区域空间经济架构与现代化经济体系构建*

王玉海

党的十九大报告提出，“要贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”。如何建设现代经济体系，是新时代中国特色社会主义理论和实践探索的历史性任务。“合理区域空间经济架构是高质量现代化经济体系的重要支撑”，也是从区域空间上看待高质量发展，把建设现代化经济体系落到实处，着力形成合理的区域空间经济架构。合理区域空间经济架构的形成是现代化经济体系最为现实的客观表现，它不仅能够为高质量的增长打开发展空间，而且还能为将来发展奠定基础。

一、合理的区域空间经济架构对建设现代化经济体系有重要支撑作用

自党的十九大提出要“建设现代化经济体系”后，中共中央政治局还就建设现代化经济体系专门进行了第三次集体学习。现代化经济体系是一个由经济发展的目标、主线、驱动力、支撑条件、产业体系、体制基础、着力点等组成的经济发展系统，是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为指导的经济发展方式。

合理的区域空间经济架构是现代化经济体系的内在要求。一个经济体系，是由社会经济活动各个环节、各个层面、各个领域相互联系构成的有机整体。就其构成而言，从外在表现到内在实质，包括数量规模、技术质量、产业结构、空间布局、企业组织、市场体系、体制机制等环节和层面，其中，合理区域空间经济架构是现代化经济体系构成的重要内容。在现实中我们往往强调比较多的是生产效率、产业结构和市场体系，而对国土空间和区域发展的资源环境利用重视不够。

合理的区域空间经济架构对现代化经济体系的形成具有重要的支撑作用。

第一，构成区域的板块将会是中国经济发展的下一个增长极。仔细观察中国改革开放以来的经济增长，地方政府的积极性是中国经济发展最为突出的原动力，换句话说，地方政府主导是改革开放以来中国经济增长的重要特征。由此形成了以行政单元为主导（以省级单元为代表）的“点状”增长格局，也为中国经济高速增长奠定了全面的微观基础。40年之后地方政府的主导性犹在，但地方层面的增长主义倾向，却成为土地财政、产能过剩、房地产泡沫、地方债务等问题的主要“病结”所在，反倒成为中国经济可持续发展的瓶颈约束。中国现代化经济体系的构建，急需从区域空间层面塑造新的增长极，而这一增长极应该是以城市群为主导的区域性板块。

第二，区域经济架构能够打开中国经济发展的空间。以行政区为背景的“点状”经济增长格局，已经人为地造成了地方保护和市场分割，限定了中国经济发展的空间，由此形成的粗放型增长模式已经触碰到资源环境的天花板。加之中国长期以来形成的“条块分割”体制，更加强化了这种分割体系，这对现代化经济体系的形成非常不利。从带动经济发展的增长极观察，以前源于竞争性地方政府驱动下的经济增长，是一种外延扩张的粗放增长，往往以邻为壑，对资源环境形成很大压力。如今这种地方政府主导下的增长难以为继，已经到了增长极限，其行政区范围可支配的资源成为进一步发展的瓶颈约束。在这样的背景下，相邻地区已经主动跨行政区联合，力图通过资源的交换分享来突破本行政区资源的发展约束，最为典型的是“飞地”经济发展模式，例如北京在河北曹妃甸经营出海口，上海在江苏昆山探索产业转移和进行园区建设。由此，可以因势利导地促进区域城市群的发展，借此打开固步自封的地方保护主义，对外扩大开放，对内促进区域融合，打破内部行政壁垒，这就可以打开新时代现代化经济体系的成长空间。

第三，区域空间经济架构会奠定现代化经济体系的格局。从整体国家层面出发，谋划区域空间经济架构，是构建高质量现代化经济体系的重要内容。在当今国际经济形势下，构建现代化经济体系就要有国际的眼界和国家的格局。另外需要指出的是，一提谋划区域空间经济架构，觉得与市场机制相冲突，认为整体国家区域经济格局的形成是一个自在自为的过程，其实既往的历史经验和理论研究已经证明，市场不会自发产生，也不会自我消除区域差异，因为市场作用与地理区域是不相关的。匈牙利政治经济学家卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）认为，自我调节的市场是一个“彻头彻尾的乌托邦”，因为它从来没有真正存在过，自由市场兴起的前提条件正是管制和国家干预（波兰尼，2007）。另外出身于地理学的区位地理学家艾萨德就抨击经济学分析是“在一个没有空间维度的空中楼阁中”进行的（艾萨德，2011）。因此发展格局的奠基还是要有主观见之于客观的国家宏观规划引导，而且地方间的行政壁垒也需要中央政府去强力消除。

