回溯BOT

北京中咨海外咨询有限公司 胡新宇

公路传统特许经营政策出台时间表

1996年

交通部颁布了《公路经营权有偿转让管理办法》，以规定期限的收费经营权为条件，通过转让经营权方式吸引社会资金进入公路基础设施域。

1997年

交通部颁布了《公路法》，规定筹集公路建设资金，可以依法向国外金融机构和外国政府贷款；国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资；开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。

2004年

国务院颁布了《收费公路管理条例》。通过颁布一系列政策及办法，完善了收费公路建设运营管理体制，标志着我国收费公路投融资体制越来越趋于完善。

2007年

交通部颁布了《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》，明确了经营性公路确定社会投资人工作流程，完善了特许经营协议基本要素，是早期收费公路特许经营工作的重要指导文件，也是收费公路特许经营稳步发展的有力保障。

我国收费公路发展现状

自1988年我国第一条高速公路建成通车，高速公路建设步入了高速发展的快车道。在我国收费公路体制中，主要有政府还贷及经营性收费公路两种性质：政府还贷收费公路主要由政府部门安排政府融资平台负责统筹投资建设及运营管理，运营期限不超过15年；经营性收费公路多由政府通过特许经营模式授权，社会投资人负责投资建设及运营管理，运营期限不超过30年，期满无偿移交政府。两种性质收费公路在建设投融资主体、收费期限等方面均存在差异。

根据2017年6月发布的《2016年全国收费公路统计公报》，截至2016年年底，收费公路总里程达到17.11万公里。累计建设投资总额约7.59万亿元，债务余额约4.86万亿元，其中高速公路达到12.45万公里（里程规模居世界第一位）。

截至2016年年底，政府还贷公路里程10.05万公里，占收费公路里程的58.7%（其中，政府还贷高速公路6.47万公里，一级公路1.83万公里，二级公路1.72万公里）；经营性公路里程7.06万公里，占全国收费公路里程的41.3%（其中，经营性高速公路5.98万公里，一级公路0.53万公里，二级公路0.48万公里）。

传统特许经营情况分析

2013年之前，收费公路主要采用特许经营模式（BOT），大多是为了解决收费公路前期建设资本金不足问题，由于当时实施特许经营的项目通行费收入大多能够覆盖建设及运营成本及合理利润，从而可以通过授予特许经营权收取通行费的模式筹集到公路建设发展资金。此外，该模式还可以适度缓解收费公路投资、建设及运营管理服务效率不高的问题。因此，早期的传统特许经营模式，肩负了缓解政府当期资本金不足和提高运营管理效率的双重使命。

特许经营项目整体情况如下：通过收费逐步收回投资，再用于公路建设的模式，在一定程度上缓解了公路建设资金短缺的压力。但政府利用通行费收入收回前期投入资金需要较长的时间，在一定期限内，资金仍然沉淀在项目中，难以有效解决资金短缺问题。为了解决这些问题，我国借鉴西方发达国家高速公路特许经营的经验，提出了特许经营的思路，并开始了收费公路采用特许经营模式的探索与尝试。

截至2012年年底，采用BOT模式的收费公路主要有高速公路、一级公路、二级公路及独立桥隧等4类项目，有效地缓解了收费公路建设资金不足问题。我国收费公路BOT项目大多是以政府授权政府职能部门作为项目实施机构，通过公开招标等方式选择适宜的社会投资人负责投资、建设及运营管理，但政府作为甲方对社会投资人（或项目公司）监管较弱，大多仅从政府行政层面负责工程质量及运营养护服务效果的监督考核及管理，对项目运营情况了解较少，进而导致出现收费公路“印钞机”或巨额亏损争议不断的情况。

20世纪90年代末，我国在收费公路领域实施特许经营制度方面进行了积极的探索和尝试。我国首例收费公路特许经营项目是1981年初具雏形的广深珠高速公路，第一个比较规范的收费公路特许经营项目是1994年的福建泉州刺桐大桥建设项目。此后，全国各地相继实施一些收费公路特许经营项目。

成功与失败

我国收费公路特许经营起步较早，在特许经营实践中存在经营主体的准入门槛较高、资产转移不确定性较大、经营期限难以合理界定等不规范现象；还存在对于收费公路经营目的认识不明确、价格调控手段受制约、经营企业盲目追求自身利益最大化、政府还贷公路和经营性公路形成收费公路的“双轨制”难以统筹等问题。

BOT的成功经验，包括可借鉴的创新投融资模式。特许经营模式运用于收费公路，开创了在收费公路领域创新投资体制的先河，通过引入特许经营这一新模式，有利于加强地方收费公路建设、促进政府职能转变，充分发挥市场配置资源的作用；减轻政府的债权压力；特许经营模式引入社会投资人，负责项目的投资、建设和运营，减轻了当前地方政府修建收费公路的资金压力，使地方政府能够拿出更多的资金和精力用于其他领域的基础设施建设；有效引入市场竞争机制，通过公开形式选择社会资本，建立公平公正的竞争秩序促进同业竞争，有效提高了收费公路建设运营水平，适度降低了建设运营成本。

BOT的不足之处也值得思考。比如，政府自身定位不清。由于政府方过度依赖该模式，对自身的监管地位认识不充分，对项目认知不清晰，导致对社会资本的控制力难以界定一个清晰的尺度，过度干预与“大撒把”是特许经营过程中的两大弊端；政策约束力不强。收费公路特许经营相关的政策较为模糊，没有一部较高层级的法规性文件，项目的操作流程、方式均存在一定程度的不规范现象；对预期收益过于乐观。收费公路特许经营项目通常是长达几十年建设及运营过程，但前期由于政府及社会投资人对交通量或收入预测误差过大，导致实际收益远低于预期水平，收益无法覆盖成本，项目公司无法偿还债务而导致最终破产；对社会投资人约束不强。特许经营合同体系中对于政府和社会投资人的责权利没有明确且较充分的规定，政府对项目公司运行情况了解不充分、对项目把控力不足，在项目运行过程中缺乏适度的监督管理，不时发生因双方争议引起的提前回购等问题。

20世纪90年代末实施的代表性收费公路特许经营项目

• 四川乐宜高速公路建设项目

2010年山东高速集团负责投资建设及运营管理的四川乐山至宜宾高速公路完工，项目全长137.8公里。该项目是四川省第一条BOT国内公开招标试点的高速公路项目，也是全国首条采用最短收费年限选择BOT项目业主法人的高速公路。

• 浙江诸(暨)永(嘉)高速公路建设项目

2007年，由民营企业北京平准投资有限公司和上海标准基础设施投资有限公司共同负责投资建设及运营管理的江诸(暨)永(嘉)高速公路建成通车，项目全长225公里，总投资163.9亿元。该项目是我国第一例真正实现民间资本投资建设的高速公路项目。

• 浙江宁波杭州湾跨海大桥建设项目

2007年6月26日，杭州湾跨海大桥通车运营。浙江宁波杭州湾大桥开发有限公司负责投资建设及运营管理，其中17家民营企业投资占50.25%。该项目由于投资变更不断、交通量预测不准、融资困难激增等原因，导致双方争议较多，最终逐步走向失败。