代中期，中国开始实施大规模的扶贫开发，历经全面县域扶贫到村级重点扶贫再到集中连片扶贫等实施阶段，经过近40年的扶贫开发，中国贫困问题逐渐从温饱型向致富型转变，扶贫的特征和分布都发生了显著的变化，贫困地区在基础设施、教育、医疗事业等方面都取得了突破性进展。截至2017年末，中国贫困发生率下降3.1%，贫困总人口减少3046万人，扶贫开发取得巨大成效。然而集中连片特殊困难地区的区域性贫困成为脱贫攻坚战一块难啃的“硬骨头”。中国连片特困地区主要包括：六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏区、四省藏区、新疆南疆三地州等共14个区域。连片特困地区既是一个地理的区域概念，也是一个经济发展水平和经济发育程度的经济概念，该地区覆盖了全国70%以上的贫困人口。与全国整体状况相比，14个连片特困地区在自然条件、经济社会发展等方面面临着诸多问题和困难。这些片区大多属于革命老区、民族地区、边远山区和贫困地区，跨省交界面积大、少数民族聚集多、贫困程度深、区域边缘性强，贫困状况具有一定的特殊性。

近年来，中国不断优化扶贫政策体系、加大扶贫开发力度，建立并创新了针对脱贫能力不足的贫困群体以及深度贫困地区的精准扶贫机制。2013年，国务院出台《建立精准扶贫工作机制实施方案》，中央办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出精准扶贫的战略规划并强调“要不断提高扶贫工作的有效性、精准性、持续性”“建立健全扶贫开发效果评价体系……增强扶贫资金使用的针对性及实效性”等。2015年，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》把“精准扶贫、精准脱贫”提升为扶贫开发的基本方略；2017年，《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》提出加大政策倾斜力度，确保深度贫困地区和贫困群众同全国人民一起进入全面小康社会。精准扶贫是对以往扶贫工作效益导向的进一步深化，需要建立健全有效的扶贫绩效评价方法。因此，研究连片特困地区扶贫开发现状，通过对存在问题和产生原因的深度分析，优化连片特困地区脱贫攻坚路径，使片区走上脱贫致富道路并顺利实现扶贫目标具有重要意义。

一些学者对与连片特困地区相关的精准扶贫问题进行了诸多研究，从研究视角上看，可以分为两个方面：一是对扶贫现状、成效及存在问题进行分析，如杨安华（2014）总结了新时期扶贫开发与区域发展有机结合的新模式，并注入“包容性发展”和“包容性增长”理论，提出通过创新社会管理为脱贫攻坚提供良好的社会环境，通过构建风险评估体系保障连片特困地区重大政策与项目的有效持续推进；康江江、宁越敏等（2017）以全国平均农民人均纯收入为基数，通过不同倍数比将贫困划分为不同的收入尺度区，分别从时序和截面分析集中连片特困县域的形态分布，发现人才建设、农产效益、资源配置效率对贫困农户创收有着较大促进作用；徐孝勇、封莎（2017）指出，集中连片特困区自我发展能力内部结构差异很大，且空间分布不均匀，完善深度贫困地区农户自我发展能力内部协调机制、立足当地优势资源发展特色产业可以有效地促进区域经济可持续发展；黄林秀、邹冬寒（2017）运用熵权TOPSIS方法和灰色关联法对贫困与经济发展水平进行综合评价，分析了连片特困地区不同市场所应对的孤岛障碍和孤岛特征；孙鲁云、谭斌（2018）对贫困地区进行多维贫困测度和分析，认为以收入水平作为贫困识别和瞄准机制太过单调，精准识别可以基于教育、健康和生活水平多种家庭福利指标，使精准扶贫更加科学合理、具有针对性；贾林瑞等（2018）利用GIS空间分析法对11个集中连片特困地区的第三方评估问卷调查数据进行分析，研究了未脱贫户或拟脱贫户的致贫原因和帮扶期望及各自空间分布情况。二是对扶贫的工作重心和走向进行分析，如王飞跃、魏艳（2014）基于对连片特困地区的扶贫现状的分析，评价现有扶贫措施，就少数民族地区脱贫致富的路径提出建议；刘晓（2015）运用波士顿矩阵、城市职能层次、职能规模等测算方法，分析了武陵山区发展过程中存在的问题，提出城市带的空间优化和协调发展战略；张琦、陈伟伟（2015）基于多维动态评价理论和灰色关联分析方法，对集中连片特困地区扶贫开发的综合成效和增长情况进行评价，认为速度放缓的原因包含政策支持起效周期长、片区跨省协调联动困难和扶贫资金使用效率低等；张晓亮、陈俊（2016）提出辐射集中连片特困地区的扶贫路径优化措施，认为明确扶贫责任和扶贫绩效考核机制、发展特色产业可以促进贫困地区可持续发展；王美英（2017）以连片特困地区弱势群体为研究视角，分析了贫困形成机理和现实困境，拓展了贫困研究新思路；钱力、倪修凤、宋俊秀（2018）运用模糊数学方法对连片特困地区精准扶贫绩效进行评价，认为各片区扶贫绩效地区差异性较大，各贫困维度扶贫绩效也存在较大差异。