二、合理的区域空间经济架构是构建现代化经济体系的必然要求

中国经济已经进入新的历史时期，区域空间层面正在经历“由点到面”的跃变（王玉海，2016）。这种变化是2000年新世纪之后逐渐形成的趋势，也即是以都市圈（群、带）为特征的城市空间产业集聚化趋势（李京文，2008）。其背后是地方产业集聚，而地方政府在其中扮演了重要角色，政府主导下以开发区为载体推动的工业化和市场经济，也是中国改革开放取得的最为显著的成就之一。如今产业集群的发展跨越以前的行政区划范围，进一步演进为区域范围的城市体系，也即是城市间相互联系的都市圈或城市群。这体现出中国经济发展方式的转型要求，由改革开放前全国一盘棋的计划经济模式，转变为改革开放以来以行政单元为主导的行政区经济模式，而今在进一步转变为相邻区域联合的区域化板块发展模式。

1.区域空间架构“由点到面”跃变的新趋势

改革开放40年的发展，以行政地区为基本单元的发展普遍受制于辖区资源的约束，而通过区域联合利用外部资源以获得集聚效应已成为普遍的目的，与此同时环境以及社会公共性问题的钳制也客观地提出了风险共担的要求。于是，一个以地方政府为主导、以相邻地区为对象范围、以一定城市结构为形态的城市群（都市圈）区域发展战略规划成为近年来引人注目的经济发展现象，尽管这些区域板块还处在规划阶段，但也已形成一种区域经济发展趋向，由此促成中国经济增长极“由点到面”的跃变。

中国从“十一五”规划开始，全面实施区域发展总体战略，因势利导的批复意在加强区域内部协同发展的规划。截至2012年底，共有78项区域规划及相关政策文件上升为“国家战略”，其中2007—2011年间共批复了43个重点区域规划，尤以2009—2011年最为密集（有37个），如今已覆盖了全国38%的国土面积，这意味着区域规划已被纳入国家战略层面，根据已经批复的区域经济发展规划和《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，一个从南到北、从东到西的“两横三纵”（即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴）城镇化战略格局正在构建之中，一个以城市为主体、以相邻区域为范围的集群化板块式区域发展格局也已渐趋明朗。2014年提出重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江中下游经济带三大战略，2017年“粤港澳大湾区”正式上升为国家战略，接力珠三角地方规划。这是部署优化经济发展空间格局的重要举措，也是中国经济步入新时代的经济增长动力源。

2.区域空间经济架构的时代特色

中国由此形成的城市群（都市圈）具有新的时代特色。与国际上区域化趋势下形成的欧美大都市区都市圈不同，与日本基于全国条件规划形成的都市圈不同，也与以往由中央政府主导按照相邻关系“拉郎配”布局进行经济区划不同。如今的城市群（都市圈）是地方政府介于其中、多元利益主体交互作用下的区域协同“整体性”发展，这是中国经济发展进入到新时代的重要特征。这些都市圈背后的区域发展方式也很有特色，既不同于市场经济国家主导下以企业为主体的产业链“线状”延伸，也不同于中国改革开放以来仅局限于自己行政范围由地方政府主导的“点状”发展，而是区域范围资源整合共享下的区域协同发展。

近年来的区域发展战略规划是在相邻地方政府“主动联合”下完成的，并且都以联合起来争取能够被纳入国家大的发展战略为定位导向。这些区域规划具有如下5个显著特点：一是以地方政府“主动联合”提出为主导；二是以相邻跨行政区“区域范围”为对象；三是以纳入“国家战略”为目的；四是以城市化“集群发展”为主要方式；五是以区域内部经济社会—国土空间—资源环境“统筹协调”发展为主要内容。可以预见，中国空间经济架构将可能形成的是一个外表坚硬统一，内部相互融通但区域板块相异的“核桃型”空间结构。

3.区域空间经济架构的动能转换

这样的区域空间经济集聚化发展会促进动能转换。中国经济区域空间层面“由点到面”的跃变，是中国区域经济发展的根本所在，意味着中国经济发展已经到了通过城市功能集聚化和区域产业集群化带动经济持续增长的重要阶段，中国经济已进入到以城市为主导的经济集群化整体竞争新时代。这些城市群（都市圈）是区域发展的载体，而新型城镇化则是区域协调发展的核心内容。这些城市群内含着新的动能，不仅要通过资源整合实现资源节约，还要通过风险共担实现环境改良，更要通过产业调整实现空间再造，而且还要通过功能调整实现城市的集聚效应。可以设想，一个又一个集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，将是支撑全国经济发展的新增长极、促进区域协调发展的新平台、参与国际竞争合作的新力量。这表明中国经济正在发生一个质的变化：城市化、工业化从小板块向大板块集聚，市场发展产生了统一的需要，产业发展产生了规模集聚的需要，资源流转产生了配置效益的需要。

4.区域空间经济架构的影响深远

首先，区域城市群的形成将改变中国经济发展的基础。经济增长将由“行政区经济”主导转向“区域经济”主导，那么这背后的发展动力和路径都将转换。其次，中国区域经济战略取向初露端倪。与国内外相比较，将前后时期结合起来，我们发现区域都市圈的出现，中国经济的整体格局既不能是全国一盘棋式的产业布局，发展的区域过程也不会是东中西产业与地域叠加形成的由东向西“梯度转移”，而可能是“都市圈（城市群）”式的区域布局模式，这或许是克服既有行政分割和促进区域协同发展的现实途径。中国的区域发展模式会因此形成，区域经济学所关注的区域协调也会突破均衡与非均衡发展的两难选择。再次，它将为转变经济发展方式提供契机。区域都市圈的形成可能改变以地方独立利益为核心的竞争模式，地方政府权力将会受到抑制，增长的来源也更多地由粗放式使用资源和外延式发展转向基于区域资源整合和产业集聚而产生的报酬递增效应，这可能为区域协同发展提供一股新的动力。最后，它将促进政府职能的有效转变。一个网络化的经济环境和地方政府间关系正在逐步形成，区域都市圈的发展必然要实现更为全面的区域治理。

三、以合理的区域经济空间支撑现代化经济体系需要新思路

大国的优势就是区域空间的差异所体现出的回旋余地。中国有着所谓的“巨国效应”，亚当·斯密揭示分工受制于市场广度，而市场广度又与人口和收入等因素相关，说明国大人口多，如果人们收入增多，大国巨大的市场广度优势就能够体现出来，也就能够为未来的分工和专业化奠定良好基础。但这样的分析只是泛泛而论，“巨国效应”最为突出的表现，其实还是不同地域的差异性和丰富性，但必须要有合理的区域空间架构和适宜的区域协同发展模式，否则就是我们一直苦恼的区域差距拉大问题，这说明探索合理的区域空间架构是“巨国效应”发生的根本要求。

合理的区域空间经济架构需要进行顶层战略设计，但更为主要的是探索促进区域协同发展的新思路。这方面我们走过弯路，也摸索出了经验，一开始做过全国一盘棋的统一部署，也进行过“拉郎配”式的经济区划，后来从实际出发分四大地区分别施策，而今正在顺势而为地进行城市群（都市圈）经济空间布局。无疑，中国现代化经济体系需要通过调整空间布局来实现，而且现在经济的持续增长，已经到了必须通过区域协同发展来促进的阶段，而协同发展的区域是空间布局调整的载体和抓手。因此，为了促进合理区域空间经济架构的形成，在思路上我们需要把握以下4个方面的结合。

1.促进主体功能区与经济区域的结合

1935年中国地理学家胡焕庸提出的“胡焕庸线”（胡焕庸线与中国年降水量400毫米的等值线重合，是中国半干旱区与半湿润区的分界线，因此胡焕庸线的形成是气候导致的降水差异造成的），至今还没有突破，这是人口经济分布依从气候地形地理地貌及其资源环境条件最为典型的例证。胡焕庸线是生态界限，这是中国地理自然禀赋形成的锁定，它不仅锁定了中国农业经济格局，也锁定着工业经济格局，至今仍然锁定了中国的经济地理结构，未来很可能继续锁定中国发展的空间格局，这也就是2008年诺贝尔经济学奖得主保罗·克鲁格曼（Paul Krugman）定义的地理学第一本性（保罗·克鲁格曼，2000）。这体现出气候地理资源环境所形成的不同地区生态条件差异，也由此形成不同地区的主体功能差别。

合理的区域空间经济架构就是经济结构与区域资源环境相契合。宜农则农、宜林则林、宜工则工，这样才能提高对国土空间和区域资源的利用，也才能体现中国不同区域异质性的主体功能差别。早在2010年12月，国务院发布了《全国主体功能区规划》，明确将规划确定为中国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，这标志着国家正在从整体上就不同主体功能特点，谋划人口、经济、资源环境及其城市化相协调的国土空间格局，其目的是探索区域内不同主体功能区间的综合协调发展。这样，不同主体功能区划与区域发展规划相对接，一起被纳入国民经济与社会发展的全局之中，这就要探索区域内不同主体功能区之间的资源和生态补偿机制。随着区域一体化的发展，区域内部基于不同主体功能和资源环境条件的地区间联系将趋于加强。