综上所述，学者们对连片特困地区扶贫存在的问题、原因进行了研究并取得了丰硕的成果，然而现有的研究也存在不足之处：一是关于连片特困地区贫困的形成缺乏深度机理分析；二是忽略了各连片特困地区资源禀赋的差异；三是分析偏于模型化和数量化，关于连片特困地区扶贫中存在问题的评论性分析不足或过于简单化。笔者从理论上解析贫困聚集形成的内在机理，揭示连片特困地区的致贫原因和精准扶贫过程中存在的问题，并对如何实现突破和优化提出相应对策建议，以为连片特困地区扶贫资源配置效率的提升和脱贫攻坚任务的实现提供新思路。

二、连片地区贫困形成的机理分析

连片特困地区多属于边缘地区，以山区居多，自然条件恶劣，经济基础薄弱，交通设施建设滞后，贫困的形成具有内在的自我循环机制与外在的约束机制，仅依靠内在动力难以实现突破发展。连片特困地区贫困的制度锁定表现为多元化特征，主要包括区位边缘性锁定、PPE怪圈锁定、马太效应累积锁定、贫困陷阱锁定、贫困代际传递以及贫困文化锁定等。

1.区位边缘性锁定

连片特困地区多为省际交界的边缘区，是区域经济的分水岭，地区行政分割且远离省区行政经济中心，地方利益的强化导致了资源禀赋缺乏有效分工，产生了关系重叠、区域重合、建设重复和产业重构“四重”难题，相对丰富的资源禀赋受到交通条件制约和区位边缘化的定位，导致富饶性贫困与结构性贫困交互存在。地理区位的边缘性、经济活动的外围性以及城镇分布的点状离散性决定了连片特困地区内源性发展的格局，难以融入区域产业链分工，接受城镇中心辐射效应有限，边缘性贫困难以破解。

2.PPE怪圈锁定

贫困（Poverty）、人口（Population）、环境（Environment）三者之间的内在因果关系形成了PPE怪圈，贫困——人口增长——环境恶化相互作用。PPE怪圈理论在发展中国家普遍存在，是贫困地区发展无法避免的问题。中国连片特困地区多集中在自然资源恶劣的地带，由于贫穷人们往往为了解决贫困问题获得生存物资而缺乏环境保护观念，大气污染、水土流失、乱砍滥伐、过牧过垦等生态环境问题又使得生存条件面临更大困境。同时，贫穷地区思想闭塞，“养儿防老”的陈旧想法促使人口数量上升，由于教育水平不足、社会保障不完善、生产力水平低下等资源严重不匹配，导致生态环境的继续恶化。

3.马太效应累积锁定

马太效应是反映两极分化现象的理论。随着中国经济社会的不断发展，各地区发展水平出现严重的差异化，贫富差距拉大。以利益为目的的商业资金总是流向效益较高的市场，中国集中连片特困地区无论是制度还是人力资源，都明显低于全国平均水平，贫困地区的人才向发达地区迁移，资源也因为技术的缺乏只能廉价出售原始产品或初级产品，加之制度的不合理，导致贫困地区与发达地区的差距越来越大。贫富差距悬殊使得富有的人拥有更好的教育和升学机会，而贫困人口的发展机遇面临更多阻碍，马太效应导致连片特困地区贫困累积。

4.贫困陷阱锁定

贫困陷阱理论来源于纳克斯（1953）的“贫困恶性循环论”理论、纳尔逊（1956）的“低水平均衡陷阱”理论以及缪尔达尔（1957）的“循环累积因果论”等理论。贫困陷阱锁定理论认为制度因素、人力资本、社会经济分层、邻里效应以及代际传递等强化了区域性贫困聚集，形成了难以靠内生发展动力冲破的贫困陷阱。处于贫困状态的连片特困地区由于贫困而不断地再生产出贫困，存在“久贫更贫”的现象，长期处于贫困的恶性循环中不能自拔。贫困陷阱可以分为技术陷阱和人口陷阱两种，由于缺乏生产技术而陷入技术陷阱，人口增长使资本红利殆尽而陷入人口陷阱，连片特困地区只有实现收入增长速度超过人口增长速度来实现冲破贫困陷阱锁定。