2.促进区划协调与区域协同的结合

中国的区域发展除传统的东部、中部、西部、东北四大板块外，还有更为具体的“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略以及其他区域板块的发展。中国的“十一五”规划纲要明确提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，“十二五”规划再次建议，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“建立和完善跨区域城市发展协调机制”。“十三五”规划强调，要建立健全区域协调发展的体制和机制。2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出以城市群为主体形态的城镇化发展路线，要“以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动”。党的十九大报告也明确指出，要“实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制”，新时代需要在建立更加有效的区域协调发展新机制上提出新思路。

这就要探索地区间的区划协调和城市群内部的区域协同，地区间的协调即东、中、西、东北等地区发展战略的协调，城市群内部的协同发展涉及大中型城市与小城镇的协调，这是区域协同很重要的内容。地区间协调和城市群内部的协同应并举结合，以前笼统地强调四大板块及其协调关系，而今在“两横三纵”城镇化战略格局下，细化为20多个城市群，也更为重视城市群内部的区域协同发展。这就要探究区域协同发展模式，从国际上来看，二战结束以来，区域空间经济结构在一系列的演化中逐渐形成了两大类发展模式（王建，1996）：一类是以美国为代表的经济集聚点和非集聚点的“全国一盘棋”模式，另一类是以日本为代表的同构“城市圈”模式。美日两国的人均国土资源条件处在两种完全不同的极端情况，美国形成的是全国大分工的区域经济格局；而日本根据本国的国土资源条件走了另外一条道路，即以都市圈为中心、以大城市为骨干，形成相对独立的三大都市圈区域经济结构，这是美日区域布局模式的最重要差别。这给中国进行区域空间经济架构区域发展模式的探索提供了一定的参考借鉴。

3.促进资源配置与资源整合的结合

改革开放以来，市场经济所要求的提高资源配置效率在区域经济发展中也备受关注，尤以区域一体化提法最具代表性。从全国来看，改革开放激发了行政单元的积极性，以前受制于中央集权的地方政府变为竞争性地方政府，于是形成为行政单元主导的“点状”经济增长格局。但地方保护造成生产要素跨行政区流动困难，产业同构现象严重，于是中央政府提出推进“区域经济一体化”，重点是促进资源的跨地域流动，实现市场一体化，以提高资源配置效率。但区域经济一体化停留在通过中央有关部门的宏观规划与调配，侧重于交通基础设施等硬件建设，资源配置也难以突破行政管制的体制束缚。从“十一五”规划开始，区域发展总体战略上升为“国家战略”，以地方政府为主导、以相邻地区为范围、以一定城市结构为形态的城市群（圈、带）区域发展战略规划纷纷出台，资源整合的思路便应运而生。

相比资源配置的市场交换认识，资源交换互惠与资源整合大相径庭，资源整合内含资源共享，进而能够获得资源共享的合作剩余和互利共赢。从资源视角出发就会发现，相邻地区之所以愿意主动联合起来，是要突破自己辖区内资源的约束，但不让渡自己的资源，联合也就是一句空话，而让渡资源不是出让交换，而是转化形成共享资源，以真正扩大资源在更大范围被利用的功效。

4.促进行政管理与跨区域治理结合

跨区域治理现已成为一个紧迫的现实问题。随着都市圈和城市群的崛起，区域范围的扩大、公共问题的增多，社会发展的多样，权利主体的多元，网络关系的复杂，以前传统的垂直层级性的行政管理方式显然不再适合，政府职能的转变也是必然，探究针对跨行政区的治理机制和方式，也自然是提升政府治理体系和治理能力现代化的重要内容。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标，就“跨区域治理”提出要“建立和完善跨区域城市发展协调机制”，重点探索建立城市群管理协调模式。

与欧美早先大都市区通过协商各自让渡一定权力组建“大都市区政府”的管理方式不同，还与后来新区域主义主导下注重相关主体之间谈判的治理不同，也与中国传统的科层制组织架构和自上而下的政策执行方式不同，新形势下的跨区域治理自有其内在的特点。结合中国实际，城市群合作是层级制政府充分发挥作用的推动结果，中国严格的行政区划及政府层级权力能力存在着差异，而公民社会非政府组织也有一个培养成长的过程。跨区域治理需要三大转变：一是中央政府从自上而下“全国一盘棋”模式的管理，转到尊重相邻区域政府自主联合又规划引导区域城市群发展；二是地方政府从政府组织间的协商合作，转到吸纳调动各行业协会间、各民间组织间的“非政府组织”参与下的合作共治；三是治理内容逐步递进由硬件设施建设转向体制机制建构，从交通、信息与标准等跨区域重大基础设施建设，扩展到产业分工、产业空间再造、产业利益协调补偿的跨区域产业体系建构，再扩展到就业、教育、卫生、社保等跨区域公共服务福利建构。