5.贫困代际传递

连片特困地区普遍存在贫困代际传递现象，即贫困和导致贫困的条件和因素在贫困家庭内部由父辈传给子辈，出现贫困世袭，贫富差距有很大可能会在代际间形成一种传递机制。连片特困地区之所以会拥有较高的贫困率，主要原因是因为贫困群体两代间相似的社会经济地位以及社会结构的嵌入机制所致。此外，连片特困地区教育落后也导致了贫困的代际传递，“布劳-邓肯模型”为贫困代际传递提供了一个可量化的研究分析框架，这一模型能够反映出父母的职业和教育对子女将来所获得的社会地位的影响程度。

6.贫困文化锁定

贫困文化锁定强调的是社区生活及父母的养育方式等对子女的影响，认为贫困其实是一种自我维持的特殊文化体系。连片特困地区贫困群体的贫困文化对贫困人口产生了较大影响，主要表现在贫困人口的个人层次、家庭层次、社区层次和全社会角度等四个方面。连片特困地区由于长期生活在贫困处境之中，贫困人口自然而然地形成了一套特定的行为规范、生活方式、价值观念体系等。这种“亚文化”一旦形成体系，就会很快对周围的贫困人口，特别是子孙后代产生巨大的影响，从而导致贫困代际传递。

三、连片特困地区精准扶贫存在的问题

经过多年的扶贫开发，连片特困地区精准扶贫取得了丰硕的成果，但由于自然条件基础差、扶贫难度大，连片特困地区的贫困问题没有得到彻底解决，依然存在一些问题和缺陷，主要表现在识别机制不完善、基础薄弱、内生动力不足、主动性不强、人才缺乏、特色资源利用不足以及政策缺陷等方面。

1.贫困识别机制不完善

精准扶贫按照农户之间和地区之间不同的贫困境况，对贫困地区及其农户进行精准识别、精准帮扶和精准管理。在连片特困地区扶贫工作中要做到精准扶贫存在一定困难，容易造成“脱靶”现象。一方面，贫困户识别不够精准，贫困户识别程序的执行不够规范，缺少全面的信息网络，识别任务紧、责任重，容易造成精准识别“脱靶”。另一方面，连片特困地区扶贫资金投入相对不足，导致扶贫路径不能有效并规模化地进行推广，帮扶项目和措施较单一，贫困户很难获得并享有扶贫资金，扶贫资金使用不够准确，造成精准帮扶“脱靶”。此外，由于拨付扶贫资金的流程复杂，必须经过层层审批，容易导致扶贫资金外流，破坏了贫困人口获得正常生活能力和机会的公平性。最后，连片特困地区基层扶贫队伍不够完善，对扶贫对象缺乏动态跟踪监测，也造成了精准管理容易“脱靶”。

2.贫困地区基础设施薄弱

连片特困地区多集中在自然环境恶劣的偏远地区，由于地理环境的限制，对基础设施建设的项目投资需求数量更大。首先，山区、丘陵低洼的恶劣地势，导致连片特困地区道路普遍等级低、路况差、路网不完善，村内可进入性和交通通达性较低。其次，农田水利设施建设难度大且难以发挥作用，加上土地资源不足，严重制约了连片特困地区现代农业的发展。再次，电力和通信设施落后，贫困地区普遍存在农网改造不彻底、供电质量差等现象。最后，配套设施建设欠缺，经济发展的滞后导致地方政府财政收支失衡，财政压力较大，教育、医疗、住房三大民生投入不足。

3.脱贫内生动力不足

连片特困地区自我发展能力虽然得到大幅度提升，但总体水平仍然有待进一步提高。一方面，农业生产依然是连片特困地区主要生产形式，农村居民收入主要来源于第一产业，由于工业发展不足，导致农产品加工能力较弱，农产品附加值较低，加上龙头企业与地方产业衔接不够紧密，辐射带动能力弱，导致农民收入难以有效持续提升。另一方面，由于扶贫资金有限，农民生产技能培训不足，无法熟练掌握现代生产技能，满足不了用工企业和市场技能的需求，导致了劳动力输出层次较低，难以获得稳定的收入来源，可持续发展能力一直徘徊在较低水平线上。

4.贫困户主动脱贫积极性不高

连片特困地区多位于民族集聚地区，文化认知、生育观念、受教育水平的差异导致扶贫难度加大。受区位因素的影响，大多数贫困农户困守深山，文化水平低，思想觉悟不高，没有主动脱贫的意识，没有冲破贫困的积极性，甚至为了享受“贫困福利”而不愿意“脱贫”，严重制约了脱贫的进度。一方面，贫困户对政府转移支付的依赖度高，一旦抽离扶贫财政补贴，贫困户生活就很难维持。另一方面，经济发展缺乏动力会导致返贫可能性大，农作物季节收成、重大疾病等因素使农户存在较大返贫风险，这些因素多有周期短、次数多的特征，脱贫再返贫会对脱贫贫困户造成极大的压力，使其对脱贫失去信心，甚至陷入“宿命论”的错误思想中，进一步挫伤了贫困户脱贫的积极性。

5.特色资源开发利用不足

连片特困地区多为资源丰富的地区，矿产资源、生物资源、旅游资源等相当丰富，依托特色资源发展的特色产业应该是片区经济发展的主要支柱。然而，由于特色资源市场开发狭小，特色产业与农户之间的联动关系松散，技术研发和市场宣传力度不到位，导致特色产业发展规模较小，特色产业作为产业扶贫的“支撑点”效果不明显。一方面，由于贫困户自我积累和自我发展能力不足，导致特色主导产业与扶贫到户缺乏有机结合，利益联结机制松散，特色产业在增收脱贫中作用不显著。另一方面，由于基础设施建设滞后和市场发育不完善，项目作为特色产业扶贫的“助推器”作用没有发挥出来，特色产业规模化程度低、产业链条短以及竞争力不强。

6.高素质人才缺乏

连片特困地区教育文化程度低，高素质人才缺乏。一方面是务工者素质低，片区企业多为劳动密集型产业，产品结构大部分停留在开发和粗加工阶段，生存环境和工资待遇无法吸引外来务工者，贫困户偏离经济发展主流思想，缺乏敢拼意识，影响了脱贫步伐。另一方面是创业者素质低，大多数创业者文化程度低，没有受过相应的创业技能培训，经营管理知识比较薄弱，往往不懂得如何进行市场分析和产品定位，在企业管理上缺乏科学合理制度，生产销售没有科学的流程。

7.扶贫政策设计上存在缺陷

近年来，政府对连片特困地区投入了大量扶贫资金，但由于片区生态环境恶劣、人口众多，现有的扶贫资金在改变贫困户生产生活条件以及基础设施上显得力不从心。一方面，扶贫资金在分配使用上很难实现深度“均衡”，距离中心城市较远的地区，交通不便，造成政策项目实施建设进度与资金拨付进度不一致；而距离中心城市较近的地区，地理区位优势能很快享受政府优惠政策，接收资金拨付较快，能够在较短时间内快速发展。另一方面，扶贫瞄准机制上有待进一步精准，“精英俘获”扭曲和异化了扶贫工作的应有目标，加大了连片特困地区的社会分化，随之而来也就带来了贫困的固化，形成了一种阻碍贫困户跨越其结构性位置的力量。

四、连片特困地区精准扶贫的路径优化

1.精准识别帮扶对象

有效、精准地识别出真正的贫困人口，了解贫困户真正的致贫原因，能促进连片特困地区减贫脱贫。识别贫困人口时，不仅要考虑到家庭人均纯收入，还要引进教育、无劳动力人数、务工人口、医疗、子女情况等非收入评审指标，以建立综合评价指数来审核、确定贫困户，以确保贫困人口获得帮扶机会的公平性。精准识别贫困人口，需要摸清贫困人口的底数，必要时要开展贫困人口普查活动。要改变原来落后的贫困户指标分解方法。要在入户调查并进行民主评议的基础之上，经过村委会初审、乡政府复审、县市政府终审的审核方法以确定最终的贫困人口、贫困户名单，自下而上、层层上报，确保真正的贫困人口能够被识别出来。在连片特困地区精准扶贫过程中，要建设并利用好大数据平台，实现各个环节的信息共享，全方位了解连片特困地区贫困人口、贫困户的帮扶措施和脱贫状况，全面掌握扶贫政策的落实状况，提高精准扶贫的工作效率。

2.加快贫困地区基础设施建设

连片特困地区的基础设施及配套条件建设相对落后，生态环境较脆弱，制约了贫困地区的发展和贫困人口脱贫致富，成为贫困地区经济社会发展、减贫脱贫的短板。在五大发展理念的指引下，围绕添收益、强基础、保生态、促民生、增后劲的目标，增加扶贫资金投入，积极改进并完善连片特困地区基础设施以及配套条件建设。首先，加大对连片特困地区的财政投入，结合地理区位实际情况，合理规划交通路线，改善交通情况，扩大道路通达度，以促进人才、资金和项目等的流通。其次，完善供电系统，加大电力设备的投入，在贫困地区“就地取材”，如西北地区常年风力较大，可采取风力发电，云贵高原地势高，可建设光伏设备，利用太阳能发电，解决电力不足的难题。再次，加快农田水利建设，推进土地整理和高标准农田建设，实施小流域治理和水土保持工程，改善农业生产条件。最后，倡导企业、银行、政府建立合作机制，完善保障体系，为贫困地区的基础设施建设提供全方位的支持。

3.创新扶贫模式

连片特困地区地理区位、资源禀赋以及经济发展差异性较大，精准扶贫不能搞一刀切模式，需要因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，多角度探索扶贫模式。首先，扶贫瞄准机制创新，从扶贫瞄准的四要素即主体、对象、方法和绩效出发，建立包括主体与对象双向交互参与的反馈系统，构建动态扶贫瞄准机制，避免扶贫资金被“精英俘获”。其次，产业融合扶贫模式创新，以第一产业为基础延伸拓展到第二、第三产业，发展新兴业态，培育多元化农村产业融合主体，找到产业扶贫和产业脱贫的着力点。再次，创新运用大数据扶贫，有机结合大数据与精准扶贫，推进大数据技术在扶贫开发领域的应用，用大数据助力精准扶贫。

4.激发脱贫内生动力

贫困人口既是脱贫攻坚的对象，又是脱贫致富的主体，激发脱贫人口脱贫的内生动力至关重要，也是避免贫困人口再度返贫的重要前提。首先，培育贫困人口的脱贫主体意识，增强贫困人口的发展意愿，摒弃“等、靠、要”思想，实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”的观念转变。其次，增强贫困人口自身发展能力，着重智力扶持，加强对贫困人口的职业教育和培训，帮助他们获得市场需要的生产能力，提升人力资本水平。再次，完善激发内生动力的制度安排，建立长效的扶贫机制，健全广泛参与机制，把全社会的资源整合起来，通过市场化方式解决贫困群众脱贫致富的问题。

5.促进特色资源开发和特色产业发展

鼓励连片特困地区引入、培育特色优势产业，充分利用好贫困地区的自然禀赋，找准优势资源并作为片区内做精做强特色产业的战略支点，顺势而为、精心培育，最终形成特色主导产业。一方面，宜工则工，宜商则商，宜旅则旅，探索资源产业化的不同发展路径，大力发展果蔬、中药材种植加工、畜禽养殖等农副产业，积极完善旅游基础设施条件、提升旅游接待能力、丰富旅游产品推进旅游扶贫。另一方面，完善特色产品的销售渠道网络、加大创意产品宣传，将特色产业做精做强，培育龙头企业，鼓励和引导龙头企业开展科技创新，从产业配套、产业分工、产城一体等方面予以引导，为特色产业的发展营造良好的成长环境。

6.推进地理瞄准扶贫

地理因素是连片特困地区致贫的重要原因，针对地理贫困形成的机理，推进地理瞄准扶贫。综合分析连片特困地区地理位置、资源禀赋、环境等自然条件和教育、交通、优势产业、人口等经济基础与贫困的联系，改善地理贫困陷阱以达到精准扶贫效果。首先，完善交通、电力等基础设施及其配套条件建设，打破连片特困地区的封闭状态，促进与外界积极交流。其次，促进生产要素地区间自由流动，在市场作用下，打破行政区划界限，实现资本、技术、劳动、信息、劳务和商品的自由流动和有效配置。再次，促进产业结构优化升级，引导产业合理转移，依据资源禀赋培育有竞争力的特色主导产业。最后，加强生态保护、建设，遏制生态环境破坏，发展生态农业，实现生态保护与地理扶贫的良性循环。

7.完善金融扶贫机制

金融扶贫是实现精准扶贫的重要手段，完善金融扶贫机制能够为连片特困地区精准扶贫带来资金上的保障。首先，加强扶贫资金管理。连片特困地区工业落后，经济基础薄弱，地方政府财政收支困难，扶贫配套资金无法及时跟进。要积极实现扶贫资金的统一有效管理，建立扶贫资金循环使用机制，集中使用形成规模优势，更多向生产性领域和基本生活条件保障领域倾斜。其次，统筹金融扶持产业项目建设。加大对连片特困地区主导产业和特色优势产业的资金支持，对有带动力、影响力的龙头企业予以就业补贴及贷款减免息政策，通过多种方式带动连片特困地区相关产业链发展。再次，实现多元化金融扶贫模式。灵活设计不同项目、不同期限的小额贷款产品，创新贷款担保方式，探索多种抵押方式，为贫困户贷款提供信用担保。